海綿城市建設面臨的潛在問題及對策研究

劉嚴萍　王磊

海綿城市建設對指導新時期我國城鎮化發展、提升城鎮化質量和生態文明建設水平具有重要作用。本文基于海綿城市的內涵及其建設的核心主旨，分析了海綿城市建設項目的特點，并結合我國海綿城市建設的實際，從項目選擇、規劃、設計、融資、建設、運營、監管等多個層面，分析海綿城市建設可能面臨的潛在問題，并就此提出相應對策，為推進海綿城市建設提供參考。

一、引言

城市作為一個巨系統，與生態環境存在相互作用的關系。由于城市化過多關注經濟功能、忽視城市的生態功能，造成下墊面硬化，濕地、湖泊被部分填埋，綠地減少。此外，現有的管網設計多偏重末端集中控制，造成城市地表徑流增大，既浪費了雨水資源又使城市埋下了內澇多發的隱患。實踐表明，采取單一的工程措施很難全面解決城市旱澇、水體污染、綠地減少等問題，城市建設與管理亟需樹立系統整合的理念，以此緩解城市化進程中帶來的生態環境壓力。在此背景下，海綿城市作為一種全新的建設理念，開始在我國推廣。那么，如何建設海綿城市、避免一哄而上導致決策失誤，首先要認知海綿城市的內涵及其建設的核心主旨。

二、海綿城市內涵及核心主旨

海綿城市的內涵可概括為通過保護河流、湖泊、濕地等“海綿體”，修復已被破壞的城市水生態系統，通過采取“慢排緩釋”和“源頭分散”的排水方式，進行技術創新，提高生態環境治理水平，保障城市水安全，解決水污染及生態退化等問題。海綿城市的本質在于解決城鎮化與資源環境的協調問題，構建可持續、健康的水循環系統，最終目的是使城市具備能夠“彈性”適應環境變化的能力。正如有關專家所言：諸多水問題的本質是水生態系統整體功能失調，從生態系統服務的角度出發，跨尺度構建水生態基礎設施，并結合多類具體技術建設水生態基礎設施，是“海綿城市”建設的核心。因此，從海綿城市的內涵及建設的核心主旨出發不難發現，海綿城市項目具有不同于一般項目的自身特點。這些特點決定了海綿城市建設項目的推進相比普通項目的推進，面臨的問題更為復雜和隱性。

三、海綿城市PPP項目特點

第一，多層次特征。從城市雨洪管理綠色海綿技術到城鎮海綿系統，再到綜合水安全系統與水生態基礎設施，每一項海綿城市的建設項目都要為實現微觀實效-中觀實效-宏觀實效服務。第二，集成性特征。海綿城市PPP項目是海綿城市系統的各微觀組成要素，面對的是動態的生態系統，與軌道交通、管線建設等不同，具有一定的穩定性和固定性特征，其內部運行機制更為復雜，集成性和隱性程度也更高。第三，動態性特征。海綿城市PPP項目具有一定的前瞻性和運行上的靈活性，為不斷發展中出現的新問題及項目間的協調配合留有一定的動態發展余量。第四，公用性特征。海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態環境等職能使海綿城市PPP項目大多帶有公用事業性質。第五，成本相對性特征。短期上，由于很多城市在生態規劃、設計、建設等方面欠賬過多，因此建設海綿城市的投入比較高；長期上，從理論上講，綜合經濟收益高于運營成本，如果能在最初的規劃階段將這一理念融入建設過程中，其成本可大大降低，甚至比傳統的以灰色基礎為主體的城市建設設施更加節省成本，相對舊城區的改造成本也會更低。第六，不確定性特征。海綿城市項目生命周期較長，參與各方多且相互關系復雜，在立項、融資、建設、運營等環節會有很多不可測、不可控的因素出現。由于當事各方很難約定各種情形下的責權利，因此會呈現出資產專用性強、信息不對稱等特征，導致不完全契約狀態下風險和效率的不確定性且呈現動態化發展。

