精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的多元路徑——以貴州省為例

摘要：黨的十八大以來，黨中央高度重視扶貧工作，習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想是我國扶貧工作理論的重大創(chuàng)新。本文立足貴州精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略問題，通過對貴州省貧困現(xiàn)狀的分析，結(jié)合貴州省“十二五”期間扶貧工作采取的舉措及取得的成效與“十三五”期間工作的總體目標(biāo)及工作安排，提出貴州省在扶貧工作的開展中必須注重政治路徑、制度路徑、管理路徑、社會路徑、個體路徑及法律路徑的協(xié)同推進(jìn)，以使貴州省扶貧工作取得預(yù)期效果。以期本文對貴州省扶貧工作的實(shí)施者、參與者、管理者、受益者提供有價(jià)值的參考。

關(guān)鍵詞：貴州省 精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略 多元路徑分析

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的提出為全面建成小康社會的決勝期解決絕對貧困問題提供了正確的理論指導(dǎo)。作為我國貧困人口最多的省份，貴州省在其區(qū)域脫貧的具體實(shí)踐中必然有諸多的經(jīng)驗(yàn)，形成不同的模式，但都必須堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)，結(jié)合具體的實(shí)際打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。無論何種模式，都需要從多元路徑來制定相應(yīng)政策，加以正確的執(zhí)行，才能最終取得效果。

一、貴州省貧困現(xiàn)狀分析

（一）對貧困的詮釋

貧困，指在經(jīng)濟(jì)或精神上的貧乏窘困，是一種社會物質(zhì)生活和精神生活貧乏的現(xiàn)象。無論是從政治學(xué)還是從社會學(xué)的視角看，貧困都有其結(jié)構(gòu)性、文化、個體的原因。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為貧困是人口創(chuàng)造收入能力和機(jī)會的貧困，貧困意味著貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力。國家統(tǒng)計(jì)局在其研究報(bào)告中將貧困界定為：物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達(dá)不到一種社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地。從公共治理的視角看，貧困不僅是社會發(fā)展的問題，更是國家治理過程中必須解決的根本問題。從個體的發(fā)展看，擺脫貧困是個體發(fā)展最基礎(chǔ)的條件，個體如果還處于社會需求的最低層次即生存需要，那就談不上個體的發(fā)展。從社會的發(fā)展看，貧困是一種社會現(xiàn)象，而任何一個要達(dá)到良性治理的社會都必須降低貧困的發(fā)生率，使人們走向體面的生活。從國家治理的視角看，擺脫貧困不僅是國家治理的必要，更是國家走向繁榮富強(qiáng)的重要標(biāo)志。在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，擺脫貧困是我們跨出社會主義初級階段的重要一步，也是全面建成小康社會的根本要求。

（二）貴州省貧困的原因

貧困的存在不僅對個體、家庭、社會、國家甚至是全球的發(fā)展都帶來了諸多的負(fù)面效應(yīng)，因貧困問題而產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)也在不斷的影響著世界諸多國家和地區(qū)的正常發(fā)展。對貴州來說，貧困是客觀事實(shí)，是不可否認(rèn)的客觀實(shí)在。2015年底，貴州省貧困人口仍有493萬人，貧困人口多，分布散，范圍廣，在貴州省社會生活的各個領(lǐng)域、各個層面，尤其是農(nóng)村地區(qū)，大量貧困人口的存在制約了貴州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也成為全國脫貧工作中短板中的短板。如果貴州省是全面建成小康社會的“最后一公里”，那么脫貧則是貴州省完成這“最后一公里”的“最后一步”。從貴州省具體情況來看，其貧困的原因可從幾個方面來思考：

第一，歷史原因。自古以來，貴州作為封建統(tǒng)治下的“蠻夷之地”，居流放之所，處教化之外。近代以來中國淪為半封建半殖民地國家，國家獨(dú)立人民解放與國家富強(qiáng)人民幸福成為近代以來中國仁人志士所追求并為之奮斗的目標(biāo)。但是這兩大歷史任務(wù)的實(shí)現(xiàn)是一個長期而漫長的歷史過程。歷史的發(fā)展無數(shù)次的證明，一個落后國家的發(fā)展不可能一蹴而就的實(shí)現(xiàn)。貴州是全國貧困人口最多、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重的省份，是全國脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場和決戰(zhàn)區(qū)。貴州作為我國西部省份之一，在近幾年的發(fā)展中不斷突顯其后發(fā)優(yōu)勢，在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中仍需要做好重點(diǎn)攻關(guān)。現(xiàn)在的493萬貧困人口能否在2020年實(shí)現(xiàn)順利脫貧是“十三五”期間的重點(diǎn)工程項(xiàng)目。

