海事部門對(duì)水上非法載客行為的安全監(jiān)管職責(zé)探討

許巖松

海事部門對(duì)水上非法載客行為的安全監(jiān)管職責(zé)探討

許巖松

如何對(duì)水上非法載客行為的安全監(jiān)管是海事部門目前行政執(zhí)法難題之一，海事執(zhí)法人員面對(duì)形形色色的水上非法載客行為，一是不清楚是否由海事部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管；二是不清楚如何有效開(kāi)展安全監(jiān)管，減少事故發(fā)生。針對(duì)這些問(wèn)題，通過(guò)對(duì)水上非法載客進(jìn)行合理分類，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，試圖理清海事部門的職責(zé)邊界，解決管什么的問(wèn)題；通過(guò)對(duì)安全監(jiān)管和安全管理概念的辨析，解決怎么管的問(wèn)題，以期為海事執(zhí)法人員正確履行職責(zé)提供參考。

海事部門；水上非法載客；安全監(jiān)管職責(zé)

一、前言

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，水上娛樂(lè)活動(dòng)也在快速發(fā)展，以往被視為奢侈品的游艇、帆船在沿海城市開(kāi)始嶄露頭角，給港口增添了亮麗色彩；各地景區(qū)的水上快艇、水上摩托、自劃橡皮艇、自駕艇等項(xiàng)目也給城市帶來(lái)活力；一些漁船在當(dāng)?shù)卣闹С窒麻_(kāi)展休閑漁業(yè)活動(dòng)，豐富了人民群眾的生活。水上娛樂(lè)促進(jìn)了正規(guī)旅游業(yè)的同時(shí)，也讓從事水上非法載客的人員看到了商機(jī)，一些私人游艇開(kāi)始偷偷搭載旅客出海；一些設(shè)備簡(jiǎn)陋、安全狀況極差的海上摩托艇、“三無(wú)”船艇更是逃避監(jiān)管載客游玩，給水上交通安全帶來(lái)極大的隱患。2016年8月14日，一艘船檢證書過(guò)期的供應(yīng)船偷偷載客26人在珠江口水域游玩后返航的過(guò)程中被一艘漁船撞沉，所幸救援及時(shí)，僅造成2名乘客輕微傷。這一事件給海事部門敲響了警鐘，相關(guān)海事機(jī)構(gòu)立即開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)水上非法載客活動(dòng)進(jìn)行查處。查處過(guò)程中，海事執(zhí)法人員對(duì)一些問(wèn)題感到困惑、海事部門是否應(yīng)該查處漁船的非法載客？農(nóng)用船或無(wú)證漁船載客是否是海事的監(jiān)管范圍？封閉水域及公園的水上游樂(lè)活動(dòng)由誰(shuí)監(jiān)管？一些腳踏船、碰碰船是否是屬于海事監(jiān)管的“船舶”？海事部門在對(duì)水上非法載客行為的安全監(jiān)管職責(zé)范圍到底在哪？政府以及其他部門有何責(zé)任？海事部門對(duì)水上非法載客如何監(jiān)管才算全面履職，才不被追究責(zé)任？本文通過(guò)對(duì)水上非法載客進(jìn)行合理分類，結(jié)合相關(guān)法規(guī)、文件，試圖理清海事部門的職責(zé)邊界，解決管什么的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)安全監(jiān)管和安全管理概念的辨析，解決怎么管的問(wèn)題，為海事執(zhí)法人員正確履行職責(zé)提供參考。

二、水上非法載客行為的分類

水上非法載客行為分類方法很多，按照該行為的不同屬性可以有不同的分類，如按船舶屬性分類，有運(yùn)輸船舶非法載客、漁船非法載客、農(nóng)用船非法載客等；按水域劃分，有海上非法載客、內(nèi)河非法載客、園林水庫(kù)非法載客；按載客的目的分類，有觀光游覽非法載客、海上垂釣非法載客、旅客運(yùn)輸非法載客等。由于本文探討的是海事部門安全監(jiān)管責(zé)任，從水上非法載客行為中海事部門的責(zé)任屬性來(lái)劃分將有助于基層海事執(zhí)法人員更好地理解、履行自身職責(zé)。

根據(jù)《海上交通安全法》以及《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》賦予海事部門的職責(zé)，以及《關(guān)于進(jìn)一步明確水上交通安全監(jiān)管職責(zé)分工有關(guān)問(wèn)題的通知》（中央編辦發(fā)[2005]9號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱中編辦文）的職責(zé)分工，本文擬將水上非法載客行為按兩個(gè)層次分類。第一層次按水域分類，中編辦文將水域分為通航水域、漁港水域、城市園林水域，由于漁港水域的水上交通安全監(jiān)管職責(zé)由農(nóng)業(yè)（漁政）部門負(fù)責(zé)，漁港水域內(nèi)的水上非法載客行為和海事監(jiān)管職責(zé)無(wú)關(guān)；通航水域由海事部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，而多數(shù)地方政府也將城市園林水域安全監(jiān)管也劃歸直屬或地方海事部門，如廣東省政府指定全省水域（含風(fēng)景名勝區(qū)水域、城市園林水域和水庫(kù)，不含漁港水域）和港口的水上安全監(jiān)管工作由海事部門負(fù)責(zé)。為便于海事執(zhí)法人員理解和履職，本文將這一層次分為漁港水域非法載客、非漁港水域非法載客。海事部門需要負(fù)責(zé)的是非漁港水域非法載客的監(jiān)管，但是否是非漁港水域非法載客均由海事部門負(fù)責(zé)呢？這涉及第二層次的分類，這一層次主要按涉及海事監(jiān)管職責(zé)的船舶類型分類。由于各省雖然均按照中央編辦文執(zhí)行，但在具體操作上存在明顯差異，因此各省海事部門對(duì)不同類型船舶非法載客的職責(zé)也不完全相同。本文僅以廣東省為例，根據(jù)省編辦的文件以及有關(guān)法規(guī)對(duì)非法載客的船舶類型做如下分類：漁船（含從事漁獲物運(yùn)輸?shù)臐O船和觀光休閑漁船）、無(wú)證漁船、體育運(yùn)動(dòng)船艇、鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶）、碰碰船、漂流船等水上游樂(lè)設(shè)施、水上飛機(jī)及其他5米以下船艇、其他船舶及經(jīng)批準(zhǔn)從事客貨運(yùn)輸?shù)臐O船。

