基建財務審計中發現的問題及建議

夏阿梅

摘要：目前，我國基本建設審計中存在著基本建設資金管理不規范、會計核算不規范、內部管理不規范等問題。對此，要發揮審計部門對基建投資項目資金的監督作用，在對政府重點專項資金、重大民生項目審計的同時，更要重視政府投資審計作為重要工作內容，將基建投資的覆蓋面進一步擴大。不斷完善和規范基建審計制度和程序，降低審計風險，正確處理好審計工作中存在的各種問題。本文針對基建審計工作中存在的問題進行了分析，并探討了相應的對策。

關鍵詞：基建財務審計；問題；建議

近年來，隨著我國經濟的迅猛發展，國家基建資金投入不斷加大，一大批新建、遷建、改擴建工程順利實施，建設效果明顯。與此同時，隱藏在基本建設中的一些不規范現象也日益凸顯，這對審計部門提出了新的要求。加大對基礎設施投資的審計力度，提高審計水平，切實處理好審計過程中存在的各種問題，是擺在審計部門的首要工作。本文以近年來基本建設財務審計中發現的問題為載體，對新常態下如何更好地開展基建財務管理提出建議。

一、基本建設審計的內容及目標

基本建設審計，是指審計部門對本級和所屬單位一定規模、一定金額以上的工程項目的管理行為及資金運行情況的真實性、合法性、效益性等進行的監督、鑒證和評價行為；也指依據國家的有關法律法規和制度規定，對勘察設計、施工、物資供應、人力安排、籌集使用資金和竣工驗收等從投資立項到交付使用等各階段管理活動的真實性、合法性、效益性進行審查、監督、分析和評價的過程。

基本建設審計主要從以下方面進行：一是基建工程項目和投資總額是否按國家發改委批復的規模和總額實施；二是基本建設計劃是否如期完成、施工進度是否按計劃規定進行；三是監督建設資金是否合理使用；四是揭露和制止基本建設項目中的浪費和損失行為；五是促進主管部門提高施工的經濟效益、質量和材料的利用率等。通過實施基建財務審計，加大對基礎設施投資的審計力度，從而保證國家基本建設方針、政策、制度的貫徹執行；發揮宏觀調控作用，嚴格控制基建規模，防止擴大建設規模、計劃外建設規模，重復建設和盲目建設；監督建設資金的節約、合理使用，提高投資效益；促使當事人認真執行建設合同，保證工程質量、并按時竣工；揭露和防止建設過程的損失浪費、各種違紀行為，保證國家財產的完整無缺。

審計目標即通過認真評價建設單位的內控制度，促進和加強建設項目的施工管理，揭示存在的問題，分析產生的原因，提高資金使用效率。

從近幾年來的基本建設財務審計來看，我國縣級及以下的基本建設工程100%都是對外招投標或邀標進行建設。

二、基本建設財務審計中發現的問題

基本建設資金的籌集、撥付、使用和管理，是基本建設全過程的重要組成部分，涉及到資金使用情況的合規性、合法性和有效性。審計人員在進行基建財務審計中，發現資金使用和管理存在如下現象：

（一）基本建設資金管理不規范

1.基本建設資金未實行專戶存儲。財政部門有關通知規定，同一個建設項目，不論其資金來源性質，原則上要在同一賬戶上進行核算和管理。但通過審計發現，實際建設中有的建設單位并未將建設資金進行賬戶的統一管理。

2.未專款專用。部分資金被擠占挪用不能及時落實到位，停工待料問題時有發生。

3.提前支付或超合同金額付工程款。含我縣政府在內的部分地方政府出臺了《政府投資工程建設項目監督管理辦法》，其中明確規定：“項目建設單位應當按照基本建設財務制度進行核算，工程建設資金應當專戶儲存，專款專用。工程款必須堅持按合同約定和監理核定完成的工程進度撥付。項目建設單位應當預留合同總金額20%的工程尾款，待審計（評審）結束后，按審計（評審）結果支付除工程質量保證金之外的工程尾款，并嚴格遵守《現金管理暫行條例》的規定，不得大額支付現金或將工程款撥付至私人儲蓄帳戶。”但是，仍有一些建設單位不按合同規定的進度支付工程款，造成提前支付工程款，甚至出現超付工程款的現象，施工合同形同虛設。

4.超標準超范圍支付土地征用款及拆遷補償費。這主要針對“釘子戶”出現，造成很多建設項目拆遷補償由政府部門以會議紀要形式確定，超標準超范圍支付土地征用及拆遷補助費用。

