淺談農業水價綜合改革的政策落實問題

楊雪芮，朱榮勤

(1.武漢市實驗學校，湖北 武漢 430000；2.長江水利委員會，湖北 武漢 430072)

淺談農業水價綜合改革的政策落實問題

楊雪芮1，朱榮勤2

(1.武漢市實驗學校，湖北 武漢 430000；2.長江水利委員會，湖北 武漢 430072)

農業水價綜合改革的試點工作已經完成，全面推進也正在有序進行。通過對改革試點區調研，了解到在改革政策落實方面，存在初始水權劃定過松、按量分類分檔計價收費不落實、水價成本核算不全、水權回購和轉讓可操作性不強，節水獎勵和精準補貼機制不可持續以及用水合作組織空轉等方面的問題，進而影響到改革政策的落實和改革目標的實現。立足于落實改革政策，實現改革目標，指出科學確定農業初始水權，建立健全農業水價形成機制，完善節水獎勵和精準補貼機制，做實、做強農民用水合作組織，引導用水需求管理等是政策落實的關鍵要點。

農業水價； 水價改革； 改革政策； 政策落實

作為水價改革的重要組成部分，農業水價綜合改革從2013年開始，用2～3 a開展試點。2013年全國共有55個試點縣。2014年，試點范圍擴大到27省80個縣。2015年試點工作全面完成，并開展了試點項目驗收以及經驗總結和推廣。2016年，國務院辦公廳發布了《關于推進農業水價綜合改革的意見》，要求各地有序推進農業水價綜合改革。2016年8月，筆者利用暑期社會實踐，到四川、貴州等項目試點縣進行了實地調研，了解了農業水價綜合改革政策落實的真實情況。為了促進此項改革的有序推進，在研究中央辦公廳和國家四部委所提改革意見的基礎上，圍繞改革根本目標，本著實質重于形式的原則，分析了各地政策落實的真實效果，查找政策實施中偏離目標的薄弱環節。

1 農業水價綜合改革的主要內容

根據國家發改委、財政部、水利部、農業部四部委下發的《深化農業水價綜合改革試點方案》，改革試點工作主要是從適當提高農業水價、加強需求管理、拓寬資金渠道、推動結構調整和提高農技水平等方面入手，以促進農業節水增效為目標，以建立健全農業水價形成機制為核心，以創新體制機制為動力，探索易推廣的改革模式，為全面推進農業水價綜合改革積累經驗。

2016年，在總結試點經驗的基礎上，國務院辦公廳發布《關于推進農業水價綜合改革的意見》，提出用10 a左右，建立健全能夠合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制；農業用水價格總體達到運行維護成本水平，普遍實行農業用水總量控制和定額管理，基本建立可持續的精準補貼和節水獎勵機制，優化調整農業種植結構，促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。

改革主要內容包括：①明晰農業初始水權。核定區域農業用水總量，實行用水總量控制，自上而下分配到縣、鄉、村或用水合作組織，直至到戶，明確農業初始水權。②建立健全農業水價形成機制；明確水價分級定價機制，區分不同的農業種養結構、缺水程度、供水來源，實行分類水價；逐步實行超定額超計劃累進加價制度，促進農業節水。③建立精準補貼和節水獎勵機制。要求建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制。根據節水量對采取節水措施、調整種植結構節水的規模經營主體、農民用水合作組織和農戶給予獎勵。

作為水價綜合改革的基礎措施，還要求完善灌排工程體系，配套供水計量設施。2014年，在試點階段，為推進綜合改革試點的順利推進，中央財政對每個試點縣下撥財政補助1 000萬元，并要求省級配套500萬元，縣級財政根據實際安排配套資金，主要也用于工程和計量設施建設。

2 改革試點工作實施情況

為完成改革試點任務，各試點縣都制定了實施方案，成立了由財政、發展改革、農業、水利等部門參與的領導小組，并根據實際創新了體制機制，積累了豐富經驗，為改革的全面推進和政策落實提供了實踐基礎。

在改革試點階段，貴州省編制了“建、管、養、用”一體化改革實施方案，探索適合山區現代水利發展的模式。按照“先建機制、后建設項目”的原則，創新實施“613”管理模式，即“一個工程項目、一次產權頒證、一個用水合作組織、一套管理人員、一套章程制度、一個村規民約”作為保障，助推“建、管、養、用”一體化改革目標，今后的農田水利項目都要求制定“建、管、養、用”一體化方案，對項目建設，建成后誰來管、怎么管、水費如何征收、征收后如何使用等方面都在方案中逐一明確落實。