第二，環(huán)境制約。從自然地理環(huán)境看，貴州地處中國西南部高原山地，境內(nèi)地勢西高東低，素有“八山一水一分田”、“地?zé)o三里平，天無三日晴，人無三分銀”之說。由于貴州的地理環(huán)境復(fù)雜，氣候不穩(wěn)定，加之對外交通不暢，貴州的發(fā)展受到了地理環(huán)境、交通、政策、人才等多方面因素的制約，一直以來，成為貧困落后的典型。從人文環(huán)境看，貴州省長期存在“孔雀東南飛”的狀況，為東中部地區(qū)輸送了許多優(yōu)秀的人才。貴州省人均教育程度明顯低于中東部，高水平人才因各方面的原因而將貴州作為最后的選擇地。貴州省的高等院校，社會人文環(huán)境等給東中部地區(qū)留下了貧窮區(qū)域的印象。

第三，區(qū)域政策導(dǎo)向。中國人口眾多，地域廣闊，東部、中部、西部地區(qū)向來呈遞減發(fā)展趨勢。新中國成立特別是改革開放以來，由于國家政策及多方面的原因，東部地區(qū)得到優(yōu)先發(fā)展，中部地區(qū)因與東部地區(qū)相鄰也得到了較快發(fā)展，而西部地區(qū)與東中部地區(qū)相比，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人均生活水平上則相差較大。貴州處于我國西南地區(qū)，與云南、四川、重慶、湖南相比，除為東部地區(qū)提供廉價(jià)的能源與人力外幾乎沒有發(fā)展的優(yōu)勢，與西藏、新疆、內(nèi)蒙古、廣西相比則沒有其突出的地域位置及民族特色。

第四，個體因素。一方面，區(qū)域的整體發(fā)展與個體的發(fā)展是相關(guān)聯(lián)的，一個區(qū)域的整體落后狀態(tài)將會直接影響到個體及其家庭的生活狀態(tài)，從經(jīng)濟(jì)角度看，貴州人均經(jīng)濟(jì)一直處于全國平均收入的末位。一方面，由于經(jīng)濟(jì)的貧困，家庭難以實(shí)現(xiàn)個體的發(fā)展及群體的整體進(jìn)步，反而會使“馬太效應(yīng)”得以放大，使貧者愈貧。另一方面，個體處于貧困的環(huán)境中無力改變自身的處境，從而也會被貧困所“奴役”，而群體中的脫貧者也只是使自己得以改變經(jīng)濟(jì)上的地位，無力去幫助其所在的群體。

（三）貴州省貧困的現(xiàn)狀

從公共治理的視角看，擺脫貧困不僅是區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)，更是實(shí)現(xiàn)國家治理水平與國家治理能力現(xiàn)代化的要求。2016是我國步入“十三五”開局之年，也是全面建設(shè)小康社會的決勝時期，貴州能否在順利完成脫貧目標(biāo)不能僅僅體現(xiàn)在口號上，更應(yīng)該體現(xiàn)在具體的行動上，體現(xiàn)在實(shí)實(shí)在在的成果上。

貴州自2015年底仍有493萬貧困人口。從貴州9個地級行政單位，88個縣級行政單位的總體情況看，地州之間，縣與縣之間甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距仍是比較明顯，就貴陽、六盤水、遵義來講，其所在區(qū)域的縣鄉(xiāng)村人民的總體生活水平要高于其它區(qū)域，畢節(jié)地區(qū)與黔西南地區(qū)的發(fā)展仍是貴州脫貧的重點(diǎn)所在。總體來看，貴州貧困現(xiàn)狀主要存在如下兩個特點(diǎn)：

