水利工程代建制模式研究

郝玉偉，韓衛濱

我國工程建設領域代建制試點工作始于2001年，主要集中于公益性的工程建設項目。水利工程建設方面，代建制首先在我國南水北調工程中得到了成功應用，自南水北調中線一期干線工程開始，代建制先后在南水北調中線一期工程京石段應急供水工程、北拒馬河暗渠工程等多個工程中推廣應用。由此可見，代建制將是水利工程建設管理發展的一個趨勢。

1 不同委托主體下水利工程代建模式

1.1 政府職能部門委托代建模式

政府作為委托者，通過公開招標等模式，選擇優秀的項目管理單位，項目管理單位依靠其專業化管理，負責工程自投資管理至建設實施完成的組織管理工作。被委托的項目管理單位進行質量、投資和工期控制等各項工作，確保工程成功完成，并交付使用單位，完成其代建任務。在該模式中，委托方對工程中重大事項有決定權，并參與各階段驗收工作，被委托方在代建期間依合同履行工程建設方的職責。該模式又可劃分為常設機構（專職項目法人）和政府委托具有相應能力的項目管理單位兩種模式。

1.2 項目法人委托代建模式

項目法人通過公開招標等方式擇優選擇項目管理單位，通過訂立合同等方式，被委托項目管理單位承擔全部或部分工程建設管理任務。在該模式中，委托方及時籌措工程建設資金，并做好征地補償和移民安置等協調工作，代建單位依合同約定負責部分或全部工程建設中各項控制管理協調工作。

1.3 政府投融資中心委托代建模式

政府將建設資金籌集工作交由投融資中心（公司）完成，中心（公司）通過公開招標等方式選擇優秀代建單位，簽訂合同，代建單位承擔全部或部分工程的建設管理工作。在該模式中，委托方積極籌措建設資金，加強監督審計，代建單位做好各參建單位組織協調，跟蹤管理進度、投資、質量和安全目標，并負責做好招標、開工、質量監督、驗收等工作。

1.4 BT模式

BT一般為運用非政府資金建設公益性工程設施的融資模式。前期可研階段的工作由政府負責完成，通過簽訂合同，將項目融資和建設的特許權轉讓給投資方。通過設立BT項目公司，投資方對工程建設進行管理，履行業主職責和權利。工程竣工后，再由投資方按合同約定，將項目移交政府，按合同收取政府應分期償還的融資和建設成本。政府實行全過程監管，保障工程資金、質量各方面安全。

2 水利工程代建制模式的特點

1）在淮委治淮工程、多島海項目等代建項目中，將“建、管、用”分開，由專業化的項目管理單位，利用自身的管理經驗和人力資源，逐漸形成目標導向為核心，權責劃分明確的運行機制，建設管理水平大大提高。

2）合同界定代建方、施工方、監理方、使用單位責權，不再受到行政命令干擾，代建單位更專注于工程本身建設管理，從自身利益出發，嚴格控制工程成本、質量，政府也可以更好地專注于工程建設的監管工作。由于代建方在工程建設中對工程建設資金使用的嚴格控制，將有效改善資金不到位、建設負債、拖欠工程款的現狀，杜絕“三超工程”出現，增加資金流動的透明性。

3 存在的問題

3.1 項目管理代建單位的職責定位不明確

現階段代建制還缺乏有關法律、法規的保障，造成代建單位職責的不明確，容易混淆政府、項目法人與代建單位的權利與義務，最終管理成效的評價無依據，也無法建立相應的獎勵和處罰機制。此外，代建服務范圍不明確，也將阻礙資金籌措、協調解決征地拆遷與移民安置、施工環境等工作推進。

3.2 尚未形成統一規范的收費標準

目前，代建費缺乏規范的文件依據，收費方式混亂，絕大部分直接套用建設管理費承包，或輔之以監理費用、咨詢費用補貼的方式。例如：省科源監理中心管理的濟南市西區景觀湖項目，管理費用是從項目法人的管理費中列支。代建單位雖不需要建設單位開辦費和經費，但需要支付較高的人工成本和風險費用，有時代建成本甚至高于建設管理成本管理費。加之代建市場尚不完善，部分單位無序競爭，過分壓低代建費用，造成代建費總體費用水平偏低。

3.3 代建單位的專業力量有待提高

代建單位對企業資質的要求主要是設計、監理和咨詢資質，部分項目則實施代建與監理融合型的管理模式。雖然上海、北京等地區對代建制單位資質管理進行了一些探索，但目前國家還未出臺關于項目代建單位資質管理的規定，對代建單位的人員、資金、設備、抗風險能力等都沒有統一的標準要求，造成代建單位水平和能力參差不齊。

3.4 代建制與現行建設管理體制存在交疊問題

我國工程建設管理是一個漸進式的改革過程，加之行政管理體制上條塊分割現狀，產生了與之相適應的建設管理制度，較為明顯的如工程咨詢、工程監理、施工圖審查、設計監理制度以及其他各類細分的工程建設中介服務制度等。代建制與其業務具有一定的重疊性，導致工程建設中介服務環節過多，造成資源浪費、管理低效。

4 意見與建議

4.1 建立統一的管理辦法

當前“代建制”缺乏法律法規保障，應盡快建立統一、完善的管理辦法，為代建制實施提供法律依據。通過法規形式，制定代建制合同示范文本，明確取費標準。代建單位資格應以水利專業管理力量為核心,可按總數控制原則，控制在當地大型設計單位和監理單位的20%左右，并逐步規范，移交工程協會等單位管理；取費標準可以采取基本取費和獎懲費用相結合的方式，基本費用按一定費率從建安投資中計取，費率標準應針對不同的工程特點設定為浮動費率，且不應低于建設管理費的70%。

4.2 明確實行代建制工程應具備的條件

適合實行代建的項目應當具備以下幾方面的條件：1）建設資金有保障。如果建設資金不到位，代建單位將難以提供優質服務，建議推行代建制工程國家投資比例應在50%以上；2）代建單位可保持工作獨立性。代建單位提供工程前期、工程建設實施和工程驗收的技術咨詢與服務，不參與環境協調、征地拆遷與移民安置等工作。3）工程可嚴格按合同實施。委托方與代建單位能嚴格按照合同約定，不相互越權，不相互干涉。

4.3 選取合理代建模式

根據水利工程投資、建設特點以及現行的建管體制，推薦采用項目法人委托代建的模式。一方面水利工程具有一定的政策計劃性，對資金保障要求較高，投融資中心和BT模式的資金保證率較低；另一方面現行的項目法人負責制已較為成熟，并對規范工程建設起到較大作用，若采用政府職能部門直接委托代建的模式，與現行建管體制矛盾，各方阻力較大。