5.未按規定繳納和提前退還履約保證金。按照招標投標法實施條例規定，中標單位在簽訂施工合同以前，應按不高于中標金額的10%繳納履約保證金，同時也約定了退還履約保證金的時間。但在審計中發現，不按規定繳納和提前退還履約保證金時有發生，筆者多年基層審計中至少有60%以上的建設項目履約保證金的繳納、退還存在問題，或不按招標文件和合同規定繳納，或不按規定時間甚至拒絕繳納，或雖然繳納保證金，但卻提前退還。

6.工程款支付不合規。將工程款劃入簽訂合同之外的單位或個人賬戶，或用現金支付。

7.工程質量保證金預留不規范。《建設工程價款結算暫行辦法》規定，“建設單位必須按照工程價款總額的5% 預留工程質量保證金，待工程竣工驗收一年后再清算”。實際建設過程中，有的單位并未按規定預留工程質量保證金，使得工程質量得不到保障。

8.建設單位管理費支出不規范。《基本建設財務管理規定》第二十一條規定：“業務招待費支出不得超過建設單位管理費總額的10%。施工現場津貼標準比照當地財政部門制定的差旅費標準執行。”第二十二條規定：“建設單位管理費實行總額控制，分年度據實列支。”。但在實際執行中，有的建設單位不按規定進行，超范圍超標準的列支建設單位管理費用。

（二）會計核算不規范

1.建賬不規范，會計核算不準確。部分建設單位存在未嚴格按照基本建設會計制度設置會計明細賬。會計科目設置不明確，和單位經費賬一起核算，未單獨設賬，這使得其基本建設和日常經費賬目區分不準確、不詳細，致使工程建設投資成本不清。在審查投資金額時，需從經費賬中逐筆清理。例如在筆者曾參與審計的一個案例中，某建設單位由于未單獨設立基本建設賬，致使多付工程款幾十萬元。

2.財務賬反映不完整，基本建設項目成本核算不實。一個建設項目，由于多種資金投入，資金來源包含國債資金、中央專項資金、省級配套資金、縣鄉財政撥款和單位自籌等多種渠道。在工程建設過程中，地方配套資金不到位或是以其他形式投入施工單位，未能履行撥款手續，建設單位無法取得入賬憑證，及時進行賬務處理，造成了項目核算建設成本的不完整；有的實行國庫直接支付，發票出具給縣級財政部分，建設單位未能得到，從而造成建設單位賬務賬反映不完整，基本建設項目成核算不實。

3.付工程款的記帳憑證中缺少施工合同或協議，工程款、監理、設計等有關費用的支付無支付依據。

4.核算不規范。部分建筑單位將工程款計入單位日常經費支出或將日常經費支出計入工程建設成本。

（三）內部管理不規范

1.擴大規模和提高標準增加概算投資現象嚴重。在審計中發現建設單位違反有關批準文件規定，超投資批復項目超過70%，甚至有的建設項目超國家發改委批復投資總額一倍以上。

2.業務部門和財務部門之間缺乏溝通。業務部門未及時將《施工合同》交付財務部門，致使財務部門的會計人員無法知曉合同的具體條款：如履約保證金的收取時間和金額，工程款支付和付款方式和進度，以及質保金的扣取，從而引發資金支付不規范。

3.審核發票不嚴，入賬票據不合規。部分建筑單位以收款收據代替發票.以鋼材、水泥等建材發票抵建筑安裝發票，正常的設計費以技術貿易發票入賬，掛靠的施工單位更是以各類發票沖抵建筑安裝成本，甚至部分項目費直接以“白條”入賬。

4.現場簽證單手續不完善。有些項目沒有簽證時間或沒有現場人員簽字，或者無監理簽字，有些只有工程量，有些卻沒工程量只有金額等，造成多支付工程款。

5.合同簽訂不嚴謹，未按招標文件的規定條款簽訂。《招標投標法實施條例》第五十七條規定：“招標人和中標人應當依照招標投標法和本條例的規定簽訂書面合同，合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款應當與招標文件和中標人的投標文件的內容一致。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。”但在審計中發現有的單位在簽訂《施工合同》時，合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款與《招標文件》的要求不一致，如有的招標文件中對工程款的付款方式和履約保證金的繳納收取金額、退還、時間，建設施工工期做出了約定，但在簽訂的《施工合同》中卻沒有這幾款內容的約定。另有的未落簽訂合同的時間等主要合同條款。致使在工程款的支付過程中隨意性大，或不交納履約保證金就簽訂合同以及隨意退還履約保證金，工期的無法確定，致使一些延期罰金或提前完工獎金費用無法準確計算。