一是制度貧困。從2015年各市州的人均GDP看，貴陽市遙遙領(lǐng)先于其它市州，貴陽是省府所在地，是貴州政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，不但享受到了政策的優(yōu)勢，而且在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等各方面都優(yōu)于其它區(qū)域，因而從貧困人口所占比例及脫困的現(xiàn)狀來看是較易完成預(yù)期目標(biāo)的。而黔南、黔西南、黔東南三州及畢節(jié)、銅仁、安順三市與之相比，仍然有較大困難，尤其是在面臨限期“摘帽”任務(wù)的內(nèi)驅(qū)之下，要想真正使貧困人口脫貧，必須找到發(fā)展的平臺以穩(wěn)定人口的生活狀態(tài)。

二是思想貧困。區(qū)域特征從某種程度上也決定了人的特征，貴州人群的特征可以說是有其區(qū)域的烙印，貴州人雖勤勞但也受享受，安于現(xiàn)狀。貧困人口的劃定是經(jīng)濟(jì)上的界定，這使一些貧困人群養(yǎng)成了“等、靠、拿、要、賴”的不良習(xí)氣。思想上的貧困遠(yuǎn)勝于物質(zhì)上的貧困，如果說貴州人的習(xí)性是因?yàn)榈乩憝h(huán)境的封閉造成的，那么隨著貴州與周邊省邊多條交通樞紐的貫通，貴州人民的視野也將會更加開闊，貴州人的思想將會迎來一次新的洗禮。

二、貴州省基于國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下的舉措分析

習(xí)近平總書記在2013年11月湖南湘西考察時，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”：扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。2015年6月習(xí)近平總書記在貴州提出，扶貧工作要做到“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織”，并將精準(zhǔn)扶貧思想概括為“扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。

貴州省“十二五”期間扶貧開發(fā)工作采取了一系列措施，全省農(nóng)村貧困人口從2011年的1149萬人減少到2015年的493萬人。主要成效為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速加快、貧困狀況實(shí)現(xiàn)連續(xù)下降、農(nóng)村居民收入水平實(shí)現(xiàn)連增、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況明顯好轉(zhuǎn)、農(nóng)村社會事業(yè)水平不斷提升、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入進(jìn)一步加大。主要體現(xiàn)在以下舉措：

（一）確立宏觀思維，做好頂層設(shè)計(jì)

堅(jiān)持主基調(diào)主戰(zhàn)略，在“四化同步”中深入實(shí)施扶貧脫貧攻堅(jiān)第一民生工程，以減貧增收為核心，突出“一個總體目標(biāo)”、抓好“兩個載體”、實(shí)施“三大工程”、強(qiáng)化“四項(xiàng)改革”，推動扶貧開發(fā)由“輸血、粗放、被動、分散式”扶貧向“造血、精準(zhǔn)、參與、整體式”扶貧轉(zhuǎn)變。①一是出臺“1+2”文件。“1”指制定了《關(guān)于以改革創(chuàng)新精神扎實(shí)推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的實(shí)施意見》，“2”指配套出臺了《貴州省貧困縣扶貧開發(fā)工作考核辦法》和《貴州省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理暫行辦法》兩具文件。二是形成“1+N”政策體系。堅(jiān)持問題導(dǎo)向和民生導(dǎo)向，注重運(yùn)用專題調(diào)研和遍訪活動成果，以“守底線、走新路、奔小康”為指導(dǎo)，整合政策資源、細(xì)化工作舉措、統(tǒng)籌攻堅(jiān)力量，研究制定了打好扶貧攻堅(jiān)的政策“組合拳”，形成了“1+N”政策體系。在出臺以《貴州省“33668”扶貧攻堅(jiān)行動計(jì)劃》為主要內(nèi)容的“1+6”文件的基礎(chǔ)上，及以《中共貴州省委、貴州省人民政府關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)確保實(shí)現(xiàn)同步小康的決定》和涉及“產(chǎn)業(yè)扶持、扶貧生態(tài)移民搬遷、教育扶貧、財(cái)政金融扶貧、組織保障、較少民族扶貧攻堅(jiān)、改革扶貧創(chuàng)新體制機(jī)制、兩線合一減量提標(biāo)”等內(nèi)容的系列文件，從而確保中央扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略任務(wù)的貫徹實(shí)施。三是改進(jìn)貧困縣扶貧開發(fā)工作考核機(jī)制。以切實(shí)把提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，進(jìn)一步引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上，注重把握考核指標(biāo)體系與同步小康和增比進(jìn)位指標(biāo)體系的有機(jī)銜接。