四、海綿城市建設面臨的潛在問題

由于我國在海綿城市的理論與實踐、技術與管理等方面處于起步階段，加之海綿城市項目自身的特點，所以必須充分認識到海綿城市建設將面臨項目選擇、規劃、設計、融資、運營、監管等方面的潛在問題。這些潛在的問題將會隨著海綿城市建設的不斷推進浮出水面，直接或間接地影響海綿城市的建設速度和實際成效。為了有效應對、妥善解決這些可能出現的潛在問題，應充分分析并探求相應的解決方法。

（一）項目選擇

海綿城市PPP項目前期評價機制的不完善。2014年12月，國家發改委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中明確規定：“物有所值”審查結果將作為項目決策的重要依據。世界上很多國家運用資金價值（Value for Money，VFM）評價方法，對PPP項目進行評價，而我國PPP項目前期評價中VFM的評估體系尚不完善，對PPP項目本身所帶來的社會福利和外部性考慮不足，缺乏大量影子價格與行業數據等基礎數據。由于缺乏大量準確的基礎數據積累支撐，定量VFM不僅成本高而且缺乏準確性。

（二）規劃層面

第一，規劃過程中控制參數的選擇問題。雖然美國低影響開發、英國可持續排水系統管理、澳大利亞水敏感城市等為海綿城市建設提供了大量的案例和經驗，但是海綿城市建設具有因地制宜的特點。從我國提出建設海綿城市到具體實踐，目前還沒有成功的本土化案例可供研究。因此在規劃的過程中，調控參數標準的選擇成為瓶頸，亟需政府部門、研究機構進行全面論證。

第二，兩類系統的有機銜接問題。從系統銜接角度講，多年來，我國的城市建設已經建成了大量灰色基礎設施，如何在實際管理和操作層面實現海綿城市建設與現有灰色基礎設施的銜接，如何將綠色建筑（海綿建筑）有機納入海綿城市的發展戰略中亟需進行深入論證。

（三）設計層面

低影響開發（Low Impact Development）是海綿城市建設的重要指導思想，其在我國的具體實施需要大量詳細的海量數據支持。但是，我國很多部門和企業尚不具備低影響開發的設計能力。

（四）融資層面

社會資本對政府與社會資本合作模式普遍持謹慎態度。2014年7月，財政部第43號文件發布，提供了新一屆政府對城市融資和地方債務治理的框架，其中明確提出將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnerships）。雖然中央和地方政府大力推行政府與社會資本合作的創新型項目投融資模式，但是社會資本對此卻普遍持謹慎態度，其中的原因之一即海綿城市PPP項目的融資環境存在很大的不確定性。這種不確定性具體表現在海綿城市建設項目融資主體的地位和權責不清晰，無法律層面界定。特別是隨著地方融資平臺公司的政府融資職能逐步剝離，需要與PPP模式下的特殊項目公司（Special Purpose Vehicle，SPV）實現市場機制下的分工合作，要求必須針對海綿城市各類項目的特點以及不同企業的自身條件和優勢，探索不同階段、面對不同主體下的運行模式，否則將很難形成持續的市場化推進力。

五、海綿城市項目在我國實行存量資產證券化的實踐操作層面缺乏可行性論證和實證研究

（一）建設運營模式

1.政府購買服務型，項目公司進行設計、建設、資金籌措和運營。這一類型的項目有可能出現項目資產所有權所屬對運營服務價格管理的有效性問題，如果處理不當會加大財政支出以及公私部門之間風險分配的糾紛，有悖于海綿城市PPP模式實現政府建設與管理成本的最小化和社會效益的最大化。而關于所有權的配置問題，即使是PPP模式做得比較成熟的發達國家對所有權配置的部分影響因素進行了理論研究，但是在實證研究方面還很欠缺。

2.消費者付費型。政府部門僅參與項目計劃和許可，項目公司獨立進行設計，資金籌措和運營通過收費收回投資和實現利潤。需要注意的是，海綿城市涉及的生態水基礎設施服務如何與消費者的間接付費合理聯系是難點之一。宏觀上講，這是一個在分稅制基礎上跨區域的水生態系統治理問題，決定了社會資本進入海綿城市建設的方式、數量和質量。而方式、數量和質量將會直接影響海綿城市的進度和成效。

