萊索托高地水利工程項目的實施與管理

[萊索托] J.索亞 等

萊索托高地水利工程項目的實施與管理

[萊索托] J.索亞 等

萊索托高地水利工程項目共分為2期，其主要功能是向南非豪登地區供水。工程包括一系列大壩、隧洞及相關基礎設施，旨在開發利用奧蘭治河及其在萊索托高地的支流。一期工程于2004年啟動，二期工程正在實施之中。基于一期工程取得的經驗教訓，對二期工程的實施策略進行了調整。重點介紹了二期工程的實施及管理機構、整體規劃、采購與項目管理方法、社會與環境影響、工程建設內容及目前的進展。

調水；水利項目；項目管理；管理方法；萊索托高地

1 概 述

萊索托高地水利工程項目(LWHP)一期工程主要包括：卡茨(Katse)大壩(185 m高拱壩)、莫哈爾(Mohale)大壩(135 m高混凝土面板堆石壩)、穆埃拉(Muela)水電站及大壩、馬特索庫(Matsoku)導流圍堰及隧洞、輸水隧洞(超過100 km)以及相關基礎設施。從技術上講，一期工程取得圓滿成功，但在采購和移民安置過程中出現了不少問題。

基于一期工程的經驗，成立了一個統一的項目管理部(PMU)，對工程、建設、環境、社會(移民安置及補償)及公共衛生等進行全方位管理。二期工程PMU于2013年7月正式成立。目前,社會與環境基線研究已基本完成，而針對社會與環境影響及移民安置與補償措施，也已開展了廣泛的公眾咨詢。此外，正在進行社會、環境、公共衛生及工程專業服務方面的咨詢服務。

二期工程主要包括調水及水電工程。調水工程主要水工建筑物包括位于庫貝魯(Khubelu)河與奧蘭治(Orange)河交匯處下游波利哈利(Polihali)地區的一座高約165 m的混凝土面板堆石壩，以及連接波利哈利水庫和卡茨水庫的一條長約38 km的重力隧洞。除此之外，二期工程還包括：公路、橋梁、營地、電線和通訊等先期基礎設施，以及接駁道路(以恢復因新建水庫中斷的通道)，并實施相應措施以緩解工程對環境、社會和公共衛生的影響。目前，已證實科邦(Kobong)抽水蓄能方案在技術上可行，實施水電工程期間將進一步研究該方案在經濟上和戰略上的可行性。預計二期工程將于2025年底前完工。

2 工程實施機構

1986年，萊索托與南非政府簽訂了LHWP條約及相關協議，對LHWP的設計、施工、運行維護以及向南非出口水等方面作了規定。條約同時規定了項目的管理單位，以代表兩國政府實施該項目。在兩國協議框架下簽署的項目合同規模大、相互關聯且錯綜復雜，因而成立了以下管理單位來實施項目。

(1) 萊索托高地水利委員會(LHWC)，代表兩國政府并提供建議。

(2) 萊索托高地開發局(LHDA)，負責萊索托境內項目的實施、運行與維護。

(3) LHDA董事會，負責監督LHDA的工作。

(4) LHDA董事會二期工程分委會，協助董事會履行職責。

(5) 卡利登跨河隧道局(TCTA)，負責南非境內項目的實施、運行與維護，以及調水工程的籌款工作。

(6) 項目管理部(PMU)，在LHDA的領導下代表其負責二期工程各項活動的日常管理。PMU由工程、環境管理、社會經濟發展、財務管理及公共關系等領域的專家顧問組成。該顧問團隊由CDM國際公司領導，其母公司位于美國馬薩諸塞州的波士頓，并由ARQ工程公司、博雅公關公司、卡爾德諾環境管理公司以及馬福貝咨詢公司為各領域提供專業指導。

(7) 獨立監察委員會(IOC)，對項目實施過程進行獨立評估和質量控制。

(8) 專家組(PoEs)，針對工程、環境及社會管理問題向LHDA提出意見。

3 一期工程的經驗與教訓

LHWP一期工程的技術標準高，在設計與施工過程中成功解決了一系列技術難題。項目實施過程中取得的主要成就包括：

(1) 成立了高水準的工程咨詢合資企業，由南非、萊索托以及若干國際公司組成；

(2) 成功設計并建設了高標準的大壩和隧洞，尤其是卡茨大壩，已成為萊索托及周邊地區的標志性工程；

(3) 培養了一批專業工程師，其中部分人員如今在萊索托和南非從事高級技術工作；

(4) 在南非和萊索托若干工程公司內開展了能力建設，后來這些公司的部分職員在國外從事重要大壩及隧洞工程；

(5) 基礎設施建設，特別是在萊索托某些原本交通閉塞的地區，修建了高質量的公路，帶動了當地旅游業和工業的發展；

(6) 施工人員生活區、運行設施、訪客中心、酒店和宿舍等遺留設施在籌劃之初就被設計為兩用功能，施工完成之后，這些設施仍可作為永久性基礎設施保留下來，支持萊索托持續增長的經濟；

