莒縣實施“河長制”的思考

解學相 李 峰 王德明

(1. 莒縣仕陽水庫管理處， 山東 莒縣 276599；2. 莒縣環保局，山東 莒縣 276599)

莒縣實施“河長制”的思考

解學相1李 峰2王德明1

(1. 莒縣仕陽水庫管理處， 山東 莒縣 276599；2. 莒縣環保局，山東 莒縣 276599)

本文闡述了莒縣實施河長制的必要性和實施方案，通過實踐探索總結了河長制的成效、問題，提出了必要的合理化建議對策。

河長制； 達摩克利斯之劍； 運行功能； “四個一”

1 概 況

莒縣位于山東省東南部，介于東經118°35′～119°06′、北緯35°20′～36°03′之間，隸屬于日照市，南北長78.6km、東西寬47.6km，總面積1952.4km2，地形有低山、丘陵、平原、洼地等，周圍群山環抱、中間丘陵、平原洼地、沭河自西北穿境而過，全縣98萬畝耕地、113萬人口、21處鄉鎮街道，是省級歷史文化名城，擁有五千年文明史，是一個農業大縣、水利大縣、文化大縣、人口大縣、書畫大縣。有大中型水庫3座、小型水庫241座、塘壩2568座，河長10km以上，流域面積20km2以上河道25條，多年平均年可利用水資源量2.5億m3，其中豐水年可達2.71億m3，50%保證率年可供水4.727億m3(含地下水等)。縣境分屬沭河、濰河兩大流域。沭河眾多支流分列兩側，濰河西北東南進入五蓮縣后北流經濰坊市入海。

2 實施“河長制”的初衷

改革開放以來，各項經濟類別企業迅猛發展，地方經濟得到較大發展，但是水環境污染同其他污染一樣，呈現不可避免的泛濫之勢。90年代莒縣造紙廠曾經成為央視報道的“全國污染50強”之一，社會發展至今，自來水供應成為頭等大事，大多數水庫都轉變了運行功能，從引水灌溉為主轉變為人畜供水為主灌溉為輔，占全縣水庫數量15%的水庫中75%的水量實現了水功能轉變。2006年以來，結合小型水利基礎設施普查尤其是小型水庫除險加固安全排查，發現行政區域內各流域各水庫存在不同程度的水污染，嚴重影響2006年以來實施的村村通自來水供應，危及飲水安全，事關老百姓生命安全。為此，設立“河長制”，以此控制河道水污染，改善人民群眾生活居住條件。這項工作以莒縣水利局為主倡導實施。

隨著經濟發展、污染趨勢加大，控制水污染已經迫在眉睫，該項工作非水利系統自己所能，匯報有關部門，“河長制”轉給縣環保局。

3 “河長制”實施方法

3.1 “河長制”實施方案

根據莒縣河道布局、經濟發展趨勢結合行政區劃，按照河道分設河長，由各地黨政首長擔任河長、有關沿河村莊負責人為段長(片長)的三級“河長制”。莒縣環保局、水利局、住建局、發改委等部門和鄉鎮黨委政府經過多方研究探討，確定了《莒縣河長制實施方案》，2015年7月縣政府辦公室以莒政辦函[2015]25號文《關于印發莒縣河長制實施方案的通知》發布執行，明確河長名單、工作職責、管轄范圍、河道名稱，在相應河段設立河長公示牌、明確職責、聯系電話、監督電話等。

各級河長負責牽頭組織開展包干河道水質和污染源現狀調查、河道保潔、排污口封堵、違章拆除、河道垃圾清理、河道疏浚、生態修復、水質改善等綜合治理的各項工作，制定水環境保護治理實施方案、推動落實重點工程項目、協調解決重點難點問題、做好督促檢查，做到一河一策，每條責任河道要做到“四個一”，即“一張水系圖、一本任務書、一個時間表、一份報告書”。縣級河長負責指導實施區域水系水環境綜合整治規劃，協調解決工作中存在的問題，做好督促檢查工作。鄉鎮(街道)級河長具體承擔包干河道保護治理工作的指導、協調和監督職能，組織實施水環境保護治理工作方案，推進河道整治和保潔、截污納管、生態修復、水質改善等水環境保護治理工作。各聯系部門要協助河長履行指導、協調和監督職能，開展日常巡查，發現問題，及時報告河長。

