寶雞峽灌區水生態建設存在問題及對策

王琳娜

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局，陜西 咸陽 712000）

寶雞峽灌區水生態建設存在問題及對策

王琳娜

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局，陜西 咸陽 712000）

針對寶雞峽灌區現狀，分析灌區水生態建設存在的問題，提出建立生態水補償機制、社會公益性職能補償機制、經營性用水機會成本補償機制、農業灌溉用水補償機制，加大公共財政對灌區水生態、水文化建設的投入，對具有重大價值的區域或對象進行保護性投入等對策，確保灌區職能充分有效發揮。

灌區；水生態文明；問題分析；對策措施

寶雞峽灌區位于關中八百里秦川西部，灌溉著寶雞、楊凌、咸陽、西安4市（區）的14個縣（市、區）、97個鄉鎮的近300萬畝農田，是陜西最大的灌區，位居全國十大灌區之一。灌區現有中型水庫6座，總庫容3.3億m3；總干、干渠6條，支渠77條，斗渠1956條；各類骨干建筑物5107座；抽水泵站22座，總裝機2.69萬kW；水電站4座，裝機3.39萬kW，是一個兩處樞紐、引抽并舉、渠庫結合、長距輸水、水工門類齊全的大型灌排體系。灌區以占全省1/18的耕地面積，生產了占全省總產量1/7的糧食和1/4的商品糧，被譽為“三秦第一大糧倉”。

1 寶雞峽灌區在區域水生態文明建設中的作用

寶雞峽灌區是由引水樞紐、調蓄水庫、抽水泵站、輸水渠道、田地作物組成的一個水生態綜合體，除了具有防洪排澇、抗旱減災的社會公益性職能外，還在改善區域生態環境、涵養水源、凈化空氣、抑止水土流失等方面發揮著顯著的作用。

（1）防洪排澇：寶雞峽灌區通過兩座引水樞紐和六座水庫聯合調度，可有效發揮削峰滯洪、分流減壓作用，降低渭河防洪壓力，保障沿線人民群眾生命安全。同時，通過縱橫交織、四通八達的斗分渠道，可有效排除田間澇漬，減輕內澇危害和漬害。

（2）抗旱減災：寶雞峽灌區通過對域內水資源的優化調度，實現豐水期與枯水期調蓄互補，保證干旱時期受水區作物生長灌溉所需，減低和減少干旱造成的損失，為受益區糧食安全提供有力保障。

（3）生態補水：寶雞峽灌區通過定期對農作物進行灌溉，極大地補充了受益區的地下水資源，提高了地下水資源承載力，防止了“漏斗”等地質災害發生，有效維系了區內地下水系采補平衡。

（4）綠化環境：寶雞峽灌區“渠成網、樹成行、路相連” 的灌溉系統，有效綠化美化了區域生態環境；水庫樞紐、抽水泵站、骨干建筑物形成了別具特色的現代水利工程景觀和水文化資源。

2 水生態建設存在的主要問題

2.1 生產用水大量擠占生態用水

寶雞峽灌區從渭河陜西段上游寶雞峽口取水，由于渭河干流年徑流量銳減，加之灌區下游地處干旱地帶，抗旱灌溉用水需求量大，導致農業灌溉用水大量擠占了河道生態用水，對渭河以及域內的千河、漆水河、甘河等支流水生態造成一定影響。同時，為了保證灌區管理單位日常運行，基于取用渭河水為主的三座電站年用水量巨大，更進一步加劇了生態用水與生產用水之間的矛盾。

2.1.2 大水漫灌的傳統灌溉方式造成水資源浪費嚴重

由于寶雞峽灌區灌溉水以渭河水源為主，因此難以采取現代高效節水灌溉技術，大水漫灌的傳統灌溉方式仍占主導地位。這種灌溉方式，導致水資源利用效率偏低，增大了灌溉用水定額，使得作物常常過度灌溉，加劇了水資源供需矛盾，尤其是干旱時節，為了抗旱保苗而對有限的水資源截干用凈，致使生態環境無水可用。

2.1.3 過度灌溉對區域水生態、水環境的造成不利影響

雖然農業灌溉有著其重要性和必要性，但是過度灌溉往往會造成負面影響。灌溉水通過對農田土壤的沖蝕、淋溶，增加水的礦化度、混濁度、氮磷等營養物質的含量，加速了水沖蝕，致使土壤板結，鹽堿化。同時，灌溉水夾帶的礦物質、堿分和鹽分、細菌、病毒、農藥和化肥，經土壤入滲后也會使地下水受到污染。

2.1.4 水生態及水文化資源未能得到充分開發利用

灌溉工程不僅是水生態文明的承載者和建設者，同時還具有很強的文化屬性。寶雞峽灌區有著良好在資源稟賦，韋水倒虹以氣勢宏偉、過流最大為“亞洲之最”；九十八公里塬邊總干渠宛如“人間懸河”，居高臨下，形勢險要；6座水庫一字排開，千余公里干支渠若巨龍盤踞，渠庫相映形成“長藤結瓜”；梯級水電站“四連星布局”，如明珠鑲嵌渠邊，璀璨奪目；渡槽、隧洞、橋梁、閘點星羅棋布，整個灌區堪稱“水工建筑博物館”，但是，這些本可以服務民眾的生態人文資源未能得到有效開發利用。

