水庫移民后期扶持監測評估工作的思考

李偉亭，伍昌友，馬 敏

（1.武漢科技大學 城市建筑學院，湖北 武漢 430065；2.河南省科達水利勘測設計有限公司，河南 鄭州 450003）

水庫移民后期扶持監測評估工作的思考

李偉亭1，伍昌友1，馬 敏2

（1.武漢科技大學 城市建筑學院，湖北 武漢 430065；2.河南省科達水利勘測設計有限公司，河南 鄭州 450003）

大中型水庫移民后期扶持監測評估工作是對移民后期政策扶持情況進行跟蹤檢測，及時掌握全面情況，評估實施效果，保障后扶資金安全，同時對維護移民群眾合法權益，促進庫區和移民安置區經濟發展和社會穩定具有十分重要的意義。文章對監測評估現狀不足進行分析，同時對新時期監測評估工作提出思考，以便進一步對后期扶持工作進行科學的探索。

監測評估；后期扶持；水庫移民

水庫移民后期扶持監測評估是基于社會學理論的管理技術、管理工具［1］。它是指具備水庫移民后期扶持監測評估能力的組織或機構，依據有關法律法規、水庫移民后期扶持政策文件等，通過使用社會學工作方法，對一定期限內水庫移民后期扶持政策的實施情況進行監測調查，同時對后期扶持政策實施的效果進行分析、對比和評價，總結政策執行或落實過程中好的經驗做法，查找存在的問題，提出建議與解決措施。

1 水庫移民后期扶持監測評估基本情況

2006年，國務院頒布了《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發［2006］17號，簡稱國務院17號文件），要求各級人民政府要建立水庫移民后期扶持政策實施情況的監測評估機制。同年，國家發改委印發了《全國水庫移民后期扶持政策部際聯席會議成員單位職責分工》（發改農經［2006］1446號），明確了水利部移民局要承辦對各省、自治區、直轄市水庫移民后期扶持政策執行情況的指導、督促、檢查工作。

按照部際聯席會議精神，2008年，水利部移民局選擇山東、陜西、安徽等省份的重點縣開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估試點工作，監測評估作為監督檢查后期扶持政策執行情況的一種途徑和方法首次得以應用。在試點工作的基礎上，2011年，國家發改委、財政部、水利部聯合發布了《關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作的通知》（發改農經［2011］1033號，簡稱1033號文件），進一步強調了監測評估工作的重要性，明確了監測評估工作主要任務和組織形式，并對監測評估的主要內容、指標體系、工作步驟、工作方法及報告提綱進行詳細說明。屆時，大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作正式進入常態化運行。

2 現階段監測評估存在的問題

2.1 現行監測評估大綱已不能滿足實際需要

現行的監測評估大綱是2011年國家發改委、財政部、水利部聯合下發的1033號文件，已經有5年的時間。分為監測評估的主要內容、指標體系、工作步驟、工作方法、報告提綱5部分內容及附表。在監測評估工作開展初期至“十二五”規劃末，大綱對于規范各地區開展監測評估工作起到了重要的指導和技術支撐。但就目前的實際工作而言，部分內容已不適應后期扶持政策的調整，例如：“十三五”大中型水庫移民后期扶持規劃將之前的后期扶持規劃和基礎設施建設與經濟發展規劃合二為一，且規劃的內容也有了較大調整。此外，2016年國家發改委、財政部、水利部、國務院扶貧辦聯合印發了《關于切實做好水庫移民脫貧攻堅工作的指導意見》（發改農經［2016］770號），明確提出了“各省級移民管理機構要強化對本行政區內水庫移民脫貧攻堅工作的督促檢查，將脫貧攻堅成效增列為水庫移民后期扶持政策監測評估工作的重要內容之一”，“脫貧攻堅成效”這一重點、熱點、關注點在現行的監測評估大綱中亦未有體現。

