關于新形勢下農村移民安置原則和規劃理念的思考

劉煥永,徐 靜,楊 洲

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司,四川成都610072)

關于新形勢下農村移民安置原則和規劃理念的思考

劉煥永,徐 靜,楊 洲

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司,四川成都610072)

針對新形勢下我國水利水電工程農村移民安置工作面臨的挑戰,根據國家全面深化改革的總體思路和依法治國重要舉措,提出了強化依法移民觀念、合理定位安置目標、縮小行業間差距銜接、重視移民實際感受等農村移民安置原則進一步優化的思路；并提出調整農村移民安置規劃理念的具體建議,以期能夠實現依法移民、科學移民、和諧移民、可持續移民。

農村移民安置；安置原則；規劃理念

長期以來，建設征地移民安置工作是水利水電工程建設的重要部分，特別是農村移民安置工作受到國家和各方的高度關注與重視。自2006年以來，我國水利水電工程農村移民安置工作按照以《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)為基礎的一系列法律法規、規程規范的相關規定執行，實行開發性移民方針，以移民生活達到或者超過原有水平為目標，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的方式，有效推動了水利水電工程建設以及移民區和移民安置區的社會經濟發展。但是，隨著國家全面深化改革和依法治國重大決策的推行，國家對土地制度、產權制度、戶籍制度和社會保障制度等相關制度進行了改革創新，并對農村工作和扶貧工作提出的新要求；在這種新形勢下，現行農村移民安置原則已存在局限，特別是農村移民安置規劃中重人均安置輕產權保護、重前期安置輕后續發展、重工程措施輕人文關懷，以及安置政策與其他行業不統一等問題更加突顯。因此，農村移民安置工作面臨巨大的機遇和挑戰，需要更新觀念，按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展新理念，優化農村移民安置原則，調整農村移民安置規劃理念，實現依法移民、科學移民、和諧移民、可持續移民。

1 現行農村移民安置原則

根據國務院令第471號《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》及DL/T 5064—2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》,目前我國農村移民總體上按照開發性移民方針,以移民生活達到或者超過原有水平為目標,遵循前期補償、補助與后期扶持相結合的安置原則。以人為安置對象,生產安置以土地所有權為基礎落實到人；以移民原有生活水平為基準,安置目標定位為達到或超過原有水平；采用平均化原則,以集體經濟組織或縣、全庫為單元確定生產安置標準；堅持以農業安置為主,其他安置方式為輔的生產安置原則；以戶為單位,采用補償還建的方式進行搬遷安置；以前期補償安置為主,輔以后期扶持政策。

2 新形勢下面臨的挑戰

隨著國家全面深化改革和依法治國重大決策的推行,現行農村移民安置原則已存在局限,農村移民安置規劃工作面臨巨大的機遇和挑戰,主要體現在以下幾個方面：

(1)重人人均等輕承包權益,移民生產安置原則與國家產權保護制度不完全相符。目前主要依據《土地管理法》中關于集體土地所有權和征收土地補償費用計算方法的相關規定,強調土地征收后的安置是以土地所有權為基礎,而未考慮承包經營權。全國第二輪土地承包政策實施以來,由于家庭人員和農戶經營投入等因素,集體經濟組織內部各農戶承包的土地數量和人均水平已不完全一樣,各農戶擁有的土地承包經營權已不再是人人均等。隨著《物權法》、《不動產登記暫行條例》等法律法規的先后頒布實施,國家越來越重視產權保護,也越來越強調土地用益物權,因此,若仍只重視人人均等,不重視土地承包經營權益,以平均化理念進行生產安置,這與國家產權保護制度不完全相符,也勢必損害部分移民利益,引發移民不穩定現象,需研究適當調整移民生產安置原則。

(2)以原有生活水平為基準,移民安置目標未銜接國民經濟和社會發展目標。我國現行水利水電工程農村移民安置目標是以移民原有生活水平為基準,定位為達到或者超過原有水平,而未銜接國民經濟和社會發展目標,與我們黨確定的到2020年全面建成小康社會的奮斗目標和脫貧攻堅奮斗目標等國家大政方針是不相符合的。以原有生活水平為基準的農村移民安置原則,實質是對移民原有資源和財產單純的補償,未充分考慮社會發展和國家大政方針,再加上部分地區存在政府投資和行業投資不考慮移民區和移民安置區的現象,使移民不具備與其他居民同等發展的條件,不能充分保障移民利益。因此,在目前新形勢下,需進一步斟酌移民安置規劃目標的確定原則。