（二）強(qiáng)化資金投入，注重產(chǎn)業(yè)扶貧

貴州省精準(zhǔn)扶貧的做法最終是落實(shí)在資金與產(chǎn)業(yè)上，但從二者的關(guān)注程度看，又以產(chǎn)業(yè)扶貧為核心。一是涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和基建投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、村級公益事業(yè)一事一議獎補(bǔ)等涉農(nóng)資金優(yōu)先投向貧困村。二是惠民政策、項(xiàng)目和工程，要最大限度向貧困縣、貧困人口傾斜。在扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，把發(fā)展現(xiàn)代山地高效農(nóng)業(yè)作為促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富的重要手段，整合產(chǎn)業(yè)扶貧資金，支持種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，注重打造“十大扶貧產(chǎn)業(yè)”、“十大扶貧攻堅(jiān)示范縣”、“十個現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)扶貧示范園區(qū)”。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍管理，嚴(yán)格績效考核

2015年，省、市、縣、鄉(xiāng)四級共選派駐村隊(duì)員55864人，深入全省11590個貧困村開展為期一年的幫扶工作，實(shí)現(xiàn)了對貧困村和貧困戶的“兩個全覆蓋”。一是明確38名在職省領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)幫扶38個重點(diǎn)縣和38個重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，101家省直單位對全省88個縣（市、區(qū)）進(jìn)行整體掛鉤聯(lián)系幫扶。二是建立駐村工作組織架構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)縣幫鄉(xiāng)駐村制度，實(shí)行一個村一個駐村幫扶工作組。三是強(qiáng)化對駐村幫扶工作組的管理和考核。四是樹立正確的用人導(dǎo)向，創(chuàng)新駐村幫扶工作形式。

（四）積極探索模式

經(jīng)過新階段扶貧開發(fā)工作的積極探索，創(chuàng)造出具有鮮明特色、可復(fù)制、可借鑒的六種“貴州模式”。即凝聚各方力量、多重優(yōu)勢疊加的“畢節(jié)試驗(yàn)”、種草涵養(yǎng)水土、養(yǎng)畜增加收入、發(fā)展防災(zāi)避災(zāi)產(chǎn)業(yè)的“晴隆模式”、山地農(nóng)業(yè)開發(fā)、種養(yǎng)長短結(jié)合的“長順做法”、整合資源、連片開發(fā)的“印江經(jīng)驗(yàn)”、因地制宜、揚(yáng)長避短的“威寧實(shí)踐”、扶貧抓黨建、黨建促扶貧，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村支兩委、致富能人“三支隊(duì)伍”建設(shè)，夯實(shí)黨的群眾基礎(chǔ)、工作基礎(chǔ)、執(zhí)政基礎(chǔ)的“迤那經(jīng)驗(yàn)”。這些扶貧模式多是在國家、貴州省扶貧戰(zhàn)略思想的正確指導(dǎo)下，結(jié)合地方的實(shí)際，經(jīng)過地方政府扶貧工作人員的具體實(shí)踐而得出的適應(yīng)于當(dāng)?shù)氐暮侠淼姆鲐毮Ｊ剑哂幸欢ǖ膮^(qū)域性、時效性。

貴州省“十三五”總體目標(biāo)是到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村貧困人口的吃、穿、教育、醫(yī)療、住房等基本條件得到保障；實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增幅高于全省平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)達(dá)到全省平均水平；確保全省所有農(nóng)村貧困人口全部脫貧，確保全省所有國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣全部“摘帽”。其具體步驟分兩步：第一步是扎實(shí)推進(jìn)“33668”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，大力實(shí)施“六個到村到戶”和“六個小康建設(shè)”，到2017年末，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧300萬人以上，按照省定標(biāo)準(zhǔn)24個貧困縣、375個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧“摘帽”，5800個貧困村出列，貧困縣農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到8000元；第二步，深入落實(shí)發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、加強(qiáng)教育、社會保障兜底等“五個一批”扶持措施，到2020年末，50個國際扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣全部“摘帽”，實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧，貧困群眾收入邁上新臺階，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，基本公共服務(wù)水平大幅提高，扶貧對象自我發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，全面消除絕對貧困。②