(7) 施工期間為本地帶來了大量的就業機會。

盡管取得了較大成績，但和其他開創性工程一樣，一期工程也存在不足之處，主要問題如下。

(1) 社會、移民安置及補償工作基本上由非工程類單位進行管理。盡管移民規模相對較小，但仍存在重大執行難題，尤其是置換耕地的土地存量不足。而接受實物(糧食)或現金補償的移民則可能因為喪失生計難以維持后續生活。

(2) 施工人員對偏遠地區的影響利弊并存。他們雖然帶來了經濟發展的機遇，卻也擾亂了當地土著居民的社會生活。

(3)工程領域存在官員腐敗現象。

4 二期工程的策略變化

根據LHWP一期工程的經驗，萊索托及南非政府針對二期工程重新協商并簽署了一份新協議，為后續開發奠定了基礎。在新協議中的一些條款中，試圖借鑒一期工程的有益經驗并解決期間遇到的問題。從一期工程中吸取的經驗教訓可總結為以下5條。

(1) 成立“技術分委會”(TSC)，針對二期工程實施過程中的技術、工程、環境及社會等問題，向LHDA提供建議和幫助，并作為LHDA董事會的專家顧問履行職責。

(2) 成立PMU，作為唯一且統一的技術協助單位，負責專業服務采購，監督并管理二期工程所有方面的實施。PMU提供技術、行政及項目管理的專業指導，涉及工程、采購、財務管理、合同管理、社會經濟發展、環境、公共衛生、公共關系及溝通等眾多專業領域。

(3) 基于一期工程的教訓和國外的實踐經驗，制定了全面的反腐政策(ACP)，所有合同中都引入了ACP，且在采購過程中嚴格執行該政策。

(4) 在采購所有商品和服務時都將尋求競爭力、透明度、成本效益及質量之間的平衡，并優先考慮萊索托和南非國內的供應商，其次是南部非洲發展共同體(SADC)成員國，最后才是其他國家。

(5) 聘用工作人員時，在技術和專業知識達到要求的前提下，優先考慮萊索托、南非以及SADC成員國的員工。

PMU負責項目所有方面的實施。作為唯一且統一的實施部門，PMU可以及時了解并平衡不同領域之間相互競爭的需求，尤其是環境、社會和工程領域，需要緊密合作，才能保證工程的順利進行。每一項工作都相互依賴，也都可能影響到整個項目。因此，所有工作都必須作為一個整體進行規劃、設計和管理。PMU團隊中的非工程類人員和工程人員的數量相當，而社會領域的工作人員最多，這對一個大型基建項目來說或許很不尋常。PMU團隊的成員來自社會科學、人類學、醫學以及公共咨詢等領域，并與當地社區開展緊密合作。

采購過程同樣要尋求競爭性、透明度、成本效益及質量之間的平衡，同時還必須優先考慮本地和區域內的商品和服務供應商。基于世界銀行的采購模型，PMU制定出一套采購流程，以平衡各方面的需求。

除此之外，還規劃了一項重要的“青年專業人員實習”培訓項目，安排實習人員與顧問和承包商在相應崗位一起開展工作。該項目提供了在多種職業崗位上積累工作經驗的機會。

施工項目的整體規劃積極嘗試最大程度利用“剩余”價值，并使項目的核心工作實現最優成本效益。因此，在規劃公路、供電、通訊等基礎設施和永久性建筑時，都同時考慮了施工期間以及完工之后的用途。

5 項目采購

項目實施需要采購大量專業服務(咨詢公司或聯營企業)，簽署大量施工合同，其中調水工程總共需要超過50項合同，涉及以下領域：① 社會、環境及公共衛生基線研究；②環境及社會影響評價； ③移民安置行動計劃及實施合同； ④巖土工程勘察、工程設計及施工監理； ⑤水庫劃界； ⑥專家組；⑦施工合同；⑧文化遺產及考古；⑨ 安全、健康、環境及質量(SHEQ)管理與審計；⑩ 純粹受控保險公司的保險服務；○11 IT及項目管理信息系統。

