監督管理責任若干問題研究

董曉華

摘要：監督管理職責是指檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當行使監督管理權，導致司法辦案工作出現嚴重錯誤而應當承擔的相應司法責任。監督管理責任與辦案責任既有聯系又有區別，其責任主體包括檢察官、部門負責人、檢察長和上級院。監督管理責任的調查和認定應當由公正、中立有權威的懲戒委員會負責。責任追究程序主要包括立案、調查、申辯、做出處理決定。

關鍵詞：監督管理責任 辦案責任 追究程序

2015年9月底，最高人民檢察院公布《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。司法責任制改革是司法體制改革的基礎性工程，是司法改革必須緊緊牽住的“牛鼻子”。司法責任制對于推進檢察人員分類管理，對于促進檢察機關嚴格公正司法，提升檢察公信力，推動檢察工作長遠健康發展意義重大、影響深遠。

《若干意見》指出人民檢察院司法責任制的目標是做到“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。改革后，檢察官依授權依法獨立決定案件，責任明晰。檢察機關內部審批審核層級減少了，相應地管理監督也會弱化。因此，《若干意見》規定“堅持突出檢察官辦案主體地位與加強監督制約相結合；堅持權責明晰，權責相當”。建立健全與新的檢察權運行方式相適應的檢察業務管理監督機制，做到授權與監督并重，既是司法責任制綜合配套改革的內在要求，也是保證案件質量，減少和防范司法不規范、不公正風險的現實需要，更是優化檢察管理，彰顯改革效應，提高司法公信力的重要保證。

《若干意見》對檢察官辦案責任的內涵、主體及形式有較詳盡的規定，加之近幾年許多政策文件和理論研究文章的耳濡目染，辦案責任已為檢察人員所熟知。但監督管理責任的含義、內容、形式以及如何追究等，尚未有規范文件或理論文章進行詳盡的解讀。筆者不揣冒昧，就監督管理責任的若干基礎問題進行探討，以求教于方家。

一、監督管理責任與辦案責任

關于監督管理責任，《若干意見》里定義為負有監督管理職責的檢察人員因故意或重大過失怠于行使或不當行使監督管理權，導致司法辦案工作出現嚴重錯誤而應當承擔的相應司法責任。從現行法律規定來看，檢察官權力源于檢察長授權，檢察官在授權范圍內可以獨立對案件作出決定并承擔責任，但檢察長依法履行對司法辦案活動進行監督管理的職責，有權隨時檢查、監督檢察官的工作，有權變更、撤銷檢察官的決定；上級檢察院也可以撤銷和改變下級檢察院的決定。監督管理者不當地改變檢察官的辦案決定，或不履行應當履行的監督管理職責，而導致錯案發生的，應該承擔監督管理責任。

為了對監督管理責任的性質有更深入的認識，筆者擬從監督管理責任與辦案責任的關系展開論述，包括區別與聯系兩個方面。

（一）監督管理責任與辦案責任的區別

1.二者的責任主體不同。辦案責任的主體是行使辦案權履行辦案職責的檢察官，包括檢察長、檢委會委員、檢察官、檢察輔助人員；監督管理責任的主體是行使監督管理權履行監督管理責任的人員，包括上級院、檢察長、部門負責人和檢察官等。兩類責任主體性質不同、身份不同，但在檢察人員個體上有交叉。比如檢察長親自辦案時，有可能成為辦案責任的主體，當其對檢察官履行監督管理職責時，有可能成為監督管理責任的主體。

2.二者權力來源的性質不同。辦案責任的權力來源是刑事訴訟法規定的檢察權，以及檢察長授予檢察官的辦案權。監督管理責任的權力來源是根據我國檢察機關的“檢察一體化”原則，由《檢察院組織法》和《檢察官法》規定的行政管理權?！缎淌略V訟法》規定了檢察院以及檢察長行使的辦案權力，司法責任制改革后，這其中一部分權力會授予檢察官行使。而監督管理者行使的不是辦案權，是監督管理權。如檢察長或部門負責人以檢察官身份辦理案件時，其行使的是辦案權，當其審核、審批或監督檢察官辦理的案件時，則行使的是監督管理權。我國檢察機關實行上級領導下級的體制，上級檢察機關領導下級檢察機關，檢察長[1]領導檢察官。檢察一體原則在檢察實踐中發揮著促進法律監督職能的充分履行，加強對檢察權的監督制約等重要功能。[2]監督管理人正當充分地履職，能夠及時查漏補缺，避免錯案的發生。如上級人民檢察院發現下級人民檢察院對案件的決定有錯誤，可以指令下級人民檢察院糾正錯誤決定，或依法撤銷、變更。監督管理權既是權力，也是職責，當監督管理者怠于行使或不當行使，且和辦案中的嚴重錯誤有因果關系時，即應當承擔監督管理責任。