3.2 “河長制”工作考核辦法

公布執行的還有配套《莒縣河長制工作考核辦法》，用以監督考核河長工作，確保不走形式，真正改善莒縣河流水清，保證人民飲水安全，保證莒縣經濟良性發展。

從2015年開始，縣“河長制”辦公室將組織實施“河長制”考核工作。考核采用定期考核、日常抽查和社會監督相結合的方式，考核結果與干部實績掛鉤，并納入黨委、政府綜合考核，考核結果在主要媒體上公布。對河道整治工作成績突出、成效明顯的“河長”和責任部門給予獎勵，對考核不合格、整改不力的“河長”，實行行政約談、通報批評等，并作為干部選拔任免的重要依據。

4 “林水會戰”及“清清河流”實踐

4.1 “五大重點任務”及“清清河流”

“五大重點任務”推進河道生態綜合治理，建立“政府統一領導、部門協同推進、社會廣泛參與”的工作機制。“林水會戰”與“清清河流”兩大會戰是莒縣實施”河長制”的具體實踐。

為加強“清清河流”行動的組織領導，莒縣縣政府成立“清清河流”行動工作領導小組，由縣長任組長，分管環保和農林水工作的兩位副縣長任副組長，縣水利、環保、畜牧、林業、國土、交通等部門負責同志和涉及鄉鎮政府主要負責同志為成員。領導小組全面負責領導和協調全縣河流生態綜合治理工作，研究處理河流生態治理有關重大問題，落實加快河流生態治理的指導服務、監督檢查、安全管理、新聞宣傳等工作，建立“政府統一領導、部門協同推進、社會廣泛參與”的工作機制。“五大重點任務”即全面開展河流生態綜合治理，全面開展河道疏浚整治，搞好水系綠化和水源涵養，健全完善長效運行管護機制，建立全社會參與機制。“清清河流”行動就是在全縣范圍內組織開展河道生態濕地綜合治理，落實“生態治河”理念，努力保持河道生態原貌，合理進行攔蓄，保持生態基流，維護河道生態濕地綜合功能。結合正在全縣深入開展的美麗文明鄉村行動，對在河道內亂搭亂建的違法建設、違法設施和生活、建筑、工業垃圾，農業生產、畜禽養殖廢棄物等全面開展疏浚整治，恢復河流溝溪的生態濕地功能，確保河道良性運行。加強河道監督管理和水行政、環保執法，嚴禁非法圍墾或以其他形式侵占河道，杜絕亂采亂挖、亂堆亂建等現象，保障河流安全。

為切實加大縣鄉財政投入，推行“政府花錢買服務”的方式，落實管護主體、管護責任、管護資金和管護隊伍，加強管護目標考核，探索創新河道管護的長效機制。全面落實“河長制”，取締各種污染源，在每條支流入河口設立一處檢測點，實行定期檢測，確保水質穩定達標。各鄉鎮(街道)、各部門要積極參與支持“清清河流”行動，鼓勵投融資平臺企業和社會工商資本積極參與，深入開展“生態治河”工程，形成政府、社會、企業與村(居)民全面參與機制。

各鄉鎮(街道)、各有關部門要按照職責分工，積極參與“清清河流”行動，縣水利局負責做好上級水利專項資金的爭引工作，抓好重點河流治理工程的規劃、技術指導、行業標準、行業監管，以及“清清河流”行動的協調、調度、督查工作；縣環保局負責做好上級環保治污專項資金的爭引工作，加大源頭污染整治查處力度，落實好“河長制”在全縣河道的全覆蓋，并牽頭負責宋公河等5條河道的治理工作；縣住建局負責結合城市景觀建設需要，牽頭負責柳青河、店子集河等2條穿過城區河道的治理工作；縣畜牧獸醫局負責做好沿河兩側畜禽養殖場(戶)的指導、規劃、設計工作，加強畜禽養殖污染治理；縣林業局負責按照堤內河灘地、堤外30m范圍的標準，及時指導開展河流水系綠化工作；縣國土、交通等相關部門負責立足職責，做好河流治理的建設用地和河堤路的硬化等相關工作；縣財政局負責做好前期工作資金籌措，保障相關費用及時支付；縣水文局負責對全縣重點河流的水質進行監測，特別是加強對沭河水功能區的水質監測；涉及鄉鎮(街道)負責積極主動做好重點河流治理工程的征地拆遷等前期準備工作和轄區溝溪水渠汪塘綜合治理工作；其他各有關部門要各司其職，各負其責，密切配合，形成合力。

4.2 建立“多元化投入機制”