三、對(duì)水上非法載客行為安全監(jiān)管職責(zé)分析

鑒于本文著重討論的是海事部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的水上非法載客行為，因此只考慮上文提到的第二層次分類，也僅以國(guó)家、廣東省相關(guān)法律、法規(guī)作為討論依據(jù)。

在具體討論海事部門監(jiān)管職責(zé)之前，必須提及《安全生產(chǎn)法》關(guān)于地方各級(jí)人民政府以及政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)，根據(jù)該法，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問(wèn)題。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。因此，無(wú)論何種類型的水上非法載客行為，地方政府以及安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門均有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)助或綜合監(jiān)管職責(zé)。

1.漁船（含從事漁獲物運(yùn)輸?shù)臐O船和觀光休閑漁船）

廣東省編辦明確規(guī)定漁船（含從事漁獲物運(yùn)輸?shù)臐O船和觀光休閑漁船）安全監(jiān)管由海洋漁業(yè)部門負(fù)責(zé)。該類漁船非法載客是否也由海洋漁業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管？答案是肯定的。在廣東省，當(dāng)?shù)卣膭?lì)漁業(yè)船舶發(fā)展休閑漁業(yè)，但要求從事休閑漁業(yè)的漁業(yè)船舶，應(yīng)當(dāng)確定經(jīng)營(yíng)范圍，辦理工商登記，向登記地縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門備案。對(duì)于漁船非法載客行為，《廣東省漁港和漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》第三十九條規(guī)定由漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)非法載客行為進(jìn)行處罰。

那么，該類船舶非法載客是否完全和海事無(wú)關(guān)呢？答案是否定的。《海上交通安全法》規(guī)定海事部門是對(duì)沿海水域交通安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機(jī)關(guān)，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》規(guī)定海事部門負(fù)責(zé)全國(guó)內(nèi)河交通安全監(jiān)督管理工作。如何理解統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)呢？中編辦的文做出了解釋：交通（海事）部門要加強(qiáng)水上交通安全的統(tǒng)一監(jiān)管，牽頭建立信息通報(bào)及溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各相關(guān)部門及地方人民政府的作用，協(xié)調(diào)配合，形成合力。因此，海事部門的責(zé)任是在非漁港水域巡查時(shí)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)該類船舶的非法載客行為，應(yīng)及時(shí)通報(bào)給具有管轄權(quán)的海洋漁業(yè)部門以及當(dāng)?shù)卣珊Ｑ鬂O業(yè)部門跟進(jìn)查處。在廣東省，由于部分漁船開(kāi)展休閑漁業(yè)是合法的，海事部門如何知道哪些漁船是合法載客，哪些船舶是非法載客呢？《廣東省漁港和漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》給出了解決辦法，由漁業(yè)行政主管部門將休閑漁船登記備案的有關(guān)情況通報(bào)公安邊防、海事等部門，不在備案范圍的漁船從事載客行為則是非法行為。

2.無(wú)證漁船

前述的漁船是指依法取得漁業(yè)船舶登記，具有漁業(yè)船舶所有權(quán)和國(guó)籍證書的船舶。對(duì)于未取得漁業(yè)船舶登記的漁船也即無(wú)證漁船，海洋漁業(yè)部門還負(fù)責(zé)其安全監(jiān)管嗎？筆者曾在涉及無(wú)證漁船的事故調(diào)查中正式與廣東省海洋漁業(yè)部門就此問(wèn)題進(jìn)行溝通，得到的答復(fù)是其只負(fù)責(zé)登記的漁船安全監(jiān)管以及事故調(diào)查，依據(jù)是《廣東省漁港和漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》第四十三條關(guān)于漁業(yè)船舶的定義，是指依法登記，從事漁業(yè)生產(chǎn)的船舶以及為漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的船舶；以及第三條關(guān)于職責(zé)的規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)漁港和漁業(yè)船舶的管理工作。

但這一答復(fù)明顯和《中華人民共和國(guó)漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》相沖突，該條例第四條關(guān)于漁業(yè)船舶的定義，是指從事漁業(yè)生產(chǎn)和船舶以及屬于水產(chǎn)系統(tǒng)為漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的船舶，包括捕撈船、養(yǎng)殖船、水產(chǎn)運(yùn)銷船、冷藏加工船、油船、供應(yīng)船、漁業(yè)指導(dǎo)船、科研調(diào)查船、教學(xué)實(shí)習(xí)船、漁港工程船、拖輪、交通船、駁船、漁政船和漁監(jiān)船。第十二條規(guī)定漁業(yè)船舶在向漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)船舶登記，并取得漁業(yè)船舶國(guó)籍證書或者漁業(yè)船舶登記證書后，方可懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗航行。也即漁業(yè)船舶必須登記，不登記的是違法的漁業(yè)船舶，而非登記的才是漁業(yè)船舶。該條例第二十二條還規(guī)定“未持有船舶證書或者未配齊船員的，由漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以并處罰款”，進(jìn)一步明確了未登記的漁業(yè)船舶由漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處。

