淺談當(dāng)前中國水庫運(yùn)行管理中存在的主要問題及對策建議

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100038)

淺談當(dāng)前中國水庫運(yùn)行管理中存在的主要問題及對策建議

吳鋼劉磊李皓

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100038)

近幾年，水利部組織有關(guān)單位對全國部分水庫運(yùn)行管理情況和監(jiān)督管理情況進(jìn)行了現(xiàn)場監(jiān)查。依據(jù)督查成果，分析了當(dāng)前中國水庫運(yùn)行管理中存在的一些主要問題，并初步提出了解決問題的對策建議，為進(jìn)一步做好水庫管理工作提供一定的幫助和指導(dǎo)。

水庫；管理；安全

水庫作為江河上的控制性工程，利用其自身的防洪庫容，攔蓄洪水削減洪峰，在防洪減災(zāi)體系中發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，在灌溉、供水、發(fā)電、生態(tài)環(huán)境等方面創(chuàng)造了巨大經(jīng)濟(jì)效益，保障了社會(huì)穩(wěn)定、人民生命財(cái)產(chǎn)安全和國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

1 中國水庫概況

根據(jù)《第一次全國水利普查公報(bào)》[1]，截至2011年年底，中國共有水庫98002座，總庫容9323.12億m3。其中，大型水庫756座，總庫容7499.85億m3；中型水庫3938座，總庫容1119.38億m3；小型水庫93308座，總庫容703.51億m3。

2 建設(shè)管理情況

2.1 大規(guī)模除險(xiǎn)加固工程建設(shè)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國75%的大型水庫、67%的中型水庫、90%的小型水庫修建于1958—1976年[2]。受當(dāng)時(shí)歷史背景、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)水平等方面限制，不少水庫存在工程標(biāo)準(zhǔn)偏低、建設(shè)質(zhì)量較差、配套設(shè)施不全等問題。因此，1980—1990年，中央先后啟動(dòng)兩批次病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家陸續(xù)投入巨資進(jìn)行大規(guī)模的病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固建設(shè)，水庫的安全狀況有了極大改善。

2.2 全面實(shí)施水利工程管理體制改革

2002年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》(國辦發(fā)〔2002〕45號)，全國水利工程管理單位體制改革正式啟動(dòng)，改革涉及全國47萬多職工的切身利益，影響深遠(yuǎn)。2008年，水管體制改革順利完成并通過驗(yàn)收，基本理順了水管單位的管理體制和職能，工程管理人員基本到位，人員經(jīng)費(fèi)有了基本保障。

2.3 落實(shí)大壩安全責(zé)任制

各地按照《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第78號)要求，大中型水庫落實(shí)了政府行政管理責(zé)任人、水庫主管部門責(zé)任人、水庫管理單位責(zé)任人，明確了各類責(zé)任人的具體職責(zé)，將責(zé)任落實(shí)到人，并實(shí)行責(zé)任追究制。小型水庫也基本落實(shí)了管護(hù)責(zé)任主體，設(shè)有專人看管。

2.4 工程管理?xiàng)l件有所改善

各級政府能夠不斷加大投入力度，加強(qiáng)工程管理的硬件、軟件建設(shè)，尤其是除險(xiǎn)加固、體制改革、人員培訓(xùn)、信息化建設(shè)等工作的不斷推進(jìn)，工程安全狀況、經(jīng)費(fèi)保障、管理設(shè)施配備和人員業(yè)務(wù)水平有了一定程度的提高，工程管理?xiàng)l件有所改善。

3 當(dāng)前運(yùn)行管理存在的主要問題

為全面了解水庫運(yùn)行管理情況，促進(jìn)水庫工程規(guī)范運(yùn)行、安全運(yùn)行、良性運(yùn)行，充分發(fā)揮水庫工程的綜合效益，水利部建立了水利工程運(yùn)行管理督查制度，對全國已建的水庫、水閘、河道堤防等水利工程運(yùn)行管理開展監(jiān)督檢查。從2009年開始，至2016年年底，共督查水庫370座，其中大型水庫137座、中型水庫192座、小型水庫41座。覆蓋了部直屬單位、全部流域機(jī)構(gòu)以及除西藏以外的31個(gè)省(市、區(qū))、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)所轄水庫。