2.2 監測評估時限不統一且相對滯后

2.2.1 時限不統一

監測評估的時限不統一分以下兩個層次：一是各省份組織的區域內的監測評估時限不一致。從全國2015年開展的水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作看，共有28個省份組織開展了區域內的監測評估工作，其中監評2013年度的1個，2014年度的15個，2015年度的12個。二是監測評估期限不一致。部分省份以自然年為監評期限，如山東、內蒙古、陜西等省份于2015年分別組織了區域內2014年度水庫移民后期扶持監測評估工作，監測評估期限為2014年1月1日至2014年12月31日。也就是說，監測評估單位在現場監測和后期編寫成果時，關注的是2014年1月1日至2014年12月31日這個時間段內，被監評區域內產生的與后期扶持政策有關的事項，無論在2014年實施的是哪一年度計劃資金。多數省份仍以年度作為監評期限，換而言之，監測評估單位在現場監測和后期編寫成果時，關注的是移民管理機構監評年收到的資金計劃及實施情況，就實際情況而言，后期扶持項目資金計劃，當年計劃難以在當年實施完成，最后得出的監測評估結論似乎是移民管理機構在監評年什么工作都沒有做，給閱者造成誤導。

2.2.2 時限相對滯后

就實際工作而言，2015年開展的監測評估工作，成果一般于2016年3月份上報到國家發改委，抄送水利部、財政部。以 S省為例，2015年組織了其區域內2014年度的水庫移民后期扶持監測評估工作，成果中反映的人口、資金、項目和移民收支及生產生活條件水平為2014年的情況，相關數據已滯后一年時間，更不用說監測評估2013年度的省份了。

無論是時限上的不統一還是時限滯后，都會影響監測評估工作的時效性和借鑒意義，造成難以匯總質量高、信息量大、數據準確、時效性強的全國監測評估報告，不利于決策部門及時掌握準確的信息，進而影響對后期扶持政策的及時調整。

2.3 各級移民管理機構對監評工作重視不足

全國32個?。▍^、市）基本上都成立了省級移民管理機構，管理并指導區域內大中型水庫移民后期扶持監測評估工作。一般而言，省級移民管理機構較為重視后期扶持監測評估工作的，該項工作均能規范、順利、高質量地完成。自2008年以來，水庫移民后期扶持監測評估工作已連續開展8年，監測評估工作從試點到全面鋪開，監測評估報告深度逐步增強，但各級移民管理機構對于監測評估工作的重視程度或是認可度卻呈現出另一種景象。認為監測評估工作作用不明顯，相比審計稽察報告時效性差、深度不足，可有可無甚至是勞民傷財。但也應清楚地看到，監測評估工作對于移民收支變化、生產生活條件變化的詳細分析和對規范后期扶持工作起到的積極作用。國家對水庫移民投入大量資金用于后期扶持，其根本目標是通過資金投入使移民生產生活水平不斷提高，逐步達到當地農村平均水平［2］，監測評估是唯一的以國家政策制度進行明確來反映這一目標進展情況的信息源。

2.4 監測評估單位能力水平存在差異

1033號文件要求省級移民管理機構要按照招投標法和相關規定依法確定有資質的單位承擔監測評估業務，從實際情況看，多數省份采取了招標的方式確定監測評估單位，但由于文件未明確必須要具備什么樣的資質才能承擔這項業務，加之監測評估單位資質認證缺失，造成了目前監測評估單位構成復雜。目前承擔監測評估工作單位主要包括水利科研或設計單位、高校、具備工程或移民監理資質的企業、具備相應咨詢資質的企業等。值得關注的是，受招投標工作機制及程序的限制，一些沒有能力完成監測評估工作或是沒有監測評估相關經驗的單位也能中標，由于能力不足導致不能高質量地完成或無法完成合同約定的監測評估任務，影響到監測評估工作的整體質量［3］。

此外，監測評估單位人才建設能力不足或人員不穩定、流動性強，也是影響監測評估工作質量的重要因素。水庫移民后期扶持監測評估是一項政策性極強的工作，對后期扶持政策的理解和把控在一定程度上了直接決定了監測評估工作的成敗，因此要求監評人員必須熟悉并能靈活運用后期扶持政策。與此同時，又是一項專業性較強的工作，除具備熟悉并能靈活運用后期扶持政策外，還需掌握一定的社會調查技巧和文字駕馭能力及相應的專業素質。就目前監測評估單位整體情況看，監測評估人才的建設力度略顯不足。主要體現在以下兩個方面：一是已具備工程監理資質為代表的監測評估單位，由于監測評估費用較低，監測評估業務只是這些單位的“副業”，因此這部分單位通常對監測評估業務的重視程度不足，投入的人員能力、資金支持、設備儀器難以和工程監理相比。二是以高校為代表的監測評估單位，監評人員組成以即將畢業本科生或研究生為主，這部分群體通常因面臨畢業、就業等問題，難以連續參與監測評估工作，一般每年換一批人員，不固定性和流動性大的特點影響了監測評估工作的整體質量。