廣東省海洋漁業(yè)部門的答復(fù)也不符合《廣東省漁港和漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》的規(guī)定，條例第二十三條規(guī)定“非法使用無(wú)船名、無(wú)船舶證書、無(wú)船籍港的船舶從事漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級(jí)以上漁業(yè)行政主管部門依法處理”，明確規(guī)定了從事漁業(yè)生產(chǎn)的無(wú)證漁船由海洋漁業(yè)部門依法處理。

因此，從事漁業(yè)生產(chǎn)的無(wú)證漁船應(yīng)由海洋漁業(yè)部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管。但無(wú)證漁船從事水上非法載客是否由漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管？漁政漁港監(jiān)督管理局在《進(jìn)一步明確漁業(yè)船舶安全監(jiān)管職責(zé)》（漁船[2005]73號(hào)）給出了答案：“對(duì)長(zhǎng)期從事多種經(jīng)營(yíng)及沒(méi)有固定捕魚設(shè)施的船舶，包括從事漁業(yè)活動(dòng)的艇、排、筏，應(yīng)當(dāng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶進(jìn)行管理。”也即對(duì)從事多種經(jīng)營(yíng)包括非法載客、捕魚的船舶，主要看該船是否有固定捕魚設(shè)施，若有，則按漁業(yè)船舶管理，若無(wú)，則按鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶管理。

海事部門在非漁港水域發(fā)現(xiàn)無(wú)證漁船非法載客時(shí)，若船上無(wú)固定捕魚設(shè)施或長(zhǎng)期已經(jīng)不從事捕魚活動(dòng)，則按下文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全監(jiān)管；若船上仍有固定捕魚設(shè)施，既從事捕魚，又從事非法載客，則應(yīng)及時(shí)通報(bào)給具有管轄權(quán)的漁業(yè)行政主管部門以及當(dāng)?shù)卣蓾O業(yè)行政主管部門查處。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的概念源于1987年多部委《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全監(jiān)督管理的通知》，指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村中的企業(yè)、事業(yè)單位的船舶和個(gè)體、聯(lián)戶、承包戶從事客貨運(yùn)輸?shù)拇耙约稗r(nóng)民專門用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的船舶，但不包括漁船。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶交通安全管理責(zé)任制的意見(jiàn)》（交海發(fā)[2000]2號(hào)）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶交通安全由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)；各級(jí)交通主管部門要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶交通安全實(shí)施行業(yè)管理；海事部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的交通安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶交通安全管理實(shí)施業(yè)務(wù)指導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人對(duì)所有或所經(jīng)營(yíng)船舶的交通安全負(fù)責(zé)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶又分鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶，中編辦文規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶由縣鄉(xiāng)政府參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶安全監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定落實(shí)監(jiān)管責(zé)任”，但各省做法不一，廣東省編辦則規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸船舶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非運(yùn)輸船舶）安全管理由當(dāng)?shù)乜h、鎮(zhèn)級(jí)人民政府（東莞、中山為市、鎮(zhèn)級(jí)人民政府）按照或參照《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)實(shí)施，并配合海事部門統(tǒng)一實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的安全監(jiān)管”，就廣東省而言，海事部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的安全監(jiān)管，地方政府配合。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶非法載客，地方政府及交通主管部門負(fù)有安全管理責(zé)任，海事部門負(fù)有安全監(jiān)督管理責(zé)任。

按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶定義，農(nóng)用船也屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶，但多數(shù)農(nóng)用船并無(wú)相關(guān)證書，而交通運(yùn)輸部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于貫徹實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理責(zé)任制的意見(jiàn)》的通知要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶至少要保證“三證一線一牌”，即船舶檢驗(yàn)證書、登記證書、船員證和載重線、船名牌。否則由海事部門通報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾f(xié)助政府采取強(qiáng)制措施處理。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、交通部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)用船安全監(jiān)管的通知》（安監(jiān)總明電[2006]5號(hào)）規(guī)定“地方政府對(duì)水上交通安全監(jiān)管職責(zé)分工有明確規(guī)定的，各級(jí)安全監(jiān)管、交通部門和海事機(jī)構(gòu)要督促各有關(guān)部門按照規(guī)定履行水上監(jiān)管職責(zé)。對(duì)無(wú)證無(wú)照船舶和農(nóng)用船、漁船等非法載客行為，各相關(guān)部門要按照《海上交通安全法》《安全生產(chǎn)法》《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，該沒(méi)收的堅(jiān)決沒(méi)收，該拆解的堅(jiān)決拆解。工作中遇到困難和阻力，要及時(shí)報(bào)告地方政府，請(qǐng)求政府牽頭解決或予以支持”。因此，海事部門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)用船非法載客的安全監(jiān)管，對(duì)于有證的農(nóng)用船可以按照規(guī)定處罰；對(duì)于無(wú)證船舶，海事部門在內(nèi)河通航水域可以依據(jù)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》予以沒(méi)收；在內(nèi)河非通航水域，應(yīng)通報(bào)當(dāng)?shù)卣f(xié)助政府采取強(qiáng)制措施處理；在海上，可依據(jù)《海上交通安全法》實(shí)施處罰，并可通報(bào)當(dāng)?shù)卣瑓f(xié)助政府采取強(qiáng)制措施。

除農(nóng)用船外，其他非涉漁的“三無(wú)”船舶也適用鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的概念，對(duì)于該類船舶，地方政府及交通主管部門有安全管理的責(zé)任，海事部門有安全監(jiān)管的責(zé)任，在內(nèi)河通航水域發(fā)現(xiàn)“三無(wú)”船舶載客可以沒(méi)收船舶，內(nèi)河非通航水域，應(yīng)通報(bào)當(dāng)?shù)卣f(xié)助政府采取強(qiáng)制措施處理；在海上發(fā)現(xiàn)“三無(wú)”船舶可以實(shí)施處罰，并可通報(bào)當(dāng)?shù)卣f(xié)助政府采取強(qiáng)制措施。