建立“多元化投入機制”提供充足資金保障，構建以“清清河流”行動為脈絡，各類設施為節點的水系生態格局。 為全力保障“清清河流”行動建設資金，莒縣建立了多元化投入機制。對上級有投資計劃和專項資金的河流治理項目，加大對上爭引力度，在大力推進沭河上游堤防加固工程前期工作的同時，全力抓好長度10km以上且流域面積在200km2以上的鶴河、濰河、袁公河、柳青河4條河流治理項目的爭引工作，力爭項目早日批復立項、早日開工建設。對上級沒有投資計劃和專項資金的河流治理項目，重點是長度10km以上且流域面積20km2以上的20條河流，在加強與市水務集團的合作基礎上，積極同其他大型國有企業聯系溝通，盡快建立互利互惠的合作機制。莒縣還加快推進水利融資工作，盡快建立符合全縣實際的水利融資工作機制，縣水利局負責項目規劃、設計和提報，縣發改局負責立項審批，縣財政局負責水利系統資產評估，縣國有融資公司負責融資和項目的組織實施，縣水務集團正在組建中，自來水公司、污水處理廠等并入縣水務集團，集團負責水系工程的施工、調水、水務處理。

鶴河全長32.5km，流域面積270km2，流經莒縣東南部的龍山、陵陽、寨里河、長嶺4個鄉鎮，是沭河主要一級支流之一。在鶴河生態綜合治理工程建設中，突出生態綜合治理主線，工程總投資達1.6億元，其中通過與日照市水務集團合作以及PPP方式融資1.09億元，主要是加固河堤32.5km，新建1座攔河閘、2座橡膠壩、12座溢流堰、3座交通橋以及其他附屬建筑物，工程有四個的特點，即全流域治理、生態綜合治理、與交通路網建設相結合、與鄉鎮旅游相結合。將有效提升4個沿河鄉鎮的經濟發展能力和水平，惠及4個鄉鎮51個村4萬余人。該項目成為省市河道治理現場會典范。

目前已經完成的生態河道治理工程總投資9.52億元，其中投資1.26億元，實施鶴河生態綜合治理二期和花崖頭山洪溝治理工程；投資1.2億元，實施宋公河(馬溝河)、略疃河生態綜合治理工程；投資6975萬元，實施店子集河生態綜合治理工程。沭河綜合治理分三期、袁公河綜合治理也是三期，鶴河治理三期、柳青河兩期等。從莒縣“清清河流”行動2017年度生態河道治理規劃表中看到，項目投資97652萬元，治理長度221.8km，流域面積1173.4km2；2018年度生態河道治理規劃表中，項目投資169962萬元，治理長度221.6km，流域面積2477.1km2；2019年度生態河道治理規劃表中，項目投資47025萬元，治理長度98.3km，流域面積327.4km2。

4.3 林水會戰

堅持林水相依，大力實施水系擴綠工程，科學確定綠化范圍，合理選擇綠化樹種，營造良好水系生態。加強水源保護和鄉鎮農村污水集中處理，深入開展水源涵養林建設，搞好河流上游、水庫流域的水土流失治理，建設水源涵養區。林水會戰全縣統一行動，不再各自為戰，資源綜合、資金整合、統一設計、統一招標施工，2015—2016年實施了“青峰嶺水庫涉水涉地資金綜合建設項目”，今年編訂《2017年度全縣林水會戰實施方案》，2017年度規劃建設水利工程531項，計劃投資14.6億元，計劃發展節水灌溉項目5個，維修加固大型水閘2座，新建1座重力壩，實施水保項目3個，治理中小型河道10條，新建、改造飲水安全工程47處，新建農村小型水利工程171處、維修120處，治理河道224.9km，新增和改善恢復灌溉面積21.35萬畝(發展高效節水灌溉面積4.91萬畝)，治理水土流失面積14.6km2，解決6.78萬農村居民的飲水安全問題。農村飲水安全工程總投資3881.65萬元，其中，投資2000萬元，在碁山鎮、長嶺鎮、夏莊鎮、龍山鎮等10個鄉鎮實施農村飲水提質改造工程，新建碁山鎮、長嶺鎮2處集中供水工程，改造夏莊鎮、龍山鎮2處集中供水工程，新建15處單村集中供水工程，解決26個村莊、1.97萬人的飲水安全問題。水土保持工程總投資1.01億元，其中，投資4900萬元，實施青峰嶺水庫生態濕地工程，建設390hm2的庫區生態濕地圈、260hm2的壩下生態濕地走廊。

5 成 效

5.1 實現自來水供水

通過深入推進“林水會戰”和“清清河流”行動，打造“水清、河暢、岸綠、景美、堤固、路通” 的中小河流，為建設富強美麗幸福新莒縣提供堅實的水生態保障。青峰嶺水庫等三大水庫在確保水庫駐地水廠供水的前提下均實現了市區供水，水質從過去的劣Ⅲ類、Ⅳ類提升為Ⅱ類或劣Ⅱ類，三大水庫向縣自來水補源年均3000萬m3，2016年仕陽水庫向日照市供水4000多萬m3、確保了日照市經濟發展和市民用水，嶠山水庫日均向縣自來水供水3萬m3。