通過查看工程現(xiàn)場、聽取匯報(bào)、查閱資料及與管理人員座談交流等形式，對水庫管理體制、兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)、大壩安全責(zé)任制落實(shí)、應(yīng)急預(yù)案編制及演練、調(diào)度運(yùn)用、蓄水管理、安全鑒定、日常巡視檢查、工程觀測、維修養(yǎng)護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)檢查。經(jīng)過對督查成果統(tǒng)計(jì)，可以看出水庫運(yùn)行管理中存在一些較為突出和普遍的問題。

3.1 水管體制改革未完全到位，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足

近些年，中央和地方財(cái)政加大了水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入力度，但是仍有很大缺口。督查時(shí)發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)水管體制改革不到位，有些地區(qū)出現(xiàn)反彈現(xiàn)象，特別是中西部地區(qū)、貧困地區(qū)一些市縣管理的水庫工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源沒有固定渠道，應(yīng)納入地方財(cái)政預(yù)算的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)難以到位，或者是不能按批準(zhǔn)改革實(shí)施方案中明確的經(jīng)費(fèi)額度足額兌現(xiàn)，導(dǎo)致工程該修未修，年久失修。

3.2 管理人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)技術(shù)力量薄弱

大多數(shù)水庫工程由于地處山區(qū)，遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，工作和生活條件較為艱苦，招聘不來年輕的專業(yè)技術(shù)人員，經(jīng)過長期培養(yǎng)、鍛煉成長起來的業(yè)務(wù)骨干外流比較嚴(yán)重；再加上一些地方政府隨意安置人員等原因，許多不具備水庫管理專業(yè)知識(shí)的人員成為水庫管理隊(duì)伍的主要來源，致使部分水庫管理單位人員長期存在結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人員匱乏，技術(shù)素質(zhì)偏低，管理和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等問題，甚至個(gè)別水庫不具有水利相關(guān)專業(yè)背景的技術(shù)人員。

3.3 調(diào)度運(yùn)行不規(guī)范，存在違規(guī)超蓄現(xiàn)象

部分地方水行政主管部門和水庫管理單位對大型和重要中型水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程的重要性認(rèn)識(shí)不足，對《綜合利用水庫調(diào)度通則》等規(guī)范要求不清楚，未組織編制水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程，水庫調(diào)度憑經(jīng)驗(yàn)，無計(jì)劃；有些水庫雖然編制了水庫調(diào)度運(yùn)用規(guī)程，但內(nèi)容簡單，不夠全面，在水庫庫容、徑流量、泄洪能力、下游河道安全泄流量等特性指標(biāo)發(fā)生重大變化后，未及時(shí)按照《水庫調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》(SL 706—2015)的要求進(jìn)行修訂。

少數(shù)水庫存在嚴(yán)重的違規(guī)超蓄現(xiàn)象，給水庫大壩安全和上下游人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成潛在危險(xiǎn)。究其原因，一是部分干旱缺水地區(qū)的水管單位存在僥幸心理，二是部分水管單位受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。

3.4 安全應(yīng)急管理意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

水庫大壩安全應(yīng)急管理包括應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急預(yù)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)等四個(gè)階段[3]。督查發(fā)現(xiàn)一些水庫管理單位未編制大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案，或者未按照要求及時(shí)進(jìn)行修訂，編制內(nèi)容不全面，未進(jìn)行潰壩洪水計(jì)算及潰壩洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制，也未報(bào)請有關(guān)部門進(jìn)行審批；預(yù)案重在落實(shí)，但是督查發(fā)現(xiàn)部分水庫管理單位未有效開展應(yīng)急管理培訓(xùn)、預(yù)案宣傳、突發(fā)性安全事件應(yīng)急演練等工作。究其原因，是部分水庫管理單位缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和安全應(yīng)急管理意識(shí)，存在僥幸心理，安全管理人員應(yīng)急管理知識(shí)匱乏，保障工程安全、維護(hù)公共安全和防范與處置水庫突發(fā)性安全事件的能力較差。

