基于耕地生態(tài)質(zhì)量的基本農(nóng)田劃定對(duì)策分析

毛志根，徐文斌，耿禮偉

（1．儀征市國土資源局，江蘇揚(yáng)州 211400；2．揚(yáng)州茂源土地評(píng)估規(guī)劃咨詢有限公司，江蘇揚(yáng)州 211400）

為了確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)要求，保證食品安全以及社會(huì)健康發(fā)展，經(jīng)過多年的論證，我國制定了一套較為完善的農(nóng)田保護(hù)機(jī)制。其中，基本農(nóng)田保護(hù)的中心思想在于保持基礎(chǔ)農(nóng)田生產(chǎn)力?？茖W(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)范圍是守住耕地紅線的重要保障，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)是實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)體系的主要內(nèi)容；考慮區(qū)域耕地合理性、耕地生產(chǎn)潛力及其他因素優(yōu)化基本農(nóng)田空間布局，是新一輪土地利用總體規(guī)劃的核心。

1 基于耕地生態(tài)質(zhì)量的基本農(nóng)田劃定目的

滿足人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求是基本農(nóng)田劃定的終極目標(biāo)，確保耕地生態(tài)質(zhì)量的基本農(nóng)田劃定可有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。基本農(nóng)田是國家按照一定時(shí)期內(nèi)的人口與國民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的預(yù)測、依據(jù)土地利用總體規(guī)劃而確定的，約束城市化進(jìn)程對(duì)城市（城鎮(zhèn)）周邊地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地的擠占而不得占用的耕地。劃定與管護(hù)永久基本農(nóng)田，又是對(duì)現(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)制度的完善，是對(duì)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的強(qiáng)化、管控及落實(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田劃定標(biāo)準(zhǔn)，建立健全永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是給子孫后代留下沃土良田；利用基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)平臺(tái)全面開展土地治理工作，對(duì)穩(wěn)定耕地面積、保障耕地生態(tài)質(zhì)量具有重大意義[1]。

2 基本農(nóng)田劃定問題解析

2.1 基本農(nóng)田劃定量化標(biāo)準(zhǔn)不一

基本農(nóng)田保護(hù)率=基本農(nóng)田面積/耕地面積，依據(jù)國家規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)率應(yīng)占其行政轄區(qū)耕地面積的80%以上。然而各地由于存在地域差異、地方經(jīng)濟(jì)差異，其在政策落實(shí)方面各有不同。主要表現(xiàn)為：（1）平原地區(qū)地勢平緩，其土壤肥力比較充足、適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基本農(nóng)田可達(dá)到甚至超過國家規(guī)定的80%；（2）山地與丘陵地區(qū)耕地分布零散、耕地質(zhì)量普遍較差，這些地方為完成80%的硬性任務(wù)而不得不濫竽充數(shù)，將不符合標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量差、產(chǎn)能低、生態(tài)弱的耕地也劃定為基本農(nóng)田；（3）即使是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃定，耕地質(zhì)量差異較小的省域也由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快其所收的建設(shè)用地束縛越大的結(jié)果。

2.2 基本農(nóng)田保護(hù)界限不準(zhǔn)確

不管是在基本農(nóng)田劃定技術(shù)應(yīng)用方面，亦或是基本農(nóng)田規(guī)劃形式，缺少完備性，給基本農(nóng)田劃定工作增添了難度，進(jìn)而無法滿足基本農(nóng)田劃定的標(biāo)準(zhǔn)[2]。部分地區(qū)存在基本農(nóng)田劃定標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范現(xiàn)象，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)劃分界限不準(zhǔn)確；部分地區(qū)存在基本農(nóng)田劃定面積與現(xiàn)實(shí)面積在登記冊(cè)中面積不相符現(xiàn)象，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)界限存在爭議。