（二）監管層面

海綿城市建設涉及的水生態質量信息問題需要智慧城市系統大數據支撐和物聯網技術下的智能監測與信息傳導，以提高政府內部監督和社會外部監督的質量和效率。從我國目前推進智慧城市建設的進程看，很多城市還不具備提供大數據支撐和物聯網技術的能力，由此必將為海綿城市項目的整體啟動和運行帶來影響。此外，從項目后評價層面的角度講，PPP項目績效指標多以問卷調查、模型計算歸納得出，很難動態糾正項目過程中的錯漏，并且PPP的績效指標體系也不盡完善。

六、對策

解決海綿城市建設面臨的諸多潛在問題是多方參與的一個系統方案，涉及法律體系、公共政策、技術體系、管理機制、公眾參與等多個層面，最終這些層面的問題都將歸結于城市基礎設施管理體制改革的問題，因此明確分類管理是重要前提。

第一，推進PPP項目VFM評價體系建設，建立適用于我國水生態基礎設施的計算條件和指標參數，為VFM執行制定統一的量化范圍和標準，科學計算以往管理體制下政府為海綿城市建設項目的支出總量和采取PPP模式政府的支出總量。第二，每個城市的自然地理條件和氣象水文條件都有其各自的特點，要因地制宜科學論證具體項目立項的可行性，以分區目標、用地分類目標、用地控制指標為基礎，綜合考慮現有的灰色基礎設施的運行能力與擬建的綠色基礎設施的運行能力，在此基礎上統籌考慮海綿城市所涵蓋的灰色基礎設施與綠色基礎設施有機融合的問題。因此要設立協調機構，協調住建、水利、財政、環保、交通、農林、氣象、規劃等部門，建立區域協調管理機制，推進海綿城市建設。第三，加快開展LID技術應用研究及相關專業人才培養體系的建設工作，提高海綿城市建設本土化的設計能力。第四，推進城市基礎設施建設分類管理。在過去的一段時間里，很多城市組建了投資建設公司，對基礎設施企業的資產進行重組上市，但是這些舉措都沒能從根本上解決基礎設施有效管理的問題，對社會資本進入公共項目的作用很有限。海綿城市建設同樣面臨這一問題，其所涉及的水生態基礎設施系統不僅是城市基礎設施系統的重要組成部分，而且海綿城市建設的一部分項目屬于非盈利性質，有些又屬于盈利性質，因此必須區分海綿城市的項目組成并實行分類管理。比如，以非盈利性質項目為主的政府投資建設管理與以盈利性質項目為主的社會資本投資建設必須分離管理，即以城投公司為代表的地方融資平臺和SPV共生的局面，并以法律的形式明確各主體權責，保障海綿城市PPP模式的政府一方、項目一方和社會資本一方等各主體的利益。同時，要建立和完善產權交易和經營權有償轉讓機制，促使政府投資從經營性水生態基礎設施領域穩妥、有序地部分退出。此外還應完善金融市場，特別是要與發展銀行、保險、信托、證券交易所等金融機構加強合作，開展海綿城市項目在我國實行存量資產證券化的實證研究工作。第五，目前，一些發達國家已經制定了征收雨水排放費的法律法規。我國對于海綿城市項目的服務定價研究需要與監管環節相聯系，結合實際數據研究并制定雨水排放標準，并對現有的財政政策、稅收政策加以改進和完善，確保政府對海綿城市項目全生命周期的管理合理。第六，加快推進數字城市向智慧城市轉變的進度，特別是要加快城市信息管理平臺建設。海綿城市建設是智慧城市建設的重要組成部分。海綿城市建設項目庫的信息應達到實時網上公開化，讓公眾能夠分享海綿城市項目的規劃、設計、融資、建設及運營信息，這對于推進社會資本投入、加快混合制經濟發展將會產生明顯的推動作用。第七，加強對海綿城市PPP項目的后評價實證研究工作，根據實際情況建立海綿城市PPP項目后評價指標體系，為進一步推廣海綿城市建設積累理論與實踐經驗。

綜上，在海綿城市建設的過程中，政府、規劃部門、項目公司、業界和社會資本必須針對本地實際，在建設模式、技術體系、城市管理體制等方面積極創新實踐，這是推進海綿城市建設的先決條件。

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（責任編輯：李靜敏）