LHDA已為二期工程的實施制定了采購政策和流程，包括反腐政策。其主要目標是采購具有相應技能和專業知識的咨詢服務、服務提供商以及承包商，使他們按照國際認可的標準履行職責與義務，同時遵循LHWP條約及二期工程協議的精神和目標。

6 項目管理方法

PMU在其初始報告中提出，二期工程的管理方法應與一期工程有所不同，項目團隊應制定實施策略，以平衡大壩與隧洞施工中的工程技術與環境社會的不同需求。LHWP涉及兩個主權國家，各自有其不同的目標。該項目將為南非的商業與工業中心豪登(Gauteng)提供可靠的水源。萊索托可通過向南非出口水獲得經濟利益，并通過該項目獲得發電效益、基礎設施建設以及就業機會，從而促進其經濟發展。在獲得效益的同時，絕不能給庫區及周邊受影響的社區帶來遺留問題，也不能使受影響的社區和環境因工程建設而遭到破壞。

為此，工程的重點之一是針對受影響社區開展可持續社會發展及生計恢復項目。二期工程將證明，大型跨國境基礎設施項目能夠與生態環境保持和諧關系，而且在施工結束之后，不會降低受影響人群的生活水平。

為了實現這一目標，在項目啟動之始，PMU就積極推動社區參與項目，以建立有效的聯絡和信息傳播機制。此外，現場聯絡團隊也開始與當地社區互動，了解當地民眾的看法，并將調研結果反饋回來。

基于二期工程的可行性研究，根據2011年8月兩國政府簽訂的二期工程協議，PMU制定了項目策略，并編制出一份完整的合同清單，以保證項目目標順利達成。同時，項目整體規劃對成本進行重新估算，并記錄各個合同之間的依賴關系以及影響全局的重要活動，如項目出資方對采購文書(通常為招標書)、投標評估報告及合同預算等的審核。

考慮到項目工期緊且項目主管部門復雜的采購計劃審批流程，PMU根據世界銀行的文書格式和國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)咨詢師及承包商服務協議模型(即所謂的“白皮書”和“紅皮書”)，編制了一套標準的采購文件模板。

整體規劃根據TSC和LHDA董事會的每月例會編制，連同招標書、投標評估報告以及其他技術文件一并提交待TSC和LHDA董事會審批。通過編制一系列政策文件和策略，系統、流程及協議的標準化原則得到進一步落實。這些政策和策略包括：①溝通政策與策略；② 補償政策；③ 采購政策、策略與流程；④ 安全、健康、環境與質量(SHEQ)策略。

除了制定并實施自己的質量管理系統，PMU還基于Oracle Primavera′s Unifier平臺開發出集中式項目控制管理系統。該信息管理系統以數據庫為基礎，提供一套綜合解決方案，可對合同成本與索賠管理、進度與時間管理、變更與變化管理以及風險管理等內容進行記錄、追蹤并生成報表。該系統還可以根據項目組織架構，對項目相關的所有信息與文件進行分級管理，保證客戶、咨詢師、承包商及服務提供商之間的信息傳播管理安全可控。項目管理團隊也可以在該集成系統中查詢、報告并記錄所有合同的項目控制管理信息。

以集中式、標準化的方式，采購并管理50多個合同，涉及環境影響研究、移民安置與補償方案、典型工程設計、施工監理、施工以及其他的專業服務，這才是真正意義上的項目管理。

為了保證工程技術顧問遵守并執行標準化項目管理的理念，PMU編制了顧問手冊，并在最初的合同啟動會議上分發到每一位顧問手中。該手冊為會議紀要、進度報告、項目規劃(均在Primavera P6平臺下進行)、文件編號、發票收據、支付憑證、稅費申報表、績效評估、可交付成果審核驗收單、合同驗收流程等提供了指南、流程和模板。同時手冊還為服務供應商提供了與公眾、媒體、受影響人群等進行溝通交流的指南，以及與土地所有者接觸時應注意的禮儀。

盡管顧問和承包商通常會有各自的質量和文件管理系統，在項目實施過程中，仍計劃將這套基于Oracle Primavera′s Unifier平臺的項目管理信息系統(PMIS)在重點工程所涉及的顧問和承包商中推廣，以實現項目全過程中所有數據和文件的實時共享、傳輸與跟蹤。