(3)以農業安置為主的移民安置方式已不適應當前實際和國家城鎮化建設目標。多年來,水利水電移民“以農為主,多種安置方式并存”的安置政策,順利推進了移民安置工作,促進了水利水電行業的發展。但是隨著水利水電工程建設逐漸向高海拔民族地區發展以及交通、城市建設的大力推進和加快國家城鎮化建設的發展進程,現有以農業為主的生產安置方式面臨資源匱乏的困難,加之以農為主的移民安置政策與國家推進城鎮化建設的目標不完全一致。因此,水利水電移民安置方式亟需創新,以符合目前的實際情況和適應國家推進城鎮化建設的發展要求。

(4)重土地恢復輕產業規劃,移民生產安置缺乏提高移民收入水平的舉措。我國目前水利水電移民安置規劃重土地恢復設計輕產業發展規劃的現象明顯,移民生產安置缺乏指導移民生產和提高移民收入水平的舉措。從近年來水利水電移民安置規劃和實施情況看,大多數項目對土地恢復等工程措施非常重視,但往往忽視了產業規劃,對移民的生產發展考慮較少,移民缺乏有益的指導,從而導致移民安置后很難達到和超過原有的生產生活水平。隨著我國農業和二、三產業迅速發展,產業規劃的重要性也逐漸凸顯；因此,重土地恢復輕產業規劃的現象亟待改變。

(5)重補償還建輕人文關懷,移民搬遷安置理念需進一步提升。長期以來,我國水利水電移民采取補償還建的方式進行搬遷安置,居民點的建設遵從國家節約用地和適度建設的原則,重點關注場地是否安全、基礎設施是否滿足基本生活要求、移民能否順利建房和搬遷入住等問題。隨著經濟社會的發展,大部分地區越來越重視農村移民居民點的統籌規劃和建設,基礎設施得到明顯提升。但是,移民搬遷安置工作仍存在重補償還建輕人文關懷、搬遷安置與產業發展未能有效銜接等問題：一是,搬遷對接和居民點建設中考慮移民感受不夠。在擬定搬遷安置方案過程中,往往出現未充分考慮移民生活習慣、宗教信仰和故土難離的心理因素,出現移民對搬遷安置地和居民點不滿意或勉強接受的情況。二是,居民點建設舒適度考慮不夠。在農村居民點的建設中,對居民點綠化景觀、休閑活動場所,以及文化衛生等公共設施配套不夠重視。三是,搬遷安置與產業發展未能有效銜接。移民搬遷安置對移民的產業發展重視不夠,與區域產業發展銜接不緊密,未充分考慮利于移民產業發展的資源條件和區位條件；在居民點布局和基礎設施配置標準上,缺乏與移民后續產業發展的統籌銜接。

(6)重前期安置輕后續發展,缺乏移民可持續發展的考慮。從目前整個移民安置工作情況看,重前期安置輕后續發展的現象比較嚴重,缺乏移民可持續發展的考慮。一是后續發展重視程度不夠。移民安置規劃設計缺乏對移民后期發展的總體考量,缺乏后續產業發展規劃；在移民安置實施過程中,“重前期,輕后期；重搬遷,輕發展”的理念比較普遍,有關各方對后續發展的認識尚不夠到位。二是資金保障不足。目前,移民安置后續發展資金的主要來源為移民后期扶持資金,發放方式以直補和項目扶持為主。從近年來資金的實施情況來看,直補資金發放標準較低且久未調整,已不能滿足提升和改善移民生產生活水平的需要,更難以對移民安置的后續發展提供有力保障。

3 農村移民安置原則發展的思路

(1)強化依法移民觀念,重視移民和項目法人的權益保護。在中共中央全面推進依法治國的重要決策的新形勢下,各方應強化依法移民觀念,重視移民和項目法人的權益保護,建立移民工作法治化的新常態：一是要重視移民權益保護,嚴格執行國家相關法律規定,對不符合國家新政策、新要求的文件規定和規程規范進行及時修訂,對移民進行合法補償和安置；二是要重視項目法人權益保護,從法律層面限制部分移民和地方政府提出不合法要求,采取法律手段促進移民安置工作,保障工程建設順利進行；三是要建立覆蓋移民前期規劃、中期實施和后期發展完整的法律體系,保障移民安置工作依法規劃、依法實施及移民依法發展,從而逐步實現水利水電移民安置工作由“行政化”向“法治化”方向發展,實現移民依法安置和發展,政府和各級各部門依法管理,項目業主依法參與,設計單位、監理單位、建設單位等相關部門要依法工作。

(2)銜接國家大政方針,合理定位安置目標。在中共中央為達到兩個一百年奮斗目標,全面推進深化改革和依法治國的新形勢下,移民安置不能僅考慮恢復原有資源,在擬定移民安置規劃目標時不能僅考慮恢復原有水平；否則,會出現移民原來是貧困人口在安置后仍然是貧困人口的現象。移民安置的目標不應該僅僅是恢復原有生活水平,而應考慮移民安置后具備與同區域其他居民相等的發展條件,在地方政府和各行業共同投入下,使移民的收入達到區域發展目標。因此,移民安置目標應與國民經濟和社會發展目標有機銜接,其擬定需符合國家大政方針要求,并整合各行業力量共同促進移民和移民區達到區域經濟發展的目標。

