肥城市農田水利設施產權制度改革探討

王光森，趙炎，趙新

（1.肥城市水利局，山東肥城 271600；2.山東省水利廳，山東濟南 250014）

肥城市農田水利設施產權制度改革探討

王光森1，趙炎1，趙新2

（1.肥城市水利局，山東肥城 271600；2.山東省水利廳，山東濟南 250014）

介紹了肥城市探索與農村經濟社會發展要求相適應的農田水利設施產權制度和創新運行管護機制的經驗做法及取得的成效，為類似項目提供借鑒。

肥城市；農田水利設施；產權制度改革

目前，通過多年持續不懈努力，肥城市已建成各類小型農田水利設施10 856處，其中，機井5 112眼，塘壩367座，谷坊3 280座，水池682個，水窖1 282處，小型揚水站133處，耕地有效灌溉面積達到5.4萬hm2，占耕地面積的84%。長期以來，這些農田水利設施在農田灌溉、防洪排澇、改善農業生產條件和農村生態環境等方面都發揮了巨大作用。但由于大部分農田水利設施建設的公共性、使用的公益性及設施本身的分散屬性、田間屬性，致使農田水利設施形成了“重建輕管”、“有人用、沒人管、沒人修”的局面，部分工程損毀嚴重，不能發揮正常效益，影響了新農村建設進程。

2014年，肥城市被確定為省級農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點縣，在省、市水利部門的具體指導下，立足肥城實際，尊重群眾意愿，以全面落實“兩證一書一臺賬”制度為重點，積極穩妥推進農田水利設施產權制度改革、創新運行管護機制，建立、完善與農村經濟社會發展要求相適應的農田水利設施產權制度和運行管護機制，截止2016年8月，共對全市6 420處適宜改革的農田水利設施發放了所有權、使用權證書，簽訂了管護協議書，建立了工作臺賬，使農田水利設施“產權有歸屬、管理有載體、運行有機制、工程有效益”，完成了“產權明晰化、投入多元化、服務社會化，建、管、用相一致，責、權、利相統一”的農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作任務。

1 主要經驗做法

1.1 加強領導，明確職責

肥城市于2015年4月召開了全市農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作啟動會議，成立了由市長任組長、分工市長任副組長、相關部門負責人任成員的市級領導小組；水利局也成立了工作領導小組，配備、明確專門人員，職責細化到人，制定了肥城市農田水利設施產權制度改革工作流程圖，鎮（街）水利站和村“兩委”具體負責確權登記工作，建立起了市、鎮、村三級工作體系。

1.2 凝聚共識，先行先試

組織市、鎮、村部分人員到安徽省定遠縣等地考察學習先進經驗，開闊視野，轉變觀念；水利局黨組成員帶隊到鎮（街）、村深入調研，反復探討研究；各鎮（街）組織干部進村入戶，講解政策、解疑釋惑、消除疑慮，提高群眾參與的積極性。

1.3 建規立制，長效運行

先后制定出臺了《肥城市農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作政府績效考核獎懲辦法》《肥城市農田水利設施運行維護管理辦法》《肥城市農田水利工程維修養護定額》《肥城市農田水利設施維修養護補助資金使用管理辦法》等，從制度、資金等方面保障農田水利設施投入多元化，運行長效化。

2 改革試點主要成效

1）通過實行建管一體化，解決了農田水利設施建管脫節的問題。鼓勵農民專業合作社、家庭農場、農民用水合作組織等新型經營主體作為“項目法人”開展小型農田水利設施項目建設管理，誰建設、誰所有、誰運行管理、誰受益。

2）通過探索完善項目建設模式，解決了社會資本投入渠道不暢的問題。不斷完善“政府投入主導、用水戶和群眾參與、市場化運作推動”的投入機制，出臺了《肥城市鼓勵和引導社會資本建設農村水利基礎設施的實施辦法》，通過制定優惠政策，鼓勵和引導社會資本以合資、獨資、特許經營等方式，參與農田水利設施建設管理。