四川省采用民辦公助的方式推進試點縣的配套水利工程建設，由項目受益主體農民用水協會作為工程建設和管理的項目法人主體，全程參與項目的建設和管理，強化農民的主人翁意識，充分調動了農民的積極性，使其自愿出資、出力，也避免了因項目施工而引起青苗補助、春耕占用的矛盾。

山東安丘縣推行“一提一補”制，即在測算的終端水價基礎上，適當提高農業用水價格，將提價增收的水費作為獎補資金來源，對照定額按節水量進行獎補。通過“一提一補”，部分解決了精準補貼和節水獎勵的資金來源問題，實現了獎補的可持續性。項目區水費收入通過經濟作物補貼糧食作物達到平衡，實現全成本水價。

河南在《河南省水價綜合改革實施方案》中提出，要逐步推行分檔水價，探索實行兩部制水價和季節水價制度，用水量年際變化較大的地方實行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價，用水量受季節影響較大的地方實行豐枯季節水價。

因為教師在課程結束之后，提前布置下節課所要討論的問題，所以，學生在下節課之前，應圍繞如何解決問題做好充分的準備工作，只有這樣，才能夠在課堂上做到有備無患。然后在課堂討論環節，由小組組長組織小組成員進行內部自由討論，首先圍繞規定話題，發表自身意見和解決方法，必須人人發言，其次根據發言進行小組內部討論，最后總結形成最終意見。在這一過程中，允許部分同學保持觀點和意見，在下一階段時，在全班同學面前提出個人意見。而教師在此階段中所需要做的就是深入到學生群體中，不僅要充分發揮監督管理作用，還要適當發揮引導作用。

截止2015年6月，農業水價綜合改革試點工作基本完成，根據各試點縣上報的工作總結，從形式上看，全國80個試點縣除個別試點外，各項機制基本建立，部分地區已經付諸實施。在農業水權確權方面，80個試點縣中，44個縣將水權證發放到用水戶，36個縣發放到用水合作組織，其中7個實施了農業水權轉讓或回購。在用水合作組織建設方面，80個縣已全部完成登記注冊。在水價形成機制建設方面，78個縣批復了水價調整方案，其中43個縣批復了分類水價；糧食作物水價36個縣達到全成本水平，32個達到運維成本水平；經濟作物的水價47個達到全成本或微利水平，6個達到運維成本水平。在精準補貼和節水獎勵機制建設方面，69個縣出臺精準補貼政策，80個縣出臺節水獎勵政策。

3 改革試點政策落實中存在的問題

從形式上看，農業水價綜合改革試點工作從方案設計、機制建立、機構設立等方面已基本完成設定目標，非試點縣也基本按照《關于推進農業水價綜合改革的意見》要求逐步推進。但是，根據實地調研情況，筆者認為，一些地方的改革政策雖然在方案、文件中已經明確，但距離政策真正落實，實現促進農業節水，農田灌排工程良性運行和農村水利體制機制創新的目標，還存在一定差距。主要表現在以下方面。

(1) 南方豐水區農業用水初始水權劃定過松，起不到用水總量的控制作用。按照改革要求，各地需要核定本區域農業用水總量，并細分到各種水源，自上而下逐級分配到用水合作組織，直至到戶，作為農業初始水權。該初始水權將作為用水總量控制上限，超出上限，必須通過有償轉讓獲得；此外，不同作物的農業用水定額也將以初始水權作為前提和基礎。在調研中發現，很多試點縣特別是南方豐水區，由于各省的綜合水權還沒有落實，各行業用水總量缺少上限控制，在核定縣及以下單元的農業用水初始水權時，較少考慮可節水潛力，基本按照實際需求甚至是可供水量來確定總量控制指標。由于忽略可節水潛力，導致上限指標較高，用水定額也相應提高，超額累進加價對節約用水的激勵和約束作用大大降低。

(2) 南方丘陵地區土地過于分散，計量成本較高，距離按量分類分檔收費存在差距。按照改革方案，項目區初始水權、用水定額、水費核定和征收、精準補貼和節水獎勵均以水量作為計算依據，因而用水的精確計量就成為改革政策落實到位的一項前提性工作。試點時期中央財政補助和各級地方資金補助除完善末級渠系等終端設施以外，也主要用于設置計量設施。在實際執行中，很多地方特別是南方丘陵地區，農地的耕作用途和承包權都很分散，如要分農戶、分用途計量水費，難度和成本很高。這類地區除極少數規模經營大戶單獨計量，真正實現按量分類分檔收費以外，普遍做法是，按渠系分布，將1個或幾個自然村作為1個用水合作組織，配置1個計量設施，以水量計費，內部仍按土體面積進行分攤。由于土地用途無法劃分，因而很難實現分類收費。