4.體育運(yùn)動(dòng)船艇

中編辦文規(guī)定參加比賽的體育運(yùn)動(dòng)船艇安全監(jiān)管由體育部門負(fù)責(zé)；體育部門要在交通（海事）部門對(duì)體育運(yùn)動(dòng)船艇統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好參加比賽活動(dòng)的體育運(yùn)動(dòng)船艇的安全監(jiān)管。因此，按該規(guī)定，體育部門僅負(fù)責(zé)參加比賽的體育運(yùn)動(dòng)船艇，不參加比賽的體育運(yùn)動(dòng)船艇由海事部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管。當(dāng)然，對(duì)參加體育比賽的船艇，海事部門也參與劃定比賽、訓(xùn)練水域或航線，保障比賽船艇安全，維護(hù)水上通航秩序。

在實(shí)際工作中，參加比賽的體育運(yùn)動(dòng)船艇分專業(yè)的體育運(yùn)動(dòng)船艇和業(yè)余的體育運(yùn)動(dòng)船艇，專業(yè)的體育運(yùn)動(dòng)船艇無(wú)疑是由體育部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管；但業(yè)余的體育運(yùn)動(dòng)船艇平時(shí)被船主用于體育運(yùn)動(dòng)、訓(xùn)練或休閑，在舉辦賽事時(shí)參加比賽。當(dāng)其參加比賽時(shí)，按規(guī)定應(yīng)由體育部門監(jiān)管，而平時(shí)應(yīng)由海事部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管。體育運(yùn)動(dòng)船艇的非法載客一般發(fā)生在平時(shí)休閑活動(dòng)中，海事部門負(fù)有安全監(jiān)管的責(zé)任。

按上述規(guī)定，分工似乎很明確。但海事部門執(zhí)法過(guò)程中還是遇到問(wèn)題，一些船主聲稱自己的船艇是體育運(yùn)動(dòng)船艇如何處理？搭載的并非旅客而是訓(xùn)練人員如何處理？這涉及體育運(yùn)動(dòng)船艇的定義問(wèn)題，“體育運(yùn)動(dòng)船艇”在《船舶登記辦法》《船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定》以及船員的發(fā)證規(guī)定中均被提及，均明確不適用本規(guī)定，也即體育運(yùn)動(dòng)船艇并不需要按海事法規(guī)進(jìn)行登記、檢驗(yàn)、配員，但這些規(guī)定均未對(duì)體育運(yùn)動(dòng)船艇進(jìn)行定義。從公開(kāi)的信息來(lái)看，體育部門也未解釋什么是“體育運(yùn)動(dòng)船艇”，只有交通運(yùn)輸部在其網(wǎng)站上給出了解答：“體育運(yùn)動(dòng)船艇是指隸屬于體委系統(tǒng)的，并直接用于體育比賽或訓(xùn)練的船舶。”但海事部門如何知道船艇是否屬于體委系統(tǒng)？ 多數(shù)地方政府對(duì)體育部門的要求也僅僅是照搬中編辦文的規(guī)定，并無(wú)更為具體的規(guī)定，絕大多數(shù)地方體育部門未對(duì)體育運(yùn)動(dòng)船艇進(jìn)行標(biāo)識(shí)。為解決這一問(wèn)題，焦作市人民政府的做法值得借鑒，其職責(zé)規(guī)定“市體育局負(fù)責(zé)參與比賽的體育運(yùn)動(dòng)船艇的安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對(duì)所有體育船艇進(jìn)行登記造冊(cè)，明確責(zé)任人，并提出具體監(jiān)管要求；負(fù)責(zé)及時(shí)處置報(bào)廢的體育船艇”。由于海事部門負(fù)責(zé)水上交通安全的統(tǒng)一監(jiān)管，可以要求當(dāng)?shù)伢w育部門將屬于體委系統(tǒng)的船艇名單報(bào)備海事部門，海事部門對(duì)這些船舶按照體育運(yùn)動(dòng)船艇監(jiān)管，否則按其他船舶監(jiān)管，這樣可以倒逼體育部門對(duì)體育運(yùn)動(dòng)船艇進(jìn)行管理。