5.2 生態濕地公園

通過建設，沭河生態濕地公園成為國家級生態濕地公園，仕陽水庫上下游的袁公河流域成為省級生態濕地公園，浮來山下的柳青河省級生態濕地公園、鶴河濕地公園正在實施中。

5.3 河流水質大幅度改善

縣水利局、環保局、水文局三家獨立機構測定沭河支流入口斷面及沭河城區斷面、夏莊出境斷面的水質全部符合地表水Ⅳ類標準。

6 今后對策

6.1 存在問題

a. 投資回報，眾多建設項目成效顯著、涉及面廣、點多量大、投資巨額，工程建設投資全面支付有待時日，設施日后管理維護缺少人員、技術及維護經費。

b. 水質監測斷面多、工作量大、污染源多、分散，控制困難。

c. 產權問題復雜。水利生態濕地工程建成后，形成一片圍繞水利工程的土地、工程、林木、道路橋梁等基礎設施，產權歸屬是一個嚴肅問題。

d. 項目管理運行。設施中的道路橋梁、水利工程閘壩溢流堰及綠化苗木的管理、維護也是一個問題。

6.2 對策

a. PPP模式。沭河公園通過濕地苗木培育、游覽觀光提供部分工程維護管理資金、人員經費靠縣財政支付。其他河道公園難以具備沭河公園條件，河灘地面積少，因此依靠土地收入不現實，靠地方財政也很困難。鶴河流域采取PPP模式，計劃其他河道逐步走鶴河模式。實現以水養水、水水聯通的收支平衡的良性運行機制。

b. 政府出頭制定方案機制。縣政府辦公室印發了《莒縣水環境綜合保護集中治理實施方案》，涵蓋了工業源、農業源、生活源等各類污染源治理，確定了以涉水重點排污企業監管、“五小”企業整治、礦產資源開采規范、城區水資源保護、城鄉河道清理、畜禽養殖污染整治、養魚網箱清理、重點污水處理廠建設8項工作為重點，全面啟動全縣水環境綜合保護集中治理。分3條工作主線，由3位副縣長分別牽頭組織開展工作，經過各部門、各鄉鎮(街道)共同努力，各單項工作都取得階段性成果。縣政府《關于建立環境保護執法監管共同責任機制的意見》，各有關職能部門、各鄉鎮(街道)連續開展聯合執法行動，全縣重點排污企業實現了穩定達標排放，順利通過了上級環保部門多次檢查，沭河、夏莊斷面水質穩定達到了上級規定的Ⅳ類水質標準。加強畜禽養殖污染治理，自2012年11月起，在全縣組織開展畜禽養殖業污染集中整治。各鄉鎮在沉淀池建設、發酵床養殖及具體整治措施上有較大突破。截至目前，全縣各鄉鎮(街道)對1400余家群眾意見大、影響惡劣的鴨棚，依法下達《責令停止違法行為通知書》，對682家實施強制斷電，對88家督促采用發酵床工藝或改變飼養品種，對禁養區內的鴨棚督促自行停養拆除，對涉及飲用水源地的10家堅決強制拆除。

c. 產權歸屬。大中型河道濕地建設后的產權屬于國有，縣政府組建管理運行單位，如莒縣沭河公園管理處，其他中小型河流濕地產權，土地實施劃撥流轉，整個項目設施產權歸屬莒縣水利工程建設管理處，代表國家和工程所屬鄉鎮實施維護管理。

d. 運行管理維護。大中型河道濕地由管理單位進行維護運行，所需費用由縣財政差補。中小型河道濕地則有中標單位根據協議合同和PPP精神實施管理維護，費用全由土地苗木自出。所有水資源、防汛調度由縣水資源委員會和縣防辦調度管理。

Thinking on implementation of ‘River Leader System’ in Juxian County

XIE Xuexiang1， LI Feng2， WANG Deming1

(1.JuxianShiyangReservoirAdministration,Juxian276599,China； 2.JuxianEnvironmentalProtectionBureau,Juxian276599，China)

In the paper, the necessity and implementation plan of river leader system in Juxian County are described. The effects and problems of river leader system are explored and summarized through practice. Necessary proposals and countermeasures are proposed.

river leader system; sword of Damocles; operation function; ‘4 in 1’

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.06.015

TV882

A

1005-4774(2017)06- 0060- 05