(3) 部分地方水價成本核算不全，導致水價虛低，影響了供水工程的良性運行。按照改革要求，需要根據農業供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，合理制定農業用水價格。供水價格原則上應逐步提高到運行維護成本水平，水資源緊缺、用戶承受能力強的地區，農業水價可提高到完全成本水平。在實際執行中，有些試點地區特別是原來不收水費的地區，為避免矛盾，達到收取水費的目的，在核定農業水價時以農民承受能力為出發點，盡可能降低實際收費。比如，有些地區對末級渠系的折舊、維修費用及人員費用核算不全，有些地區在水價成本核定過程中扣除縣級財政現有的對水管單位維修經費的撥款。由于成本核算不全，“全成本水價”或“微利水價”名不符實。水價偏低，水費收入不到位，無法滿足供水工程運行的實際需要，進而影響到水利工程運行的可持續性。

(4) 南方豐水區節約水量的水權回購和轉讓可操作性不強，節水效益難以實現，進而影響到節水獎勵機制的落實。按照改革制度設計，為激勵節約用水，鼓勵用水戶對節約的水量進行轉讓，政府或其授權的水行政主管部門、灌區管理單位可利用節約獎勵基金對節約的水量進行回購，在滿足區域內農業用水的前提下，推行節水量跨區域、跨行業轉讓。影響該政策執行的因素主要有兩點:一是回購資金來源，二是回購的經濟性和轉讓市場的活躍性。除政府和行政主管部門以外，很多灌區管理單位財政經費沒有全額保障，需要創收彌補，在回購、轉讓節約水量時需要遵循市場規律，低買高賣。在南方豐水區，由于用水上限控制較松、獲取非工程供水渠道較多，導致節約水量的實物市場需求不足，回購單位的經濟利益無法實現，影響到回購和轉讓的實際操作。即使是不以盈利為目的，節約水量的回購也會因回購資金無法收回而不可持續。由于水權回購和轉讓的可操作性不夠，如果缺乏財政補貼，將導致用水戶的節水效益難以實現，必將影響到對節水行為的獎勵機制。

(5) 部分地方將精準補貼的對象擴大，資金來源不可持續，導致其鼓勵改革的保障作用無法實現。按照農業水價綜合改革的制度設計，開展精準補貼主要是對水價提價后超出運行成本且用戶無法承受的部分進行補貼，通過減輕用水戶負擔，達到調動地方政府和農民用水改革的積極性和主動性的目的。在實際執行中，有的地區不是先提價再補貼，有的將運行維護經費補助等同于精準補貼，偏離了設置精準補貼的初衷。此外，由于財政緊張，精準補貼缺乏可持續的資金來源，但在試點期，為完成改革任務，在制定方案時，對精準補貼機制的設計只有原則性表述和承諾，未能從精準補貼的對象界定、補貼金額、資金來源、支付方式等方面落實。在試點結束后，由于沒有中央財政支持和上級部門的監督檢查，一些地方的精準補貼也就難以為繼。

(6) 有些用水合作組織空轉，無法實現用水管水自治和以水養水的良性運行。作為農業水價綜合改革的創新舉措，成立用水合作組織的主要目的是通過用水管水自治，調動農民積極性，建立以水養水的良性運行機制。目前用水合作組織有兩種形式，即農民用水協會和農民用水合作社，協會(合作社)的成員一般為一個或幾個村的全體農戶，秘書長(理事長)與村干部高度重合，甚至有些協會(合作社)的成員與村民、秘書長(理事長)與村干部完全一致，普遍存在人員結構老化的問題。在履行職責方面，部分試點縣(如四川省射洪縣)參與了工程需求調查、申報、設計及水價方案制定、工程建設、用水管理、工程管護等工作，有些仍處于機構空轉狀態，協會(合作社)的啟動資金虛設，辦公場所不固定，距離健康可持續運轉還存在較大差距。

4 促進改革政策落實的關鍵要點

農業水價綜合改革的試點工作已經結束，全面推進工作也正在有序進行。試點工作中出現的以上6個方面的問題不具有普遍性，但具有代表性，即形式上照搬上級要求，但實質偏離改革目標，政策落實缺乏可操作性。為促進農業水價綜合改革政策落實，順利完成既定目標，關鍵是要抓住各項政策的改革宗旨，實事求是，創新機制。

(1) 核定初始水權，關鍵要充分挖掘節水潛力，明確用水戶權利和義務，達到促進節水的目的。初始水權是項目區用水總量的控制指標和用水定額的測算依據，農業用水初始水權(用水總量控制水平)的指標高低將直接影響到農業水價改革所要實現的最低節水目標。如果分配過松，則很難激勵用水戶實施節水，該項指標的設定也將流于形式，失去意義。為實現農業水價改革的節水目標，必須充分挖掘項目區的節水潛力。在明確區域用水總量控制指標的基礎上，核查登記各種農用地面積，根據地方灌溉保證率、灌溉定額計算出農業生產發展實際需求，再充分考慮節水技術應用等情況，科學核定灌溉水利用系數和灌溉節水總量，得出農業用水總量控制指標，逐級分解至縣、鄉和村或農民用水合作組織，核發水權證，注明用水權利和義務等。