三、貴州省精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略多元路徑

自我國扶貧工作開展以來，提出了推進(jìn)我國扶貧工作的相關(guān)戰(zhàn)略與理念，但推行的結(jié)果是貧困地區(qū)的真正貧困戶的貧困狀態(tài)沒有得到有效的改變，其原因就在于精細(xì)化程度不到位。因而，落實(shí)習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略對于推進(jìn)貴州省扶貧工作具有重大指導(dǎo)意義。對于精準(zhǔn)扶貧思想的把握不應(yīng)當(dāng)只是停留在理論把握上，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在具體的路徑推行上。路徑對了，方向就對了，問題也就容易得到解決。

（一）政治路徑

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是黨和政府在新的時代背景下提出的，全面建成小康社會的關(guān)鍵一環(huán)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨是中國近代以來的歷史的必然選擇，是中國人民和中華民族在近代以來的艱辛探索中、血與火的洗禮中得出的歷史結(jié)論。實(shí)現(xiàn)中國國家獨(dú)立、人民解放與國家富強(qiáng)、人民幸福兩大近代任務(wù)的重?fù)?dān)義無反顧地落在了中國共產(chǎn)黨的肩上。國家富強(qiáng)、人民幸福的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？就是要使人們過上物質(zhì)豐裕的生活，使國家走向繁榮富強(qiáng)。如果說貧困是任何一個社會都存在的必然，那么絕對貧困是可以消滅的。習(xí)近平總書記提出的精準(zhǔn)扶貧理念正是基于這樣一種考慮，讓全國人民在基本的生活水平上擺脫貧困不僅是我們深化改革的必然，更是中國共產(chǎn)黨對貧困的最后宣言。

人民群眾是歷史的主體，是物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富的創(chuàng)造者。如果一個社會的發(fā)展成果不能與人民群眾共享，既脫離了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，也背離了唯物史觀。改革開放以來，鄧小平同志提出在我們這樣一個大的國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)就要先使一部分人富裕起來，先富帶動后富。可以看到，30多年的改革成果，一部人確實(shí)富裕起來了，一部分地區(qū)也富裕起來了，但是由于發(fā)展過程中存在的“目的與手段的背離”，使得發(fā)展中的“馬太效應(yīng)”不斷擴(kuò)大。這種差距難以通過有效的社會治理的手段來均衡，而必然通過領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)的核心力量——中國共產(chǎn)黨從宏觀的視角來全面地把握，通過頂層設(shè)計(jì)來平衡人民之間經(jīng)濟(jì)上的差距，撫慰心理上的反差，凝聚起人民群眾。

之于貴州，更是如此。貴州是我國西部省份，在長期的發(fā)展過程中，由于國家政策、科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地理位置、交通環(huán)境等因素的影響，使得貴州置于國家發(fā)展戰(zhàn)略的邊緣化位置，造成了貴州長期以來滯后于全國發(fā)展的水平。黨的十八大以來，我國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會的決勝階段，也是實(shí)現(xiàn)“中國夢”兩個百年目標(biāo)的另一新的起點(diǎn)。“如果還有一個貧困人口，那我們就不算是真正建成小康社會”。因而，貴州省作為全國貧困人口最多的省份，也是難度最大，困難最多，關(guān)注程度最高。這不僅對于我國實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)至關(guān)重要，更會影響黨在人民群眾心目中的形象。因而，貴州作為全面建成小康社會“最后一公里”的“最后一步”，必須把好這個政治關(guān)，必須注重政治路徑的考量。

（二）制度路徑

任何社會問題的解決都需要針對社會問題的具體情況而制定行之有效的舉措，而不是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的補(bǔ)漏之舉。貧困的發(fā)生原因很多，有個體、社會結(jié)構(gòu)、文化等層面的因素；貧困的現(xiàn)象也有很多，有生理、經(jīng)濟(jì)、思想等層面；貧困的劃分也因標(biāo)準(zhǔn)不同而各異。但從我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的布局來理解就是要徹底擺脫絕對貧困。目的決定手段，既然是要解決中國13多億人口中的絕對貧困問題，那么作為全國這盤棋中的關(guān)鍵一子的貴州省就更應(yīng)從諸多制度層面確立脫貧之法。