5.碰碰船、漂流船等水上游樂(lè)設(shè)施、水上飛機(jī)及其他5米以下船艇

碰碰船、漂流船等水上游樂(lè)設(shè)施及其他5米以下船艇一個(gè)共同的特征是不屬于海事、船檢機(jī)構(gòu)的登記、檢驗(yàn)、發(fā)證等業(yè)務(wù)范圍。[1]是否由海事監(jiān)管，首先看其是否屬于海事法規(guī)中“船舶”的范疇。《海上交通安全法》對(duì)船舶的定義是指各類排水或非排水船、筏、水上飛機(jī)、潛水器和移動(dòng)平臺(tái)。《內(nèi)河交通安全條例》將船舶定義為各類排水或非排水船、筏、水上飛機(jī)、潛水器和移動(dòng)式平臺(tái)以及其他水上移動(dòng)裝置。海事法規(guī)對(duì)船舶定義較為寬泛，上述船艇應(yīng)被視為 “船舶”。其次看有無(wú)特殊的規(guī)定歸屬于其他部門管轄。國(guó)家質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫總局關(guān)于印發(fā)《游樂(lè)設(shè)施安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程（試行）》的通知（國(guó)質(zhì)檢鍋[2003]34號(hào)）第五十三條規(guī)定各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)營(yíng)的游樂(lè)設(shè)施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)察。該規(guī)定中游樂(lè)設(shè)施是指用于經(jīng)營(yíng)目的，在封閉的區(qū)域內(nèi)運(yùn)行、承載游客游樂(lè)的設(shè)施，水上游樂(lè)設(shè)施包括碰碰船、峽谷漂流等，但不包括水上摩托、快艇和游船。因此，在封閉水域內(nèi)經(jīng)營(yíng)的水上游樂(lè)設(shè)施，包括碰碰船、漂流船筏，應(yīng)由國(guó)家質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫總局下屬的各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安全監(jiān)督，但水上摩托、快艇和游船應(yīng)由海事部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)督。對(duì)于封閉水域外的水上游樂(lè)設(shè)施，若為景區(qū)或海濱泳場(chǎng)所有，其活動(dòng)的范圍固定，不占用通航水域，且各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍負(fù)責(zé)對(duì)設(shè)備的安全監(jiān)察，因此，應(yīng)視為封閉水域，由各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安全監(jiān)督。若這些水上游樂(lè)設(shè)施為私人所有，且各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)并不負(fù)責(zé)安全監(jiān)察，那么這些水上游樂(lè)設(shè)施應(yīng)歸類于下文封閉水域外的其他5米以下船艇，由海事部門對(duì)其安全監(jiān)管。

對(duì)水上摩托、快艇和游船以及除歸各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)安全監(jiān)察的水上游樂(lè)設(shè)施外的所有5米以下船艇，海事船檢部門均無(wú)法律依據(jù)對(duì)這些船艇進(jìn)行檢驗(yàn)、發(fā)證，卻均由海事部門監(jiān)管，那么海事部門如何監(jiān)管呢？《關(guān)于對(duì)水上摩托艇監(jiān)管請(qǐng)示的復(fù)函》（海事函[2002]424號(hào)）做了很好的解答，一是水上摩托艇的所有人應(yīng)到海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記備案。當(dāng)事人申請(qǐng)登記時(shí)，至少應(yīng)持有摩托艇購(gòu)買發(fā)票或其他所有權(quán)證明材料以及生產(chǎn)廠家提供的產(chǎn)品技術(shù)合格證書和相關(guān)的安全操作使用說(shuō)明。二是摩托艇駕駛?cè)藛T應(yīng)參加由海事管理機(jī)構(gòu)組織的培訓(xùn)和考試，使其具備基本的船艇操縱與避碰的知識(shí)與技能；經(jīng)培訓(xùn)考試合格后，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)給其相應(yīng)的資格證明。三是水上摩托艇速度快，應(yīng)為其劃定專門的活動(dòng)水域，嚴(yán)格控制其活動(dòng)范圍。

對(duì)于海事負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的小于5米以下的快艇和游船以及其他船舶，可以參照水上摩托艇的規(guī)定執(zhí)行。一是必須要有購(gòu)買發(fā)票或其他所有權(quán)證明材料以及生產(chǎn)廠家的技術(shù)合格證及操作說(shuō)明，二是必須按海事部門的要求配員，關(guān)于這些船舶的配員，《關(guān)于修改船舶最低配員表的通知》（海船舶[2006 145號(hào)）規(guī)定，未滿50總噸且主機(jī)功率未滿75千瓦的載客不超過(guò)12人的船艇（包括游艇、舷外掛機(jī)船舶、摩托艇、快艇、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船舶、農(nóng)用船舶）可只配駕駛員或駕機(jī)員1名。

很多海事執(zhí)法人員對(duì)水上飛機(jī)很陌生，認(rèn)為相關(guān)海上安全管理依然處于空白，針對(duì)水上飛機(jī)的海事管理研究尚未啟動(dòng)，[2]但實(shí)際上交通運(yùn)輸部海事局及一些地方海事局已經(jīng)在開(kāi)展工作或研究，《關(guān)于對(duì)水上飛機(jī)監(jiān)管請(qǐng)示的復(fù)函》（海事函字[2002 258號(hào)）認(rèn)為海事行政主管部門應(yīng)對(duì)水上飛機(jī)進(jìn)行船舶登記，水上飛機(jī)的駕駛員應(yīng)持有海事機(jī)構(gòu)頒發(fā)的水上飛機(jī)駕駛員特殊培訓(xùn)合格證書。海事部門應(yīng)嚴(yán)格控制水上飛機(jī)的活動(dòng)范圍。《關(guān)于對(duì)水上飛機(jī)辦理船舶登記的復(fù)函》（海船舶[2005]404號(hào)）同意各局所屬船舶登記機(jī)關(guān)在部海事局尚未頒布水上飛機(jī)檢驗(yàn)規(guī)范前，對(duì)水上飛機(jī)辦理船舶登記。辦理中，以國(guó)家民航總局簽發(fā)的《型號(hào)核準(zhǔn)書》和飛機(jī)出廠隨帶的《外場(chǎng)飛機(jī)試驗(yàn)質(zhì)量證明書》作為“船舶技術(shù)資料”進(jìn)行審查、存檔。其中有關(guān)“水上飛機(jī)”駕駛員特殊培訓(xùn)、考試和發(fā)證的具體規(guī)定按《中華人民共和國(guó)水上飛機(jī)駕駛員特殊培訓(xùn)、考試和發(fā)證辦法（試行）》（海船員字[2001]365號(hào)）執(zhí)行。水上飛機(jī)的非法載客自然也應(yīng)由海事部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管。

值得一提的是，即便對(duì)于各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安全監(jiān)察的水上游樂(lè)設(shè)施，在賦予封閉水域管理職責(zé)的海事部門仍有統(tǒng)一管理的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)不符合安全要求的行為時(shí)應(yīng)及時(shí)通報(bào)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及當(dāng)?shù)卣?/p>