2.5 監測評估成果應用不足

筆者通過梳理近幾年參加的水庫移民后期扶持監測評估工作發現，各級監測評估成果的應用明顯不足，主要體現在以下方面。一是監測評估報告提出的問題和建議沒有得到應有的重視，主要表現為上一期甚至是上上一期報告指出的問題到本期監測評估仍未整改或整改不徹底。二是將監測評估報告束之高閣，監測評估報告不僅反映被監評區域后期扶持政策實施情況，其中更有大量的反映移民收支、生活條件等信息，對于各級移民管理機構及時理順工作思路、調整工作重點等具有重要的參考價值。這其中既有對監測評估報告所提問題和建議結合實際性不高的原因，更有對監測評估工作重視度、認可度不夠的問題。監測評估成果應用性不足致使這項工作的價值大打折扣。

3 新時期水庫移民后期扶持監測評估工作的思考

3.1 盡快修訂和完善監測評估大綱內容

后期扶持監測評估之所以成為學界研究的熱點，在于它屬于公共政策的反饋階段，只有建立正確的評價模型和評價體系層才能對現有政策進行修正和完善［4］。目前已進入“十三五”階段，建議部際聯席會議辦公室根據新時期后期扶持政策調整方向和關注重點，進行專題研究，盡快修訂和完善監測評估大綱內容，出臺全國統一的大中型水庫移民后期扶持監測評估工作大綱，以適應新時期水庫移民后期扶持監測評估工作的實際需要，指導全國水庫移民后期扶持監測評估工作有序開展。

3.2 統一全國的監測評估時限

全國統一的水庫移民后期扶持監測評估時限對于匯總質量高、信息量大、數據準確、時效性強的全國監測評估報告和決策部門及時掌握準確后期扶持政策實施信息，進而對后期扶持政策做出及時調整具有重要的意義。建議以監測評估工作開展期的上一個自然年為監測評估基準年，如某省份于2016年組織實施監測評估工作，則監測評估基準年為2015年，水平年為2016年，人口、資金、項目、經濟社會情況截止到2016年底，進一步增強監測評估成果的時效性。基于監測評估水平年變化的考慮，“各省份于次年3月底前報送部際聯席會議的監測評估報告”的時間要求可適當放寬至“各省份于次年5月底前報送部際聯席會議的監測評估報告”。

3.3 加強對監測評估單位的監督管理

選擇優質的監測評估單位是監測評估工作順利、高效開展的關鍵?；谀壳八畮煲泼窈笃诜龀直O測評估單位構成復雜，單位和人員資質認證缺失，建議一是有關部門盡早制定出臺水庫移民后期扶持監測評估單位資質和人員資格管理辦法，建立市場準入和考核機制，加強行業管理。二是省級移民管理機構加強對區域內監測評估工作的管理，如河南省、山東省，在監測評估單位外業工作期間，采取看現場、聽匯報等方式，深入了解監測評估單位工作開展進度和深度；現場工作結束后，電話回訪縣級移民管理機構，詳細了解監測評估單位的工作態度和專業能力；監測評估成果提交后，聘請行業專家、市縣移民管理機構工作人員對成果進行嚴格的評審驗收。如此以來，既起到了全過程監督監測評估單位的效果，又提高了監測評估成果的質量，值得推廣借鑒。