2.3 基本農(nóng)田劃定與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)力度不高

改革開放以來，建設(shè)用地給地方經(jīng)濟(jì)帶來較大推動(dòng)作用。由此部分地區(qū)為片面追求地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重違背基本農(nóng)田保護(hù)宗旨的現(xiàn)象，刻意將一些質(zhì)量較好的耕地從基本農(nóng)田劃定中抽離出來用于城市建設(shè)。究其原因是，地方政府對(duì)把控基本農(nóng)田劃定與城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性缺乏前瞻認(rèn)識(shí)，對(duì)把控基本農(nóng)田劃定與城市規(guī)劃的銜接性缺乏普世意識(shí)，其基本農(nóng)田劃定標(biāo)準(zhǔn)的左右搖擺導(dǎo)致基本農(nóng)田布局穩(wěn)定性差。

3 基于耕地生態(tài)質(zhì)量的基本農(nóng)田劃定對(duì)策

3.1 建立健全基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫

守住數(shù)量紅線、守好質(zhì)量底線是耕地保護(hù)的基石，量化標(biāo)準(zhǔn)劃定基本農(nóng)田是守護(hù)耕地生態(tài)質(zhì)量的第一步。在此基礎(chǔ)上，建議實(shí)行基本農(nóng)田可追溯體系，即建立健全基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫是將基本農(nóng)田數(shù)據(jù)建庫并錄入屬性信息，具體屬性包括地類、質(zhì)量等級(jí)、地塊界址、農(nóng)田承包人（或土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓人）、保護(hù)責(zé)任人等信息。在土地調(diào)查平臺(tái)的基礎(chǔ)上利用GIS技術(shù)建立一個(gè)完整便于查詢和維護(hù)的基本農(nóng)田保護(hù)信息系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)的一體化，確保數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測的可操作性，以此實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田可追溯。

3.2 適當(dāng)調(diào)整基本農(nóng)田劃定的彈性

各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、耕地分布與質(zhì)量等級(jí)等條件，可適當(dāng)調(diào)整基本農(nóng)田劃定的彈性?；巨r(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程（TD/T1 032～2011）規(guī)定了基本農(nóng)田劃定（補(bǔ)劃）的任務(wù)、原則、實(shí)施主體、技術(shù)方法、技術(shù)要求、流程、成果規(guī)范等，但在基本農(nóng)田符合自然質(zhì)量高、生產(chǎn)條件好的基本要求，綜合考慮土壤肥力、防洪抗旱排澇能力、穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)高產(chǎn)能力、光溫生產(chǎn)潛力、水利設(shè)施、交通區(qū)位及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件，以及省級(jí)保證80%的基礎(chǔ)上，在對(duì)待基本農(nóng)田的硬性指標(biāo)上面市或縣級(jí)可改變傳統(tǒng)的平均分解辦法，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快的地區(qū)可適當(dāng)降低基本農(nóng)田保護(hù)率；其他經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)化水平適中地區(qū)可適當(dāng)降低綜合條件差的非重點(diǎn)地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)率；而綜合條件好的重點(diǎn)地區(qū)可提高基本農(nóng)田保護(hù)率。

3.3 增強(qiáng)基本農(nóng)田的生態(tài)功能

基本農(nóng)田既是生態(tài)用地的重要組成部分，又是城市景觀生態(tài)功能網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)安全格局的基本單位之一，在調(diào)節(jié)城市氣候、凈化空氣、調(diào)節(jié)降雨和徑流、土壤肥力更新、廢水處理等方面發(fā)揮無可替代的生態(tài)服務(wù)功能。可適當(dāng)將用于改善城市生態(tài)的園地、荒灘地、林地、草地等納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，以其“基本農(nóng)田不得占用”的優(yōu)勢形成田園景觀與城市景觀相映成趣、和諧共存的“田園城市”。

[1] 錢鳳魁，王衛(wèi)雯，張靖野，等．1986～2015年基本農(nóng)田領(lǐng)域研究態(tài)勢的可視化分析．自然資源學(xué)報(bào)，2017，02（17）：1～11

[2] 奉婷，張鳳榮，李燦，等．基于耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)的縣域基本農(nóng)田空間布局．農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2014，30（01）：200～210，293