7 項目整體規劃

根據調水工程整體規劃，專業服務采購將于2014～2016年期間進行，咨詢合同將持續到2024年，期間會分多次完成。承包商采購將于2015～2018年期間進行，各項合同也將于2018年底至2024年期間陸續完成。項目計劃于2024年底實際竣工(即開始供水)，于2025年底全面完工。

2016年6月，環境與社會基線研究已基本完成，而針對環境、社會及工程合同的專業服務咨詢采購則正在進行之中。

8 社會影響

二期工程需要向當地社區征收土地，其中絕大部分土地將被奧蘭治河和庫貝魯河支流及河谷的波利哈利水庫淹沒，淹沒區面積約為5 000 hm2。由于耕地、樹木、牧區及其他自然資源將被淹沒，且獲取資源及利用設施的通道將受阻，移民安置可能對當地人口的生計及社會經濟狀況造成重大影響。

進場公路、供電線路、辦公區域及住宅安置等基礎設施建設將需要永久性土地征收，而施工期間可能會臨時占用部分土地。

LHWP二期工程條約要求雙方采取“任何合理措施，保證項目的實施、運行和維護工作符合環境保護要求，維持現有環境質量，尤其應該重視保持受項目直接影響的人群和社區的現有福利”。因此，授權LHDA保證移民安置相關風險得以妥善控制,受影響人群生計得以恢復。二期工程補償政策定義了損失范圍，明確了補償及搬遷細則。目前正在與莫科特隆(Mokhotlong)地區受影響人群、當地管理部門及其他利益相關者進行協調，以期最終完成補償政策。

通過與受影響社區及村戶充分協商，實施補償及移民安置項目，從而保證搬遷村民得到妥善安置，家園重建，受損的資產及生產能力得到補償，受影響人群的生計得以恢復，其他影響得到減緩。

2013年1月啟動了一項以當地流域(包括大壩淹沒區)及大壩下游地區所有村戶為對象的社會經濟基線研究。該研究于2014年完成，其中一項重要的可交付成果是存儲為微軟Access格式的數據庫，包含所有受調查村戶的信息，以供未來服務供應商以及LHDA開展工作之用。該地區的公共衛生基線研究已于2014年啟動，2015年完成。

PMU召集經驗豐富的移民咨詢專家，協助移民安置與補償項目的籌備與實施。咨詢專家將密切聯系受影響社區，開展如下工作：① 識別并確定所有受影響村戶；② 登記受影響土地及資產；③ 確定補償條件；④確定安置點和謀生方式的選擇傾向。

在這項有廣泛參與基礎的規劃工作完成并驗收之后，咨詢專家將協助PMU和LHDA實施移民安置項目。在項目實施全過程中，LHDA將發揮社區聯絡作用，以保證所有受影響的社區都能夠有效地參與項目。LHDA同時還將任命一名專業顧問開展衛生影響評價，制定公共衛生行動方案(PHAP)。該方案將明確減小衛生影響的詳細流程，并針對施工過程中及完工后的衛生干預制定詳細的措施。

9 環境影響

大量科學研究表明，由于二期工程基礎設施項目規模龐大，必須充分認識并緩解工程對當地社區及生物環境和物理環境的影響。在波利哈利水庫蓄水并淹沒上游庫區之前，LHDA要求對現有生物及社會環境進行公開、審慎的基線評價，涉及水質與流量、地形、社會經濟條件、動植物群、考古以及公共衛生。這些研究于2013年2月啟動，2015年基本完成。

未來若環境發生變化，可利用二期工程基線研究所收集到的數據，根據國際最佳實踐經驗進行對比衡量。這些研究的主要目的包括：

(1) 在項目區內確定現有生物及社會的基線情況；

(2) 記錄項目啟動之前的信息，未來出現變化時，可根據國際公認的標準進行對比衡量；

(3) 為在項目區開展詳細的環境與社會影響評價(ESIAs)提供依據。

基于這些基線研究，委派顧問開展環境與社會影響評價，包括項目各個部分的環境管理方案。這些研究同樣可以為項目施工規范的制定提供依據。

10 工程建設內容

工程咨詢專家將審閱二期工程的可行性研究報告，以及一期工程設計、施工及后續調研的相關報告，并在此基礎上開展初步設計、招標設計及施工設計。初步設計過程中需要研究的特殊工程及設計事項如下。