(3)縮小行業間差距,移民安置政策逐步并軌。為緩解水利水電行業與其他行業征地政策不一致所造成的矛盾,公平、地公正對待移民與被征地農民,公平、公正地對待各類基礎設施建設企業；建議縮小行業間的差距,逐步推進水利水電行業與其他行業建設征地補償安置政策并軌,實現“同地、同價、同策”,以從根本上調整完善移民土地補償政策、創新移民安置政策[1]。

(4)把握虛與實的關系,重視移民實際感受。對移民來說,搬遷安置是舉家搬遷、重建家園的大事,原本平靜安穩的生活會受影響；從規劃搬遷到搬遷完成的較長一段時間,移民需承受較大的心理壓力,存在多種擔憂,也有多種期盼。因此,在以后的移民安置工作中,應把握好虛與實的關系,既要重視生產資料的恢復和居民點的建設；也要重視移民的實際感受,包括搬遷地的選擇、居住的舒適性、生產習慣等等。

(5)堅持可持續發展理念,注重移民后續發展。如何妥善安置移民,如何使移民具備正常發展條件,盡早恢復和提高生活水平,成為當前移民安置面臨的主要問題之一。因此,移民安置工作應轉變重前期安置輕后續發展的觀念,堅持可持續發展的理念,注重移民后續發展,整合各行業的力量,補充資金來源,引進精準后扶的概念,加強移民后期扶持的力度。

4 農村移民安置規劃理念調整的建議

根據上述提出的農村移民安置原則發展思路，針對目前我國農村移民安置規劃存在的問題和面臨的挑戰，應轉變農村移民安置規劃理念。按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展新理念，提出我國農村移民安置規劃理念調整的建議如下：

(1)淡化“以人為對象”的安置思路,強化恢復資源功能和價值的“以資源為對象”的安置思路。“以人為對象”的安置思路重視土地所有權平均化的安置；“以資源為對象”的安置思路是通過以戶為單位量化資源征收數量,其實質是重視移民戶土地承包經營權益和對移民戶的實際影響,采取恢復資源功能和價值的方式予以安置。隨著《物權法》、《不動產登記暫行條例》等法律法規的先后頒布實施,國家越來越重視產權保護,也越來越強調土地用益物權。因此,建議逐漸淡化“以人為對象”的安置思路,強化恢復資源功能和價值的“以資源為對象”的安置思路。

(2)兼顧保障和發展,合理確定移民生產安置方式。目前水利水電移民安置方式大致可以分為保障移民生活和有利移民發展兩類。其中,有土安置和自主安置是從移民具備發展條件的角度考慮,配置給移民土地資源或者創業基金；但面臨的生產和創業的風險較大。逐年貨幣補償安置和養老保障安置是從給予移民穩定生活保障的角度考慮,但缺乏后續發展的資源和資金條件。復合安置一般是兼顧有土安置和自主安置或逐年貨幣補償安置的綜合安置方式,既考慮了移民基本生活保障,也考慮了移民生產發展條件。在當前土地資源匱乏,自主安置和逐年貨幣補償安置的弊端難以消除的情況下,建議兼顧保障和發展,盡量為具有勞動力的移民創造選擇復合安置方式的條件,使移民既有生活保障,又有發展條件；對于沒有勞動力的老年移民,宜引導其選擇養老保障安置方式,待與其他行業安置政策并軌后,宜將老年移民直接納入城鎮企業職工社會保障體系,采取養老保險安置方式。

(3)重視移民可持續發展,強化切合實際的移民產業發展規劃。建議從政策規定、行業規范和移民安置規劃等幾個方面入手,使相關各方重視移民可持續發展,在移民安置規劃中加強切合實際的移民產業發展規劃內容,并整合各方力量,確保實施到位。亦即，首先,在國家政策制定中,提出移民可持續發展的觀念,進一步強化移民產業發展規劃的理念；其次,在移民行業規范修訂時,增加移民產業發展規劃的相關內容,提出具體要求；再次,在編制各項目的移民安置規劃中,根據安置點的區位和資源狀況,提出切合實際的移民產業發展規劃和具體措施；最后,在移民安置實施中,地方政府應整合各行業的資金和技術,引導移民投工投勞,具體落實產業發展的各項措施,促進移民后續產業的發展,以達到增收致富的目標。