3.5 部分工程仍存在隱患，管理范圍內(nèi)存在違法違規(guī)現(xiàn)象

一是由于除險(xiǎn)加固時(shí)地方配套資金未足額落實(shí)，水庫除險(xiǎn)加固內(nèi)容未全部實(shí)施，存在影響水庫安全運(yùn)行的遺留問題。二是由于經(jīng)費(fèi)缺乏、技術(shù)力量不足等原因，工程監(jiān)測和水文觀測、預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)、防汛道路、備用電源和通信等管理設(shè)施設(shè)備不配套或老化、損壞嚴(yán)重，影響運(yùn)行和防洪安全。三是部分水庫管理范圍存在違法占用問題，個(gè)別水庫違法占用性質(zhì)惡劣，已嚴(yán)重影響水庫運(yùn)行安全，如緊靠下游壩腳修建坑塘，長年蓄水，抬高下游浸潤線，影響大壩穩(wěn)定。

督查發(fā)現(xiàn)，因水行政主管部門監(jiān)管力度不夠，水庫管理單位執(zhí)法偏弱，部分水庫工程管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)存在違法違規(guī)現(xiàn)象。如：房地產(chǎn)開發(fā)商在庫區(qū)淹沒線內(nèi)開發(fā)房地產(chǎn)，建設(shè)永久建筑物；庫區(qū)管理范圍內(nèi)進(jìn)行違法采沙；壩區(qū)工程管理范圍內(nèi)私搭亂建房屋、違規(guī)修建碼頭等，影響水庫運(yùn)行安全。

3.6 工程巡視檢查和安全監(jiān)測工作未予足夠重視

工程日常巡視檢查和安全監(jiān)測工作是保障水庫安全的一項(xiàng)重要手段。但是督查發(fā)現(xiàn)，部分水庫日常巡視檢查流于形式，檢查記錄內(nèi)容簡單，工程存在的一些安全隱患問題未在記錄中真實(shí)反映。同時(shí)，工程安全觀測設(shè)施損毀、缺失嚴(yán)重，主要原因有?水庫進(jìn)行除險(xiǎn)加固時(shí)地方政府配套資金未足額落實(shí)，刪減初步設(shè)計(jì)內(nèi)容，未按設(shè)計(jì)要求布設(shè)位移、滲流、滲壓等必要的安全觀測設(shè)施；?缺少維修養(yǎng)護(hù)資金，部分水庫測壓管、量水堰等觀測設(shè)施損壞多年，一直未修復(fù)；?管理單位技術(shù)力量不足，開展的觀測項(xiàng)目、頻次、精度不滿足規(guī)范要求，未對觀測資料進(jìn)行整理分析，甚至從未開展觀測工作。

4 進(jìn)一步提高水庫運(yùn)行管理水平的決策建議

4.1 深化水管體制改革，落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)

督促地方各級水行政主管部門按照國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》(國辦發(fā)〔2002〕45號)，深化國有水利工程管理體制改革，落實(shí)好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，加大水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入力度。進(jìn)一步明確中央財(cái)政補(bǔ)助中西部地區(qū)、貧困地區(qū)縣級公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金向市、縣管理的大中型水庫傾斜。

4.2 加強(qiáng)水庫能力建設(shè)，提高管理人員技術(shù)素質(zhì)

加強(qiáng)對水庫現(xiàn)有管理人員的培訓(xùn)。一要大力開展全方位、多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織對水庫行政管理、技術(shù)管理、運(yùn)行觀測、維修養(yǎng)護(hù)等各類人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合能力。二要內(nèi)部挖潛和引進(jìn)人才相結(jié)合，既要努力培養(yǎng)年輕骨干，做好管理隊(duì)伍的梯隊(duì)建設(shè)，也要建立良好的人才引進(jìn)機(jī)制，逐步建立起適應(yīng)當(dāng)前形勢要求的新型水庫管理隊(duì)伍。