(2) 建立健全農業水價形成機制，關鍵要客觀開展全成本核算，實行分類定價和超定額累進加價，以保障水利工程運維的可持續和促進節水、保糧、調結構。農業水價綜合改革是一項以價格調整為核心的經濟調控手段，價格過低，調節需求的功能將大大降低。因而，必須嚴格遵循《政府制定價格成本監審辦法》(國家發改委令第42號)、《定價成本監審一般技術規范》(發改價格【2007】1219】)、《水利工程供水定價成本監審辦法((發改價格【2006】310】)》等，全面收集供水成本資料，客觀開展成本監審，并綜合考慮農業供水成本、水資源稀缺程度和用水戶承受能力等因素，確定運維成本水價或全成本水價。為加大價格調節力度，實現促進節水、保糧、調結構的改革目標，還要區分糧食作物、經濟作物、養殖業和其他用途，實行分類水價。其中，糧食作物用水價格應達到運行維護成本水平；一般經濟作物用水價格應達到完全成本水平；高附加值經濟作物、設施農業和養殖業等用水價格應達到一定盈利水平。劃分用水量級和加價幅度，實行超定額累進加價，加大用水定額的控制性，鼓勵節水。

(3) 完善精準補貼和節水獎勵機制，關鍵要精準確定補貼和獎勵對象，多渠道籌集資金予以保障，以調動參與者積極性和保障改革順利開展。作為促進農業水價改革的經濟激勵和保障措施，必須在水價調整的前提下，保證精準補貼和節水獎勵機制的運行能夠促進節水,保護農民種糧積極性，保證農民負擔不增加。因而在確定補貼、獎勵對象和標準時須嚴格按規定執行，補貼對象應為農民用水合作組織、新型農業經營主體等，獎勵對象應為采取節水措施和調整生產模式促進節水的農戶。補貼標準根據定額內用水成本與運行維護成本的差額確定。為保證精準補貼和節水獎勵機制可持續運轉，還需從資金籌措方面予以創新，比如可利用超定額累進加價水費分成收入、地下水提價分成收入、高附加值作物或非農業供水分成利潤、水權轉讓分成收入、社會捐贈等多種渠道予以籌集；還可通過統籌優化農田水利、農業獎補資金、水管單位公益性維修養護經費、農業灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養護經費等，來落實精準補貼和節水獎勵資金來源；中央財政也要根據各地水資源稀缺程度、價格水平、用水戶承受能力等，給予合理補貼。

(4) 成立農民用水合作組織，關鍵要做實、做強，以帶動水利工程管護和農民用水管水的良性運行。作為獨立承擔責任的法人主體和經濟實體，農民用水協會(合作社)只有在機構、人員、辦公場所、經費都能確實到位的情況下，才能真正履行工程管護、用水管理、協商定價、水費計收的責任，真正實現管水用水的農民自治和水利設施的良性運轉。要在完成注冊登記和制度建設的基礎上，重點充實有熱情、懂技術、擅經營的專職人員作為理事，負責具體運營；采用自建或政府無償支援的方式獲得相對獨立的辦公場所；開辦資金要通過財政撥付或集體募集的方式足額到位，不得中途抽逃；對各級財政支持的各類小型項目，要優先安排農民合作組織作為建設管護主體，強化農民參與和全程監督；鼓勵支持農民用水協會(合作社)引入民間資本，參與市場競爭發展壯大，以帶動工程管護和農民用水管水的良性運轉。

(5) 創新農村水利體制機制，促進農業節水，還需多部門合作，加強農業土地整理和農村產權制度改革，引導用水需求管理。農業水價綜合改革涉及到價格、國土資源、水利、農業等多方面的行業政策布局。為創新農村水利體制機制，推廣按量、分類、分檔計價，促進農業節水，還需多部門合作，多項改革并舉。加強農業土地整理要與完善灌排工程體系、配套供水計量設施統籌考慮；要加快推進農村產權制度改革，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式，實現按戶連片耕種，多種形式規模經營；在進行農村產業布局，推進農業供給側改革時，也必須充分考慮水量供給情況，因地制宜，建立與當地水資源相匹配的作物種植結構和種植制度，通過水價調節來引導用水需求管理。

(編輯：李 慧)

1006-0081(2017)03-0034-04

2017-02-11

楊雪芮，女，武漢實驗學校.

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