代表資格報(bào)告的表決要規(guī)范

馮建軍

代表資格審查委員會(huì)的代表資格審查報(bào)告，是否需要經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)會(huì)議審議、表決，選舉法第四十六條規(guī)定：“代表資格審查委員會(huì)依法對(duì)當(dāng)選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當(dāng)選無(wú)效的違法行為進(jìn)行審查，提出代表當(dāng)選是否有效的意見(jiàn)，向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)報(bào)告。”“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)根據(jù)代表資格審查委員會(huì)提出的報(bào)告，確認(rèn)代表的資格或者確定代表的當(dāng)選無(wú)效，在每屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議前公布代表名單。”

法律明確規(guī)定，代表資格審查委員會(huì)對(duì)當(dāng)選代表的代表資格進(jìn)行審查后，將審查報(bào)告報(bào)人大常委會(huì)確認(rèn)、公告。

實(shí)踐中，各級(jí)人大常委會(huì)的做法不盡相同。近期，筆者對(duì)部分省級(jí)和地級(jí)市及縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)代表資格審查報(bào)告是否需要經(jīng)人大常委會(huì)會(huì)議表決問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查了解，有的地方人大常委會(huì)對(duì)代表資格審查報(bào)告只在人大常委會(huì)會(huì)議上作報(bào)告，并印發(fā)常委會(huì)組成人員，不進(jìn)行表決，會(huì)后公告；有的地方人大常委會(huì)對(duì)代表資格審查報(bào)告內(nèi)容，包括選舉代表的代表資格和終止代表資格內(nèi)容，全部表決、公告；有的地方人大常委會(huì)對(duì)代表資格審查報(bào)告的部分內(nèi)容，即對(duì)選舉代表的代表資格進(jìn)行表決并公告，對(duì)終止代表資格的內(nèi)容不付表決。筆者認(rèn)為前兩種做法不夠準(zhǔn)確、規(guī)范，只有第三種做法符合代表資格審查報(bào)告報(bào)人大常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)、公告的法律規(guī)定。

地方各級(jí)人大常委會(huì)在實(shí)際操作中，為什么做法不盡相同，其主要原因：

一是忽略了法律法規(guī)的規(guī)定，造成代表資格報(bào)告的表決不規(guī)范。選舉法第五十二條第二款規(guī)定，“罷免由縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選出的代表，須經(jīng)各該級(jí)人民代表大會(huì)過(guò)半數(shù)的代表通過(guò)；在代表大會(huì)閉會(huì)期間，須經(jīng)常務(wù)委員會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。罷免的決議，須報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案、公告。”可在選舉法法律解釋（李適時(shí)：《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》，第236～237頁(yè)，中國(guó)民主法制出版社2015年12月版）中表述為：“例如，工作實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送的罷免全國(guó)人大代表的備案報(bào)告，由全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行審查后，向全國(guó)人大常委會(huì)提出關(guān)于個(gè)別代表的代表資格的報(bào)告，代表資格變動(dòng)事宜報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)并予以公告，公告中明確個(gè)別代表的代表資格變動(dòng)后，本屆全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)有代表人數(shù)。”還有，“省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送的罷免省級(jí)人大代表的報(bào)告，常委會(huì)進(jìn)行表決后予以公告。”法律規(guī)定罷免代表的報(bào)告是報(bào)送上級(jí)人大常委會(huì)備案、公告，備案的含義是下級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)的有關(guān)決議、決定等事項(xiàng)，上級(jí)機(jī)關(guān)只作存檔備查，不作批準(zhǔn)或同意。由于法律解釋和法律規(guī)定不完全一致，造成了各級(jí)人大常委會(huì)在操作方法上不盡相同。

二是忽略了代表資格審查報(bào)告的內(nèi)容，造成代表資格報(bào)告的表決不嚴(yán)謹(jǐn)。前些年，地方各級(jí)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)，每次換屆時(shí)審查一次所選舉代表的代表資格，將審查報(bào)告報(bào)人大常委會(huì)審議、表決、公告，以后每年在召開(kāi)人代會(huì)前將一年以來(lái)的代表資格變動(dòng)情況，有補(bǔ)選代表的內(nèi)容，有終止代表資格的內(nèi)容形成代表資格審查報(bào)告，向常委會(huì)報(bào)告，一年僅一次，每次都表決，這種做法是正確的。近年來(lái)，由于各級(jí)人大代表中因職務(wù)犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪以及嚴(yán)重違紀(jì)等因素造成代表罷免的逐年增多，代表資格審查由一年一次到一年兩次、三次，甚至四次。這樣頻繁地進(jìn)行代表資格審查，就出現(xiàn)了代表資格審查報(bào)告內(nèi)容不相同的三種情形。