3.4 加強對監測評估成果的應用

監測評估成果得以應用是監測評估工作的出發點和落腳點，或者說是核心價值。監測評估工作是貫徹落實國發［2006］17號文件的一項基礎性工作，也是全面了解和掌握大中型水庫移民后期扶持政策實施情況的重要手段［5］。當前，監測評估成果應用不足已成為制約該項工作持續健康發展的核心環節。但個別省份已經對提高監測評估成果應用做了有益探索，如陜西省針對每年監測評估成果中發現的問題，下發正式文件到市級移民管理機構，要求市縣針對監測評估報告提出的問題整改落實；河南省針對2015年度后期扶持監測評估報告發現的問題，以省移民工作領導小組的名義，將整改通知直接下發到市級人民政府，責令督促有關縣（市、區）限期整改問題，并提交整改報告。筆者認為，除上述做法外，省級移民管理機構還應將監測評估成果提出的問題、建議及總結的好的經驗做法作為審計、稽察、其他專項檢查、經驗交流總結等工作開展的重要依據，一方面使監測評估、審計、稽察或其他專項檢查工作能夠有機結合、互聯互通，進一步提高水庫移民后期扶持政策實施監督工作效能，另一方面充分利用好從不同視角總結的具有推廣和借鑒意義的經驗做法，加強政策研究，適應新時期水庫移民后期扶持工作的新形勢、移民發展的新需求。

3.5 進一步提高對監測評估工作的重視程度

當前，各級移民管理機構對于后期扶持監測評估的重視程度遠低于審計、稽察或其他專項檢查工作，這其中既有監測評估報告質量不高、時效性差及未建立監測評估工作獎懲機制等有關，又有各級移民管理機構對這項工作重視度不夠的因素。鑒于此，建議部際聯席會議辦公室加強對各省份報送的省級后期扶持監測評估成果審查工作，根據各省份工作組織規范度、成果報送時間和質量開展評比，將年度監測評估經費安排與其監測評估工作開展和報告質量掛鉤，同時作為省級后期扶持資金安排、工作考核的重要依據。

3.6 建立監測評估單位的獎懲機制

監測評估單位能力、經驗及專業人才建設能力等是影響后期扶持監測評估工作健康發展的主要因素。鑒于此，省級移民管理機構一是進一步加強對監測評估單位能力、經驗等方面的認定和管理，從源頭上控制監測評估單位質量；二是建立對監測評估單位的獎懲機制。應根據監測評估單位工作態度、成果報送時間、質量等因素制定評分指標，由各級移民管理機構、成果評審驗收專家綜合打分，區分等級，建立監測評估成果的評比制度。省級移民管理機構根據監測評估單位等級，獎優罰差或是建立末位淘汰機制（可在合同中明確）。如河南省在2016年建立了“內部審計和稽察監督工作制約機制（監測評估工作參照執行）”，明確了受托方的主要責任和義務及責任追究制度，細化并量化了責任追究，指出對于提交的成果事實不清、定性不準確、處理建議不合格的，工作期間擅自調整主要負責人員，不能如期提交成果的，如有一項扣減5%的合同費用。這一創新做法，值得其他省份學習。

4 結語

不斷總結當前水庫移民后期扶持監測評估工作中存在的問題或困難，是推動這項工作不斷完善的催化劑，同時也是落實問題導向、保持其健康可持續發展的強力抓手。隨著全國水庫移民后期扶持政策調整，后期扶持監測評估作為其中的一個重要環節，相關部門及廣大水庫移民工作者應直面問題和困難，總結經驗，加強理論和政策研究，推陳出新，促進后期扶持監測評估工作更加有序、規范的開展，進而推動后期扶持各項政策順利落實，為水庫移民合法權益保障，庫區和移民安置區經濟社會穩定、可持續發展，做出應有的貢獻。

［1］李紅，左萍，楊濤，等.大中型水庫移民后期扶持監測評估［M］.鄭州：黃河水利出版社，2010.

［2］國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見（國發［2006］ 17 號）［Z］.

［3］左萍，蔡萌生.大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估［J］.人民長江，2014（17）：104-107.

［4］詹峰.我國水庫移民后期扶持研究述評［J］.湖北經濟學院學報，2013（01）：100-105.

［5］鄭瑞強，沈順生.大中型水庫移民后期扶持監測評估行為的分析［J］.水利發電，2013（01）：12-15.

D632.4

A

1672-2469（2017）10-0028-04

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.10.009

2017-01-23

李偉亭（1987年-），男，工程師。