4.3 加強(qiáng)水庫調(diào)度管理，杜絕超蓄超限現(xiàn)象

建議各級水行政主管部門和工程管理單位按照《綜合利用水庫調(diào)度通則》《水庫調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》等要求，進(jìn)一步規(guī)范水庫調(diào)度運(yùn)用管理工作，編制、審批水庫調(diào)度規(guī)程、年度調(diào)度計(jì)劃。結(jié)合工程實(shí)際，優(yōu)化調(diào)度方案，提高運(yùn)用效率，充分發(fā)揮防洪、興利等綜合效益。

各級水行政主管部門和工程管理單位強(qiáng)化安全意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)水庫工程超蓄超限問題的重要性和危害性。針對超蓄屢禁不止的問題，建議對個(gè)別超蓄歷時(shí)長、超蓄水位高的水庫工程進(jìn)行通報(bào)批評，引以為戒。

4.4 強(qiáng)化水庫大壩安全應(yīng)急管理

各地應(yīng)按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(主席令第69號)、《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》(SL 720—2015)等有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，重視應(yīng)急管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，通過政府、社會(huì)組織之間的相互溝通協(xié)調(diào)和緊密配合，加強(qiáng)水利工程應(yīng)急管理制度和組織體系建設(shè)，結(jié)合實(shí)際制定和完善安全管理應(yīng)急預(yù)案，針對性開展必要的宣傳、培訓(xùn)或演練，做到預(yù)防到位、未雨綢繆。

4.5 開展工程觀測設(shè)施檢查

管理設(shè)施不健全是制約工程運(yùn)行管理的突出問題。建議地方水行政主管部門對水庫開展工程觀測設(shè)施狀況專項(xiàng)檢查，未按除險(xiǎn)加固設(shè)計(jì)安設(shè)觀測設(shè)施的，要編制方案落實(shí)資金，限期完成。

4.6 推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，開展達(dá)標(biāo)考核

標(biāo)準(zhǔn)化管理[4]是進(jìn)一步提高水庫管理水平的重要措施，各地水行政主管部門和水管單位應(yīng)積極制定水庫標(biāo)準(zhǔn)化管理實(shí)施細(xì)則，開展達(dá)標(biāo)考核，建立獎(jiǎng)懲制度，更有效地推進(jìn)工程管理工作，全面提高管理水平。

[1] 水利部，國家統(tǒng)計(jì)局. 第一次全國水利普查公報(bào)[M]. 北京： 中國水利水電出版社，2013.

[2] 楊啟貴，高大水. 我國病險(xiǎn)水庫加固技術(shù)現(xiàn)狀及展望[J]. 人民長江, 2011, 42(12): 6-11.

[3] 周武，李端有，王天化. 水庫大壩安全應(yīng)急管理與應(yīng)急指揮調(diào)度技術(shù)初探[J]. 長江科學(xué)院院報(bào), 2009, 26(S1): 135-139.

[4] 趙素橋，牛淑金，李愛華. 推行工程精細(xì)化管理全面提升工程管理整體水平[J]. 海河水利, 2011(2): 26-27.

DiscussiononmainproblemsofcurrentreservoiroperationmanagementinChinaandcountermeasures

WU Gang, LIU Lei, LI Hao

(MinistryofWaterResourcesConstructionManagementandQualitySecurityCenter,Beijing100038,China)

In recent years, Ministry of Water Resources organizes relevant units for site inspection on operation management and supervision management in some reservoirs all over the country. The inspection results show that some main problems in current reservoir operation management in China are analyzed, countermeasures for solving problems are proposed preliminarily, thereby providing certain assistance and guidance for further doing well in reservoir management.

reservoir; management; security

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.011.024

TV697

B

1005-4774(2017)011-0096-03