10.1 波利哈利大壩

波利哈利大壩工程合同涉及：①位于奧蘭治河上的混凝土面板堆石壩(壩高163.5 m)；②混凝土面板堆石副壩(壩高49.5 m)；③側槽溢洪道；④補償出水口以及水電站(裝機3～8 MW)；⑤低水位出水口及相關施工基礎設施(包括進場公路、采石場、電廠開關站、工人宿舍及其他施工區域)。特殊工程及設計事項包括以下幾點：

(1) 洪水水文特性、溢洪道水力條件及布局研究、低水位出水口、分洪、補償泄洪及小水電；

(2) 混凝土面板堆石主、副壩的設計包括堆石壩體內部分區、施工要求與規程、帷幕灌漿布局、壩基幾何結構、大壩布局及相關建筑物的最終布置等；

(3) 施工區域與營地的位置及要求。

10.2 波利哈利調水隧洞

波利哈利調水隧洞工程包括：①波利哈利水庫的取水口和閘門豎井；②調水隧洞(長約38 km、直徑約5 m)；③通風及排水豎井；④已建卡茨水庫的泄水建筑物及閘門豎井、與湖泊相連的水下通道；⑤水道施工支洞以及相關的施工基礎設施(包括進場公路、采石場、電廠開關站、工人宿舍以其它施工區域)。需要處理的特殊事項如下：①取水口、出水口以及水流控制系統的設計與施工；② 隧洞水平及垂直方向的洞線布置、襯砌與設計；③ 施工支洞及通風豎井；④ 水電潛能；⑤ 施工區域與營地的位置及要求。

10.3 先期基礎設施

先期基礎設施工程合同包括：①進場公路(最初只是對現有17 km的碎石路進行改造，之后修建了永久性公路)；②主要橋梁及相關公路；③住房及相關基礎設施(永久保留的職工生活區、工程師及客戶宿舍、為所有承包商施工區域及工人營地提供大宗商品服務的場所)；④大容量電源與通信(為營地及施工區域提供電源及通信接入點)；⑤接駁道路及橋梁(將在項目后期修建，為當地受水庫影響的社區提供替代交通線路)等。每一項施工都是一個大合同，例如，奧蘭治路橋的長度將超過500 m，主橋面將高出河床100 m。

與一期工程一樣，二期工程的基礎設施建設將在施工期尋求最佳成本效益并在施工結束后盡量延續設施的長期“剩余”價值。將對項目住房及相關基礎設施的長期價值進行評估，以確定哪些工程為永久性建筑物，哪些只作臨時用途，項目竣工之后將逐一拆除。永久性設施包括運營人員住房、職工生活區的社區設施、位于波利哈利的一家酒店以及波利哈利運營人員的辦公樓。

10.4 先期巖土工程勘察

可行性研究中的巖土工程勘察范圍受項目規劃和資金限制。波利哈利大壩及調水隧洞工程合同簽訂之前，先行授予了巖土工程勘察合同，包括補充鉆孔、在壩址開展地震折射波勘探以及巖土工程試驗、波利哈利調水隧洞洞線布置所需的補充鉆孔及巖土工程試驗等。此外，還將對生產大壩堆石及混凝土骨料的采石場進行勘察。

基于這些勘察所編寫的事實報告，將在大壩及隧洞初步設計期間分發給設計咨詢專家。一旦收集到可用的中期事實信息，也將提供給專家。設計咨詢專家將為這些勘察項目編寫巖土工程報告說明，并在設計中參考這些巖土信息。如有需要，還將根據設計咨詢專家的要求擴大巖土工程勘察的范圍。

10.5 水電工程

根據二期工程協議，水電工程為建設科邦抽水蓄能發電站。該電站以現有的卡茨水庫作為下庫，同時在科邦河谷新建上庫。也可能存在其他方案，但規劃基本相似。

科邦抽水蓄能電站的實施受二期工程聯合可行性研究的結果影響。工程與經濟可行性研究已經完成，并建議進一步開展其他方面的研究，包括市場調研、整合研究、巖土工程勘察以及法律及商業安排。

世界銀行已同意資助LHDA開展相關的研究。雙方已簽署一份項目協議，目前正在委托咨詢團隊開展進一步研究。

蔡金棟 譯

(編輯：陳紫薇)

2016-10-11

1006-0081(2017)02-0039-05

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