6.其他船舶及經(jīng)批準(zhǔn)從事客貨運(yùn)輸?shù)臐O船

這些船舶均由海事部門發(fā)證或批準(zhǔn)，其安全監(jiān)管按中編辦文的職責(zé)規(guī)定，由海事部門負(fù)責(zé)，海洋漁業(yè)部門負(fù)責(zé)配合。這些船舶的非法載客是否僅由海事部門、海洋漁業(yè)部門負(fù)責(zé)呢？《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》第四十八條規(guī)定從事水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的船舶超出“船舶營(yíng)運(yùn)運(yùn)輸證”核定的經(jīng)營(yíng)范圍，由負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸管理的部門按照《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第三十四條第一款進(jìn)行處罰。船舶非法載客必然超出了“船舶營(yíng)運(yùn)運(yùn)輸證”核定的經(jīng)營(yíng)范圍，水路運(yùn)輸管理部門應(yīng)依法對(duì)船舶進(jìn)行查處。因此，水路運(yùn)輸管理部門也對(duì)船舶非法載客負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。

但《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》第五十五條規(guī)定，載客12人以下的客船運(yùn)輸、鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)渡船運(yùn)輸以及與外界不通航的公園、封閉性風(fēng)景區(qū)內(nèi)的水上旅客運(yùn)輸不適用本規(guī)定。這些船舶的管理應(yīng)依據(jù)《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第四十五條由省、自治區(qū)、直轄市人民政府另行制定。目前，多地省政府并未制定此類船舶的管理辦法，只有少數(shù)市政府制定了相關(guān)規(guī)定，且做法不盡相同，例如，廣州市政府將小型客運(yùn)船舶定義為運(yùn)輸距離在十公里以內(nèi)的營(yíng)業(yè)性客渡船和額定客位在十二人以下（含十二人）的從事?tīng)I(yíng)業(yè)性旅客運(yùn)輸?shù)臋C(jī)動(dòng)船艇；而珠海市政府將小型船舶定義為單船載客十二人以下（不含十二人）從事旅客運(yùn)輸、休閑觀光等商業(yè)活動(dòng)的船舶，包括休閑漁船、游艇、摩托艇等船舶，不包括在漁港內(nèi)專門為漁船提供水上交通運(yùn)輸服務(wù)的船舶和在公園、風(fēng)景名勝區(qū)等封閉非通航水域內(nèi)從事水上游樂(lè)活動(dòng)的船只，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)載客渡船。但其共同特點(diǎn)是由水路運(yùn)輸管理部門負(fù)責(zé)對(duì)擅自經(jīng)營(yíng)小型客運(yùn)船舶運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)人進(jìn)行查處。因此，對(duì)于載客12人以下的小型客運(yùn)船舶，水路運(yùn)輸管理部門負(fù)有管理職責(zé)。

對(duì)于各地政府不認(rèn)為是小型客運(yùn)船舶的船艇，應(yīng)按上文中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶、5米以下的船艇等開(kāi)展安全監(jiān)管。

四、如何開(kāi)展對(duì)水上非法載客行為的安全監(jiān)管

1.安全監(jiān)管與安全管理的區(qū)別

一些海事執(zhí)法人員知道自己管什么，但對(duì)如何管還是一頭霧水，特別是對(duì)散布在偏遠(yuǎn)水域的農(nóng)用船、快艇非法載客，即便派出所有力量，嚴(yán)防死守，但還是難以遏止水上非法載客行為。究其原因，在于其不能理清安全監(jiān)管與安全管理的關(guān)系。

就概念而言，安全監(jiān)管是安全監(jiān)督管理的簡(jiǎn)稱，重在監(jiān)督；而安全管理則是對(duì)安全生產(chǎn)的管理，重在管理。但兩者之間并非非此即彼的關(guān)系，兩者概念相互包容、相互交叉，如安全監(jiān)督管理，雖然重在監(jiān)督，但本身也需要管理；而安全管理雖然重在管理，但管理工作中本身就包括監(jiān)督。因此，無(wú)法從概念上將安全監(jiān)管與安全管理的工作完全區(qū)分開(kāi)。

然而，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》及相關(guān)法律法規(guī)卻對(duì)安全監(jiān)管和安全管理的內(nèi)涵做了直接的規(guī)定，為我們找出兩者差別指明了方向。

在《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》中，縣級(jí)以上地方政府的安全管理職責(zé)是建立、健全內(nèi)河交通安全管理責(zé)任制。鄉(xiāng)政府的安全管理職責(zé)是建立、健全行政村和船主的船舶安全責(zé)任制，落實(shí)渡口船舶、船員、旅客定額的安全管理責(zé)任制，落實(shí)船舶水上交通安全管理的專門人員，督促船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人和船員遵守有關(guān)內(nèi)河交通安全的法律、法規(guī)和規(guī)章。

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》中雖然也規(guī)定了船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人的安全管理職責(zé)，但更具體職責(zé)應(yīng)依據(jù)《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》第二章確定，主要包括建立、健全安全與防污染管理制度；完善安全與防污染條件，保障船舶安全，防止船舶污染水域環(huán)境；確保向船舶提供足夠的資源和岸基支持，并對(duì)安全與防污染工作進(jìn)行監(jiān)控，保持船岸之間的有效聯(lián)系；為船舶配備滿足最低安全配員要求的適任船員；建立教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)和規(guī)范安全與防污染知識(shí)的教育和培訓(xùn)；建立船舶安全與防污染監(jiān)督檢查制度；定期組織訓(xùn)練演習(xí)。