3）通過改進項目建設管理模式，解決了項目建設管理中“大包大攬”的問題。投資額較大的工程實行項目法人制、招投標制、合同管理制、建設監理制、跟蹤審計制、竣工驗收制等“六項制度”；投資額較小的項目，項目法人可以按照公平、公開、公正的原則，按照相關規定在施工隊伍選擇、材料設備選購、投勞籌資、施工監督中發揮主動性，并完善相關資料；對控制面積小、受益范圍明確的小型農田水利設施，由新型經營主體或受益農戶自主建設管理。

4）通過產權確權和移交，解決了產權不明晰的問題。立足實際，對已建農田水利設施分類確權和移交。在對全市農田水利設施的數量、位置范圍、產權歸屬、設施完好程度、管理形式、運行狀況等逐一進行調查摸底、劃定分類、造冊建檔的基礎上，按照不同投資主體，分五類進行確權：個人投資興建的工程，產權歸個人所有；社會資本投資新建的工程，產權歸投資者所有，或按投資者意愿確定產權歸屬；受益農戶共同出資興建的工程，產權歸收益農戶共同所有；農村集體經濟組織投入為主的工程，產權歸農村集體經濟組織所有；國家投資為主新建的工程，產權歸村集體所有。對于確權公示有異議的，暫不確權，待異議消除后，再進行確權登記、移交。

5）通過搞活經營權，解決了工程運行管護的問題。將農田水利設施的使用權按照“宜包則包、宜租則租、宜賣則賣、宜股則股”的原則確權到個人、公司、用水合作組織或新型經營主體。主要有以下幾種方式：（1）承包經營、互利共贏；（2）租賃使用、保值增值；（3）公開拍賣、激發活力；（4）股份合作，紅利共享；（5）農戶自管、增產增效。

6）通過建立維修養護經費籌集的長效機制，解決了工程管護資金缺乏的問題。出臺了相關配套辦法、規定，探索、建立起了農田水利設施維修養護經費“工程使用權所有者籌集為主、政府績效考核獎補為輔”的長效機制，在產權人和使用權人簽訂的管護協議書中明確規定了使用權人可以提取部分水費作為管護費用，保障維修養護資金能夠及時、足額使用。為最大發揮財政資金的效益，調動農田水利設施使用權人的積極性、責任心，根據《肥城市農田水利設施維修養護補助資金使用管理辦法》，對財政補助資金的使用，由使用權人自下而上進行申報，經批準后，具體由使用權人組織工程運行維護。

7）通過建立績效考核為基本依據的獎懲辦法，明確使用權人的責、權、利，解決了水利工程有人建、無人管的問題。出臺了《肥城市農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作政府績效考核獎懲辦法》，對考核結果優秀的予以物資或資金補助，鼓勵和動員社會各界參與農田水利設施管護。

8）通過鼓勵和扶持農民用水戶協會等專業合作組織發展、合理確定水價，解決了工程水費收繳難、用于工程再投入資金少的問題。按照“先建機制、后建工程”的原則，積極鼓勵、引導農民用水戶協會等專業合作組織多元化發展。在灌溉水價制定上，遵循由下而上、分級管理的原則，由村委會召開村民代表大會商定水價后報鎮（街）用水者協會，由鎮（街）用水者協會審核水價合理性，確定合理水價后報水利局備案。

9）通過開展鎮（街）水利站能力建設，解決了服務水平低的問題。為提高鎮（街）水利站服務能力水平，2015年9月，投入資金70多萬元，為15個鎮（街、區）水利站統一配置了電腦、打印機等儀器設備和水利專業書籍，并對水利站人員進行了水利專業知識及相關設備、儀器使用的培訓，做到了“有專人干事、有能力成事、有陣地做事、有經費辦事、有規章理事”，為建好、管好、用好農田水利工程奠定了堅實基礎。

（責任編輯 趙其芬）

F323.213

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1009-6159（2017）-04-0044-02

2016-11-09

王光森（1964—），男，工程師