從制度的層面看，應(yīng)當(dāng)在以下領(lǐng)域建立相應(yīng)的制度。一是社會保障制度。構(gòu)建囊括普遍性保障、普惠型福利、選擇性救助在內(nèi)的層次化的社保體系，理順社會保障制度與扶貧開發(fā)政策之間的過渡與銜接。這要從社會保障、社會救助上來幫助貧困人群維持的生活保障；從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老制度上確立貧困人群能夠?qū)W有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)；要完善基層服務(wù)體系關(guān)心農(nóng)民工、留守兒童、空巢老人。二是社會力量參與制度。貧困人口脫貧問題的解決是一個系統(tǒng)的工程，涉及到社會生活的方方面面，不光需要貴州各級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。更需要社會力量尤其是貴州本土力量的參與，發(fā)揮其輔助功能。還需要貧困人群“朋輩幫扶”來影響貧困人群，使其早日脫貧。三是資金管理制度。改革開放以來，貧困人口的脫貧多是在政府政策的推動下，調(diào)動貧困者的個體主動性實(shí)現(xiàn)脫貧。而貧困者脫貧的一個主要原因則是在政府獎金的幫扶下使其具有實(shí)現(xiàn)脫貧的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。許多在貧困線上而又沒有能力改變自身現(xiàn)狀的群體則是靠扶貧資金來維持其生活。因而，資金的管理是扶貧工作的重要內(nèi)容，完善資金管理制度，是做好扶貧工作的物質(zhì)保障。四是貧困人群參與機(jī)制。貧困人群參與政策制定的過程本身就是提高政策的合意性，也是保障貧困群體自主、自由和充分的利益訴求與表達(dá)的過程。必須完善農(nóng)村基層治理機(jī)制，確立貧困人群的利益訴求與表達(dá)機(jī)制，借助投票、信息公示、項(xiàng)目磋商等制度，提高政策輸出與貧困人口訴求的一致性；必須健全貧困人群利益訴求的受理與滿足機(jī)制，通過法律援助與救濟(jì)、回訪等制度強(qiáng)化貧困人群對權(quán)利的理解與維護(hù)。

（三）管理路徑

如果說政治路徑確立方向，制度路徑確立規(guī)則，那么管理路徑則是為貴州省精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略確立操作方法。管理是一個廣泛的概念，是指管理主體組織并利用其人、財(cái)、物、信息、空間，借用管理手段，完成應(yīng)該組織目標(biāo)的過程。按主體不同有公共管理與私人管理之分，公共管理即是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、管理、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益的過程。如果說扶貧戰(zhàn)略工程的實(shí)施是一個系統(tǒng)的過程，那么管理則是維系這個系統(tǒng)正常運(yùn)作直至達(dá)到目標(biāo)的保障。

貴州精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的決策層應(yīng)當(dāng)認(rèn)識且把握的是：一，管理主體的多元化。參與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略管理的不僅是自上而下的國家、省、市（地州）、縣、鄉(xiāng)、村各級的公務(wù)人員，還應(yīng)包括非營利組織或第三部門的社會力量的參與，當(dāng)然貧困者本人也必須參與其中。管理的目的在于通過各種手段使客體按照既定的目標(biāo)運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)過程的糾偏及創(chuàng)新（這其中包括脫貧模式的推廣、脫貧致富個體的宣傳、帶動脫貧公務(wù)人員的表彰、突出貢獻(xiàn)的組織等）。二，管理手段的多樣性。從貴州省扶貧工作措施的開展中可以看出，管理的手段是多樣，如經(jīng)濟(jì)、政治、法律、教育、技術(shù)等手段的綜合應(yīng)用推動了貴州省扶貧工作的順利開展。同時在管理的過程中還形成了各具特色的貴州扶貧模式。三，管理執(zhí)行的有效性。從管理的執(zhí)行看，必須注意管理過程中“手段與目標(biāo)背離、工具與價(jià)值脫軌”的問題。任何一個組織的管理都是以追求最優(yōu)或滿意原則。但是，在具體的實(shí)踐中，管理方式有可能異化于具體的管理目標(biāo)，從而出現(xiàn)了所謂“街頭官僚”的違規(guī)行為，這就要求務(wù)必對具體的管理人員進(jìn)行培養(yǎng)，提升其服務(wù)素養(yǎng)，強(qiáng)化服務(wù)素質(zhì)。