2.2 原因分析

（1）灌區管理體制不順。由于寶雞峽灌區管理單位被定性為自收自支單位。這種管理體制，單位為了確保運行，往往想盡辦法多供水增加收入，造成農灌用水量居高不下，節水積極性缺乏，導致灌溉水利用效率不高。同時，為了彌補灌溉水費收入不足，灌區管理單位舉債修建了水力發電站，非灌季則利用河源來水發電增收、歸還貸款，這種竭澤而漁式的取用水方式，大量擠占了河道生態用水，從而造成生產用水與生態用水之間矛盾突出。

（2）公共財政補償缺位。寶雞峽灌區承擔著防洪排澇、抗旱減災、生態補水、保持水土等社會公益性職能，但目前除防洪工程外，其他都沒有得到公共財政應有的補償，導致灌區管理單位在自身經營與保護生態之間難以取舍。

（3）農灌水價成本倒掛。寶雞峽灌區現行水價遠遠低于物價部門核定的成本水價，致使工程折耗和維護管理所需經費沒有補償渠道和來源，灌溉系統難以得到有效的維修和養護，從而進一步加劇了農灌用水浪費局面。

（4）公益性事業缺乏投入。寶雞峽灌區有著豐厚的歷史人文資源，由于缺乏投入，致使渭惠渠等近現代灌溉工程水文化遺產未能得到有效保護和開發利用，遠未發揮出其應用的作用。

要發揮好寶雞峽灌區在區域水生態文明建設中的作用，應該從創新體制機制入手，通過建立生態補償機制和公共財政支持機制，使上述問題得到解決。

3 建立水生態補償機制的對策及措施

從實質上說，水生態補償是一種外部化的水生態成本的負擔機制，是一種促進水生態保護的利益驅動機制、激勵機制和協調機制。要通過經濟的手段來實現水生態效益的外部性內部化，對水生態系統本身的保護成本及為保護水生態放棄發展機會的損失進行經濟補償，對具有重大水生態價值的區域或對象進行保護性投入。

（1）建立生態水補償機制。按照“誰受益誰付費”的原則，由受益市縣分級負擔生態水使用費用。具體為：制定相關區域水權分配方案，由灌區管理單位通過其管理的水工程設施進行生態補水，受益人則向灌區管理單位支付費用。同時，可探索建立水權交易市場，通過經濟手段，實現上下游用水戶之間的水權轉換交易。

（2）建立社會公益性職能補償機制。從省級層面入手，對灌區承擔的地下補水、保持水土、植樹綠化等公益性職能，通過公共財政予以相應的補償。

（3）建立經營性用水機會成本補償機制。對于灌區因保證生態用水，而導致水力發電、水利旅游、水產養殖等經營性產業造成的機會成本損失，由受益人予以補償。

（4）建立農業灌溉用水補償機制。從保證糧食安全的角度出發，將農業灌溉納入公共財政支出范疇，對灌區管理單位實行全額事業化管理，以徹底改變農業灌溉商業化經營的模式，實現灌溉專業化服務；改革現行農業水價，減免工程水價部分，降低農業灌溉的水費成本，提高農戶灌溉增收的積極性；對以農民投資為主體的田間水利工程通過“直補”、“貼息貸款”進行補貼，對農業灌溉節約的水量實行有償轉讓，實現“節約—轉移—收益—補償”制度化。

（5）加大公共財政對灌區水生態、水文化建設的投入。確立綠色水利理念，在充分發揮灌排工程傳統效益的同時，兼顧水的生命周期性、水利工程與區域的環境協調性、水資源利用的高效節約性和文化功能性；按照柔性治水的理念，加大對灌區水生態、水文化建設的投入，實現灌排工程與田林園路交相輝映、水文化水景觀與生態環境相映成趣的人水和諧景象，使灌區成為區域生態文明建設的標本；通過財政貼息、PPP等融資方式，鼓勵社會資本投入灌區水文化、水景觀建設，賦予其生機與活力，逐步構建“以水為線，依林鋪路，小鎮連景”的生態水利風景區，實現農業水利向生態水利、環境水利、經濟水利和旅游水利的轉變。

（6）對具有重大價值的區域或對象進行保護性投入。對于寶雞峽引渭灌區來說，渭惠渠為著名的“關中八惠”之一，具有一定的歷史文化意義；素有“人工懸河”之稱的98公里塬邊渠道，生動地記載了特殊年代大興水利的歷史記憶；被譽為“亞洲之最”的韋水倒虹，是現代水利工程的典范。因此，對這些具有重大價值的對象，應由政府公共財政進行保護性投入，以使其安全運行、煥發活力，保護好歷史遺存，彰顯其水文化價值。

4 結語

黨的十八大把生態文明建設提升到“五位一體”總體布局的戰略高度并作出全面部署，黨的十八屆三中全會作出了建設生態文明制度體系的重大決定。灌區作為一個引、輸、灌、提、排兼備的灌排體統，是一個開放式的生態系統，是水生態文明的重要載體。因此，要充分有效發揮灌區在水生態文明建設中的職能和作用，就應該從體制機制層面入手，按照全面深化改革的要求，加快建立符合灌區實際的公共財政補償機制和保護性投入機制，徹底有效解決灌區存在的深層次矛盾和問題，進而使其實現良性運行和持續健康發展，在水生態文明建設中發揮出其應用的作用。

S274；X171.4

B

1673-9000（2017）05-0053-02

2017-08-03

王琳娜（1978-），女，陜西楊凌人，工程師，主要從事水利工程項目建設與管理工作。