海事的安全監(jiān)管職責(zé)是什么呢？《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》規(guī)定海事部門必須建立、健全內(nèi)河交通安全監(jiān)督檢查制度；必須加強(qiáng)對(duì)船舶、浮動(dòng)設(shè)施、船員和通航安全環(huán)境的監(jiān)督檢查；對(duì)內(nèi)河交通密集區(qū)域、多發(fā)事故水域以及貨物裝卸、乘客上下比較集中的港口，對(duì)“四客一危”船舶，必須加強(qiáng)安全巡查。

因此，在內(nèi)河水域海事安全監(jiān)管職責(zé)比較清晰的情況下，海事部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、巡查，查處水上非法載客行為，但同時(shí)可督促鄉(xiāng)政府加強(qiáng)安全管理，從源頭上堵住農(nóng)用船非法載客的漏洞，可要求航運(yùn)公司加強(qiáng)安全管理，防止貨船非法載客，通過(guò)政府、海事、企業(yè)形成合力，共同做好水上非法載客監(jiān)管工作。

在海上，《海上交通安全法》雖無(wú)類似明確的規(guī)定，但《安全生產(chǎn)法》卻提供了更科學(xué)的區(qū)分途徑。《安全生產(chǎn)法》第三條要求強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。與《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》不同的是，地方政府和海事部門一樣，均為監(jiān)管責(zé)任，而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為主體責(zé)任。海上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為航運(yùn)公司，其主體責(zé)任的落實(shí)也可依據(jù)《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》第二章確定。地方政府和海事部門雖然均為監(jiān)管責(zé)任，但不同單位的監(jiān)管責(zé)任有所不同，地方政府負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)助的監(jiān)管職責(zé)，海事負(fù)有行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，[3]安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門有綜合監(jiān)管的職責(zé)。

依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，海事的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)有：一是監(jiān)督檢查職責(zé)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。發(fā)現(xiàn)存在的安全問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)部門進(jìn)行處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送其他有關(guān)部門并形成記錄備查。二是審查批準(zhǔn)職責(zé)，依據(jù)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)的事項(xiàng)進(jìn)行批準(zhǔn)、驗(yàn)收，對(duì)不符合相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的生產(chǎn)條件的，不得批準(zhǔn)；對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事安全生產(chǎn)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)依法予以取締并處理；對(duì)已經(jīng)取得相關(guān)部門批準(zhǔn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，負(fù)責(zé)審批的部門一旦發(fā)現(xiàn)其不再具備相關(guān)條件的，應(yīng)當(dāng)立即撤銷原批準(zhǔn)。三是查處重大事故隱患的職責(zé)，對(duì)存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定。四是建立舉報(bào)制度的職責(zé)，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)舉報(bào)違法生產(chǎn)途徑，接到舉報(bào)立即受理。五是建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫(kù)，如實(shí)記錄違法行為信息，對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并將違法信息向相關(guān)部門通告。

因此，對(duì)海上非法載客行為，海事部門的職責(zé)是加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立舉報(bào)制度，建立違法行為信息庫(kù)，發(fā)現(xiàn)屬海事部門管轄的非法載客行為，應(yīng)依法取締并處理，應(yīng)由其他部門處理的，應(yīng)及時(shí)移交。對(duì)于監(jiān)督檢查存在困難的，可以要求鄉(xiāng)政府協(xié)助，也可向安全監(jiān)督管理部門、縣級(jí)以上政府請(qǐng)求協(xié)助。

《安全生產(chǎn)法》在內(nèi)河也適用，發(fā)生沖突時(shí)，特殊法優(yōu)于一般法，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》優(yōu)先適用。關(guān)于地方政府職責(zé)方面，安全管理與安全監(jiān)督存在包容、交叉關(guān)系，并不存在沖突，因此，地方政府有安全管理職責(zé)，也有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)助的監(jiān)管職責(zé)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門有綜合監(jiān)管的職責(zé)。在海事職責(zé)方面，海事部門不但要遵守《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的具體要求，也應(yīng)遵守《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)要求。

2.海事部門開(kāi)展水上非法載客安全監(jiān)管的建議

一是正確理清自己職責(zé)，工作中既不缺位，也不越位。海事部門要做到這一點(diǎn)，應(yīng)全面掌握相關(guān)法律法規(guī)，不但精通海事法規(guī)，對(duì)職責(zé)交叉的其他部門法規(guī)也應(yīng)了解；應(yīng)結(jié)合《安全生產(chǎn)法》的立法精神、原則，準(zhǔn)確理清海事部門職責(zé)，制定海事部門的權(quán)責(zé)清單，讓基層執(zhí)法人員精準(zhǔn)執(zhí)法，加大查處水上非法載客行為的力度。

二是加強(qiáng)規(guī)范性文件的審查清理，對(duì)不屬于海事職責(zé)范圍的文件及時(shí)廢止。如峽谷漂流是在20世紀(jì)90年代興起的旅游活動(dòng)，當(dāng)時(shí)一些港監(jiān)部門出于規(guī)費(fèi)征收的考慮，[4]在當(dāng)時(shí)國(guó)家旅游局已經(jīng)規(guī)定漂流旅游活動(dòng)由各級(jí)旅游主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全監(jiān)督管理的情況下，仍主動(dòng)將漂流活動(dòng)納入海事安全監(jiān)管中，并對(duì)其檢驗(yàn)、發(fā)證、培訓(xùn)，造成多個(gè)安全監(jiān)管部門有好處就搶著管、沒(méi)好處就都不管的局面，形成安全監(jiān)管的漏洞，不利于水上活動(dòng)的安全。因此，建議海事部門依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)認(rèn)真清理相關(guān)的規(guī)范性文件，嚴(yán)格依法行政。