（四）社會路徑

社會力量的發(fā)展與培育將會推動一個地區(qū)各領(lǐng)域事業(yè)的發(fā)展。貴州省精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略必須積極吸納社會力量參與扶貧工作，配合各級政府在旅游開發(fā)、扶貧工程、農(nóng)村發(fā)展等方面深化合作。

一要發(fā)揮貴州群團(tuán)組織的橋梁作用，搭建社會扶貧信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和扶貧志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，探索發(fā)展眾籌扶貧，通過政府購買服務(wù)鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧，鼓勵支持各類企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接。二要強(qiáng)化社會合力。堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的大扶貧格局，吸引社會資金參與扶貧開發(fā)。三要注重社會力量的主體性。社會力量是異于政府又與政府密切相聯(lián)的，有其主體性，這些游離于政府之外的社會力量的主導(dǎo)者在社會的發(fā)展過程中有著使其體現(xiàn)其主體性的獲得感、滿足感、存在感、價(jià)值感的訴求。因而，將社會精英的力量（人力、財(cái)力、智力）融入到推動貴州精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略中來是實(shí)現(xiàn)貴州精準(zhǔn)扶貧的必然路徑之一。

（五）個體路徑

貧困的原因是多方面的。但是現(xiàn)實(shí)的境遇造成了個體的貧困，如何走出貧困就成為每一個貧困者所思考的問題。物質(zhì)的匱乏是脫離貧困的第一步。雖然國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中最后一步體現(xiàn)為“兜底”方式解決一批，但是最主要的方式還是貧困者個體能夠產(chǎn)生脫貧的沖動。

這需要從三個方面來看待：一是貧困者自身的能力。貧困者因故致貧非其所愿，可以通過自身努力，依靠體力、技術(shù)、知識獲得報(bào)酬，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，擺脫貧困。二是通過外力的幫扶，可以依靠政府的政策，借助社會力量的幫助，也可以通過朋輩的幫扶。三是通過教育的方式。貧困的代際問題是造成持續(xù)貧困的主要原因，多數(shù)貧困人們因?qū)Ω淖儸F(xiàn)狀的成本過高而不愿做出選擇從而固守其生活方式，延續(xù)著“放羊——生娃——再放羊——再生娃”的代際循環(huán)。如果說政府在教育上投入了受教育者免費(fèi)的成本，而受教育者仍沒有使其現(xiàn)狀有太大改變，除了從貧困者自身尋求原因外，還應(yīng)從社會流動的角度來反思社會制度，這是一個值得深思的問題。

（六）法律路徑

道德管底線，法律管禁忌。扶貧工作的開展無論是從政黨、制度、管理、社會、個體的路徑來看，都是對個體從善的角度來考量的。但是，并不能排除貧困者中那些安于貧困，企圖通過鉆扶貧政策空子來實(shí)現(xiàn)脫貧的人，不能排除在扶貧過程中扶貧主體各層面上出現(xiàn)的違法、違紀(jì)、違規(guī)行為，也不能排除社會力量在扶貧中通過對“弱者”的綁架而實(shí)現(xiàn)其不可告人的目的，更不能企圖寄希望于人性的良知凌駕于對權(quán)力的運(yùn)作之上，因?yàn)椤皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。因而法律路徑是扶貧工作的保障。

一要健全扶貧工作法律法規(guī)體系。從法律層面——法規(guī)、規(guī)章制度——具體規(guī)定、辦法——村約民俗都要進(jìn)行詳盡的梳理。貴州省扶貧工作的一個特點(diǎn)是貴州是一個多民族的省份，貧困者多是世居于貴州本土的少數(shù)民族，在法律的執(zhí)行、相關(guān)規(guī)章制度的制定過程中一定要考慮到其轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的民族特性。二是法律體系的制約要與黨內(nèi)紀(jì)律、村約民俗配合實(shí)施，在具體的工作環(huán)境中做到具體問題的具體分析，而不能機(jī)械的執(zhí)行法律的硬性標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)體現(xiàn)在合理范圍內(nèi)的人文關(guān)懷。