6.未按招標文件的規定時間與中標單位簽訂合同。招標文件明確約定了中標單位確定后，必須在規定的時間內簽訂施工合同，否則可另選投標人，但有的卻未及時簽訂合同，甚至存在長達幾個月未簽訂施工合同的情況。

7.選擇性執行施工合同條款。部分建筑單位選擇執行有利于乙方的條款，卻拒絕執行有利于甲方（國有單位）的條款。如合同中約定由于甲方的原因，致使乙方工程誤工，結算時一定嚴格按照合同約定執行；但如由于乙方不按合同條款完成，工期延遲，往往在結算時忽略處罰，或尋找各種理由讓甲方簽字蓋章免責。在筆者參與的某個項目中，某工程建設工期350天，實際工期560天，超工期210天，合同規定延期完工一天處罰5000元，應處罰款105萬元，但卻被乙方以《工程臨時延期申請表》和甲方《工程臨時延期審批表》就免于處罰。

三、審計建議

建設單位要做好基本建設財務管理的基礎工作，按規定設置獨立的財務管理機構或指定專人負責基本建設財務工作；做好帳務設置和帳務管理，建立健全內部財務管理制度。嚴格執行國家有關法律、行政法規和財務規章制度，堅持勤儉節約、量力而行、講求實效，正確處理資金使用效益與資金供給的關系。 在充分了解工程建設項目的整體流程和財務支付流程、會議記錄，了解投資工程方面相關行政政策法規的前提下，做好以下工作：

（一）建立、健全本單位基本建設財務管理制度和內部控制制度。重點根據施工合同、補充協議、加強管理。緊盯工程造價，投資項目中工程造價的是重中之重，根據工程進度及時辦理工程價款結算，特別是現場施工簽證的審核是否真實有效。

（二）根據國家發改委批準的項目及投資計劃和預算、建設進度等控制項目投資規模。

（三）完善會計核算，加強會計工作人員的專業知識學習與業務技術培訓。嚴格按照基本建設財務制度進行核算，如實反映建設成本。

（四）加強建設資金管理，遵循專款專用原則。嚴格按照批準的項目預算執行，不得擠占挪用。

（五）加強單位內部財務部門與業務部門之間的溝通，加強財務監督力度，促使財務管理制度得以有效執行。建設合同簽訂后業務部門應把合同副本傳給財務室。財務室根據合同的有關規定支付工程款和收取及退還履約保證金和質保金。加強建設資金的管理，充分發揮好財務部門“內當家”的作用。

（六）嚴格執行國家財經制度。工程款的支付、履約保證金的收取和退還、工程質量保證金的扣取，嚴格按照招標文件和施工合同的規定條款，以及按照國庫集中支付制度的有關規定，綜合考慮項目建設資金預算、建設進度等因素執行。

（七）財務主管人員參與到合同簽訂過程中。由于各業務部門所熟悉的政策業務不同，而財務主管人員熟悉財務政策，因此參與到合同簽訂過程，可有效避免出現與財務制度不相符的問題，防止資金流失。

（八）及時更新基建財務審計制定。現行《建設項目審計處理暫行規定》于1996年頒布，部分條款和內容已經不適應現有的國情現狀。建議有關部門根據基本建設中出現的新情況、新問題及時更新規章制度，便于基層執行。有些法規對施工單位沒有相應的約束力，如履約保證金超過規定比例收取和延遲退還怎么處理。《中華人民共和國招標投標法實施條例》第五十八條規定：“招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當按照招標文件的要求提交。履約保證金不得超過中標合同金額的10%。” 第六十六條規定：“招標人超過本條例規定的比例收取投標保證金、履約保證金或者不按照規定退還投標保證金及銀行同期存款利息的，由有關行政監督部門責令改正，可以處5萬元以下的罰款；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。”但對于不按招標文件和施工合同規定收取和提前退還履約保證金，卻沒有明確的規定；對于提前足額支付工程款，沒有處理處罰規定；這就給履約保證金不按規定時間和金額收取，以及提前退還提供了溫床，給工程建設代來了風險。

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（作者單位：重慶市墊江縣審計局）