(4)提升移民居住舒適度,統籌移民安置點建設。在當前新形勢下,農村移民搬遷安置應注重移民后續產業發展、提升移民居住舒適度。一是選擇在產業發展水平相對較好的區域安置,重視移民產業發展；二是與各地區幸福美麗新村建設要求相銜接,合理安排各項用地和空間布局,統籌考慮生產生活服務設施、公益事業建設；三是統籌農村居民點的規劃布局和建筑風格,保持地方特色和傳統風貌,堅持村莊選址依山就勢、錯落有致,傳承和弘揚地方文化[2]。

(5)統籌生產和搬遷安置規劃,兼顧產業發展、資源恢復和居民點建設。水利水電移民安置規劃區分為生產安置規劃和搬遷安置規劃，生產安置規劃主要解決移民土地資源恢復和替代的問題，搬遷安置規劃解決移民搬遷居住的問題。根據實踐情況，從規劃報告的形式上，大部分項目生產安置規劃和搬遷安置規劃分為單獨的兩個部分，缺乏總體規劃內容，兩者銜接不緊密；從規劃內容的實質上，生產安置規劃和搬遷安置規劃銜接不緊密，缺乏統籌安排。這就導致移民生產和搬遷安排上出現相互制約現象，例如，產業發展模式影響居民環境，居民點建設不利于農業生產或第三產業的發展等，阻礙了移民生產生活水平的發展。建議調整移民安置規劃理念,在移民安置規劃中強化總體規劃概念,首先從總體上對生產安置和搬遷安置進行統籌安排；再分別從產業發展規劃、資源恢復規劃設計、居民點規劃設計等幾個部分進行安排,且資源恢復和居民點建設均需與產業發展相銜接。

5 結 語

目前,我國農村移民按照開發性移民方針,采取前期補償、補助與后期扶持相結合的方法,使移民生活達到或者超過原有水平。隨著國家全面深化改革和依法治國重大決策的推行,現行農村移民安置原則已存在局限,農村移民安置規劃工作面臨巨大的機遇和挑戰。根據國家全面深化改革的總體思路和依法治國重要舉措,本文提出我國農村移民安置原則進一步發展和優化的幾點思路,即強化依法移民觀念,重視移民和項目法人的權益保護；銜接國家大政方針,合理定位安置目標；縮小行業間差距,移民安置政策逐步并軌；把握虛與實的關系,重視移民實際感受。同時,建議對農村移民安置規劃理念進行調整,淡化“以人為對象”的安置思路,移民生產安置兼顧保障和發展,重視移民可持續發展,提升移民居住舒適度,統籌移民生產和搬遷安置規劃,以期能夠實現依法移民、科學移民、和諧移民、可持續移民。

[1]四川省扶貧和移民工作局, 中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司. 水利水電工程征地 移民政策改革 思路研究報告[M]. 成都： 中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司, 2014．

[2]四川省扶貧和移民工作局, 中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司. 調整完善大中型水利水電工程移民安置政策研究報告[M]. 成都： 中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司, 2015．

[3]中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議決議 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[S]．

[4]張谷，劉煥永，陳彥，等. 中國水利水電工程移民安置新思路[M]. 北京：中國水利水電出版社， 2017．

[5]鄧益， 汪奎， 黃建， 等. 大型水電工程農村移民入股安置方式初探[J]. 水力發電， 2015， 41(4)： 1- 4．

[6]鄭瑞強， 譚祖飛， 鄒曉娟. 基于產業鏈管理思想的庫區生態產業治理模式研究[J]. 水力發電， 2015， 41(11)： 1- 4．

[7]郭萬偵， 張江平， 鄧益. 水電工程建設征地補償和移民安置思路的轉變[J]. 水力發電學報， 2012， 31(1)： 1- 4．

(責任編輯 陳 萍)

Thinking about the Principles and Planning Ideas of Rural Resettlement under New Situation

LIU Huanyong, XU Jing, YANG Zhou

(PowerChina Chengdu Engineering Corporation Limited, Chengdu 610072, Sichuan, China)

In view of the challenges faced by the rural resettlement of water resources and hydropower projects in China under new situation, the planning ideas of rural resettlement are optimized according to the general idea of national comprehensive reform deepening and the important measure of administering the country according to law. The ideas include strengthening legal resettlement, rationally setting resettlement objectives, narrowing the gap between industries and paying more attention on actual resettlement experience. Furthermore, the specific adjustments of rural resettlement planning ideas are put forward in order to realize legal, scientific, harmonious and sustainable resettlement．

rural resettlement; resettlement principle; planning idea

2016- 03- 09

劉煥永(1968—),男,重慶人,教授級高工,從事征地移民規劃設計工作；徐靜(通訊作者)．

D632.4;TV212.5

A

0559- 9342(2017)03- 0009- 04