二是要建立精準(zhǔn)戰(zhàn)略扶貧的法律隊(duì)伍。完善的法律權(quán)威體現(xiàn)在法律的執(zhí)行上。沒有執(zhí)行，法律只是束之高閣的一堆文字。在扶貧工作中，肯定會出現(xiàn)違法、違紀(jì)、違規(guī)的現(xiàn)象。而如何來界定扶貧工作中的違法行為，如何處罰、如何量刑都需要有專業(yè)的法律工作人員來具體執(zhí)行。因而要培養(yǎng)一支專門針對扶貧工作的專業(yè)法律隊(duì)伍。

四、結(jié)語

貴州省精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的一個重要組成部分，是全面建成小康社會的“最后一公里”的“最后一步”，無論是貴州省精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)者，中層的具體管理者，基層的具體實(shí)施者，都必須深刻認(rèn)識到精準(zhǔn)扶貧工作是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中的一個組成部分，是實(shí)現(xiàn)人民共同富裕的關(guān)鍵一步；必須認(rèn)識到制度的設(shè)立是為更好推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作而提供了工作思路；必須認(rèn)識到管理水平的高低關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧工作開展的優(yōu)劣；必須認(rèn)識到能否調(diào)動社會力量參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來是考慮社會凝聚力與向心力的一個重要尺度；還必須認(rèn)識到個體意識的提升、思想的轉(zhuǎn)變、能力的提升關(guān)系到個體能否在實(shí)現(xiàn)形式脫貧后快速實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)脫貧的內(nèi)在因素；還必須認(rèn)識法律體系的確立是為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作“陽光”開展的重要保障。故而，希望通過對貴州省“十二五”扶貧工作的實(shí)效及舉措及“十三五”工作的具體目標(biāo)，結(jié)合政治、制度、管理、社會、個體、法律六個路徑的分析，為貴州省“十三五”扶貧工作的順利進(jìn)行，為推進(jìn)扶貧工作的具體實(shí)施者提供有益的參考。

注釋：

① “一個總體目標(biāo)”：即穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象“兩不愁三保障”、以同步小康統(tǒng)攬扶貧開發(fā)工作；“兩個載體”即精準(zhǔn)扶貧“六個到村到戶”和“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項(xiàng)行動計(jì)劃；“三大工程”即扶貧攻堅(jiān)“三個十工程”、小額扶貧貸款等“三個品牌”、加強(qiáng)“三支隊(duì)伍”建設(shè)；“四項(xiàng)改革”即改革扶貧資金、項(xiàng)目、監(jiān)管和考核機(jī)制。

② 此部分內(nèi)容參見貴州省《關(guān)于“十二五”期間及2015年我省扶貧開發(fā)工作推進(jìn)情況和“十三五”期間及2016年工作打算的報(bào)告》。

參考文獻(xiàn)：

[1]阿馬蒂亞·森著.以自由看待發(fā)展[M].任賾，于真譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[2]孫志剛.以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局[RB/OL].人民網(wǎng)，2016-03-09.

http：//gz.people.com.cn/n2/2016/0309/c194831-27897231-3.html.

[3]廖小東，曹文波.西部地區(qū)農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀、原因及對策研究——以貴州省為例[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2010，（11）.

[4]汪三貴，郭子豪.論中國的精準(zhǔn)扶貧[J].貴州社會科學(xué)，2015，（05）.

[5]習(xí)近平論扶貧工作[RB/OL].黨建網(wǎng)，2015-12-01. http：//www.wenming.cn/djw/sy/jjq/tt/201512/t20151201_2990221.shtml.

[6]唐任伍.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋[J].人民論壇，2015，（10）.

[7]劉建華.貧困問題的社會制度分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2005，（10）.

[8]郭佩霞，鄧曉麗.中國貧困治理歷程、特征與路徑創(chuàng)新——基于制度變遷視角[J].貴州社會科學(xué)，2014，（03）.

（作者簡介：馬彥濤，中共中央黨校2015級博士研究生，貴州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：治理哲學(xué)及地方治理。）