第一種情形，代表資格審查報(bào)告的內(nèi)容全部是審查所選舉代表的代表資格審查報(bào)告。按照法律規(guī)定，代表資格審查報(bào)告報(bào)人大常委會(huì)確認(rèn)、公告。既然由人大常委會(huì)確認(rèn)，確認(rèn)的含義是認(rèn)可確定，就必須經(jīng)常委會(huì)審議、表決通過(guò)，再公告。

第二種情形，代表資格審查報(bào)告既有選舉個(gè)別代表的代表資格審查內(nèi)容，又有辭職、罷免代表的內(nèi)容，還有地方各級(jí)人大代表在任期內(nèi)遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止；未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人大會(huì)議的，其代表資格自行終止；喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍的，其代表資格相應(yīng)終止；依法剝奪政治權(quán)利的，其代表資格相應(yīng)終止；死亡的，其代表資格自然終止等終止代表資格情形的內(nèi)容。按照法律規(guī)定，選舉單位接受代表辭職的決議和罷免代表的決議報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案、公告，這種情形的代表資格審查報(bào)告，應(yīng)當(dāng)只表決選舉個(gè)別代表的代表資格審查部分的內(nèi)容，辭職和罷免等終止代表資格部分內(nèi)容可以不進(jìn)行審議和表決，僅向人大常委會(huì)提出報(bào)告，會(huì)后公告。

第三種情形，代表資格審查報(bào)告僅有辭職、罷免等終止代表資格的內(nèi)容。這種情形的代表資格的報(bào)告不應(yīng)該叫代表資格審查報(bào)告，應(yīng)當(dāng)叫個(gè)別代表的代表資格的報(bào)告或個(gè)別代表的代表資格變動(dòng)情況的報(bào)告。按照全國(guó)人大法律解釋，“省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送的罷免省級(jí)人大代表的報(bào)告，常委會(huì)進(jìn)行表決后予以公告”的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)已經(jīng)作出了接受代表辭職的決議和罷免代表的決議，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)備案，代表資格審查委員會(huì)對(duì)地級(jí)市人大常委會(huì)接受代表辭職的批準(zhǔn)過(guò)程和罷免代表的法律程序已經(jīng)進(jìn)行了審查，已向常委會(huì)會(huì)議提出了報(bào)告，既然是備案，就是讓常委會(huì)組成人員知曉哪個(gè)代表被接受辭職、被罷免或者因其他原因終止代表資格，然后向社會(huì)公告。如果要進(jìn)行表決，表決本身就會(huì)有通過(guò)或不通過(guò)的問(wèn)題，一旦不通過(guò)，這個(gè)問(wèn)題又如何處理，就會(huì)給工作帶來(lái)不必要的麻煩。

目前，寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)只對(duì)選舉代表的代表資格進(jìn)行表決并公告，不對(duì)終止代表資格內(nèi)容進(jìn)行表決，這種做法比較準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)。

三是忽略了對(duì)法律法規(guī)的深刻理解，造成代表資格報(bào)告的表決不準(zhǔn)確。地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立30多年來(lái)，地方組織法修改過(guò)5次，選舉法修改過(guò)6次，代表法修改過(guò)3次。在調(diào)查中了解到，盡管對(duì)于指導(dǎo)人大常委會(huì)依法履職的基本法律作了反復(fù)的修改，可由于人大常委會(huì)機(jī)關(guān)人員的不斷變化，加之有的同志在工作環(huán)境、條件發(fā)生變化的情況下，不能以發(fā)展的眼光、法治思維觀察問(wèn)題、思考問(wèn)題，在工作中墨守成規(guī)，滿足于原有工作模式和狀態(tài)，認(rèn)為上屆怎么做，這屆就怎么干，這樣就不會(huì)出現(xiàn)太大的紕漏，因此忽略了對(duì)法律法規(guī)的深刻理解和深入鉆研，不能夠全面準(zhǔn)確理解法律法規(guī)的真正要義，以致出現(xiàn)了類似個(gè)別代表的代表資格的報(bào)告處理程序不準(zhǔn)確的問(wèn)題。作為執(zhí)法機(jī)關(guān)就要每時(shí)每刻按照新的法律規(guī)定及法律程序處理問(wèn)題，特別是人大及其常委會(huì)通常運(yùn)用的一些法律程序及工作中的實(shí)際做法，更要在工作實(shí)踐中按照法律法規(guī)的規(guī)定不斷地總結(jié)完善。作為人大工作者，要不斷地深入理解相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真學(xué)習(xí)人大基本業(yè)務(wù)知識(shí)，不斷地更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新思維方式，使人大工作的程序更為嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、準(zhǔn)確。

（作者單位：寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)代表聯(lián)絡(luò)與選舉任免工作委員會(huì)）