三是掌握安全監(jiān)管的具體要求，嚴(yán)格依法行政。長(zhǎng)期以來(lái)，海事部門為了避免事故發(fā)生，形成了“保姆式”的管理理念，只要認(rèn)為有助于安全的事就應(yīng)該去做，分不清企業(yè)應(yīng)做什么，政府應(yīng)做什么，海事應(yīng)做什么，結(jié)果海事部門的監(jiān)管任務(wù)越來(lái)越重，人手越進(jìn)越缺，但水上安全工作并未取得令人滿意的成績(jī)。更為不利的是，海事部門把別人的“責(zé)任田”給種了，自己的“責(zé)任田”不知道在哪，荒了自己的“責(zé)任田”，結(jié)果發(fā)生事故，海事部門首先被追責(zé)。因此，海事部門應(yīng)理清安全管理和安全監(jiān)管的差異，牢固掌握法律法規(guī)對(duì)監(jiān)管職責(zé)的具體要求。在依法行政時(shí)，不但要重視實(shí)體法的要求，還要注重程序法的要求，如停產(chǎn)停工的決定書一定要采取書面形式，移交其他監(jiān)管部門也應(yīng)形成記錄備查，形成監(jiān)管證據(jù)。

四是制訂監(jiān)督檢查計(jì)劃，加強(qiáng)巡航巡查工作。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門制訂監(jiān)督檢查計(jì)劃的職責(zé)，以期發(fā)現(xiàn)事故隱患，及時(shí)處理。針對(duì)水上非法載客常發(fā)生在較偏遠(yuǎn)的水域這一特點(diǎn)，海事部門有必要借鑒這一手段，根據(jù)水域非法載客的情況，科學(xué)合理地制訂巡航檢查計(jì)劃，確定檢查的頻次和檢查重點(diǎn)，充分利用現(xiàn)有的海事資源，加大對(duì)水上非法載客行為的查處力度。

五是加強(qiáng)水上安全宣傳，提高游客、船主安全意識(shí)。海事部門可以聯(lián)合旅游部門開(kāi)展水上安全宣傳，在當(dāng)?shù)刂饕獔?bào)紙、電視、網(wǎng)站等主流媒體上刊登水上非法載客行為發(fā)生事故的重大案例，指出水上非法載客行為的存在群死群傷的危險(xiǎn)性，引起廣大群眾的重視；在非法載客行為比較集中的地域、港口、碼頭、旅游站點(diǎn)采用發(fā)傳單、宣傳牌、掛標(biāo)語(yǔ)等方式宣傳水上非法載客行為的危害和后果，讓游客認(rèn)識(shí)無(wú)證船艇的風(fēng)險(xiǎn)，也讓船主清楚自己的責(zé)任重大，減少非法載客的發(fā)生。

六是建立舉報(bào)機(jī)制，打擊非法載客。由于非法載客的地點(diǎn)一般比較偏遠(yuǎn)，海事部門難以監(jiān)管，這時(shí)要發(fā)揮群眾的作用，建立舉報(bào)機(jī)制，讓違法者無(wú)處可遁。

七是發(fā)揮海事統(tǒng)一監(jiān)管職能，按照中編辦文的要求，加強(qiáng)水上交通安全的統(tǒng)一監(jiān)管，牽頭建立信息通報(bào)及溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立違法行為信息庫(kù)，對(duì)不屬于自己的監(jiān)管范圍的水上非法載客行為，也應(yīng)及時(shí)制止，記錄在案，并通報(bào)有關(guān)部門以及當(dāng)?shù)卣?/p>

八是充分依靠當(dāng)?shù)卣纬杀O(jiān)管合力。對(duì)水上非法載客活動(dòng)，單憑海事部門單打獨(dú)斗難以根除。海事部門應(yīng)充分利用法律法規(guī)賦予當(dāng)?shù)卣踩O(jiān)督管理部門的職責(zé)，及時(shí)向當(dāng)?shù)卣踩O(jiān)督管理部門反映情況，要求其協(xié)調(diào)相關(guān)部門采取統(tǒng)一行動(dòng)，打擊非法載客行為，確保水上人命安全。

五、結(jié)束語(yǔ)

水上非法載客是海事的一個(gè)監(jiān)管難題，一是難在面對(duì)層出不窮的各種類型的非法載客，海事部門不知道自己該不該管，管到什么程度；二是難在水上非法載客一般發(fā)生在偏遠(yuǎn)水域，這些船艇機(jī)動(dòng)性好，經(jīng)常晝伏夜出，和海事部門大搞游擊戰(zhàn)，海事部門難以監(jiān)管到位。本文從海事部門的職責(zé)視角探討如何對(duì)水上非法載客進(jìn)行監(jiān)管，并給出工作建議，但實(shí)際工作遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜，謹(jǐn)希望本文能對(duì)該項(xiàng)工作起到參考作用，為促進(jìn)水上人命安全貢獻(xiàn)綿薄之力，減少海事執(zhí)法人員被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

[1]許正路.5米以下游船水上旅游活動(dòng)安全監(jiān)管研究[J].中國(guó)海事,2014(9):50.

[2]彭鵬飛,陶維功.我國(guó)水上飛機(jī)的海事管理對(duì)策與建議[J].中國(guó)海事,2010(4):48-50.

[3]陳佳媛.試論新時(shí)期行業(yè)主管部門在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的權(quán)利限度與責(zé)任范圍[J].法制博覽,2016(3下):45.

[4]澗琪.談水上漂流活動(dòng)的安全監(jiān)督管理[J].政策法規(guī),1998 (12):34-35.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.04.002

許巖松（1973—），男，珠海海事局執(zhí)法督察處，高級(jí)海事調(diào)查官，高級(jí)工程師，碩士。