3.二者責任性質不同。辦案責任是司法責任，而監督管理責任是行政責任。監督管理責任雖然規定在《若干意見》里，作為司法責任的一部分，但嚴格來說，監督管理責任不是司法責任，而是行政責任。但因其對案件處理產生了影響，一并作為司法責任追究。司法責任是指司法責任主體基于其所承擔的司法職責，因在履行辦案職責時存在違法違紀的行為而應承擔的法律上的不利后果。司法責任是一種法律責任，不同于道義責任、倫理責任、政治責任等。[3]只有在司法案件處理過程中，依據我國刑事訴訟法所設定的權限和程序，對司法案件處理作出裁決才屬于司法權，在行使司法權時因故意或重大過失違反法律規定，發生嚴重錯誤，應承擔的責任才屬于司法責任。[4]監督管理責任則是錯誤地運用行政管理權對案件產生改變和影響而承擔的責任。如檢察長依法履行對司法辦案活動進行監督管理的職責，有權隨時檢查、監督檢察官的工作，有權變更、撤銷檢察官的決定。當檢察長濫用權力改變檢察官正確決定，從而產生錯案時，則應承擔監督管理責任。

4.二者目的不同。辦案責任的目的是通過對辦案檢察官的錯案責任追究，提高辦案質量，提升司法公信力。而監督管理責任則有雙重目的。首先，監督檢察官濫用辦案權力。司法責任制改革強調檢察官獨立的辦案主體地位，賦予其較大的案件決定權。為防止權力濫用，必須加強對檢察官辦案的監督管理。如有跡象表明檢察官違法辦案的，檢察長卻不要求檢察官報告辦案情況或采取其他監管措施，對于這種不履行或怠于履行監督管理而放縱錯案的，要追究監督管理人的責任，以此督促其勤勉認真行使監督管理權。其次，保障檢察官正當、獨立的辦案權。為防止監督管理權隨意干預辦案行為，對濫用監督管理權的行為要追究責任。如檢察長隨意干涉、改變或撤銷檢察官的正當決定或無理由更換承辦案件檢察官，并造成嚴重錯誤的，要追究其監督管理責任。

（二）監督管理責任與辦案責任的聯系

1.監督管理責任是對辦案行為的監督管理。監督管理責任不是辦案責任，但卻和辦案責任有關聯。這里的監督管理指的上級院對下級院、檢察長或部門負責人對檢察官、檢察官對檢察輔助人員辦案工作的監督管理，包括案件實體和程序。但不涉及行政事務、黨務工作或其他與辦案無關的行為；責任指的是因監督管理失職出現錯案而承擔的責任，責任的追究也緊密圍繞錯案進行。所以，監督管理責任和辦案行為及錯案直接相關。

2.監督管理責任促進辦案質量的提高。也許有人認為既然要突出檢察官的獨立地位，為什么還要加強監督管理，其實這二者并不矛盾。檢察官相對獨立與檢察一體化不是此長彼消的關系，可以實現平衡甚至是同時加強。監督管理權行使正當，能夠避免錯案，防止不當的辦案行為；如果錯誤行使或濫用，則可能放縱錯誤的辦案行為甚至產生錯案。因此，強化監督管理責任，一方面督促監督管理者正當、及時行使監督管理權，實現對辦案行為的監督約束，防止錯案；另一方面，約束監督管理者濫用權力，保護檢察官正當的辦案權，消除不必要的干擾。

3.監督管理責任和辦案責任可以同時存在。監督管理責任和辦案責任都源于辦案錯誤，但基于不同的職責和權力而產生，二者可以同時存在，同時追究。圍繞錯案，既可以追究辦案人的責任，也可以追究監督管理人的責任。如檢察官因故意或重大過失而造成錯案，對其可以追究辦案責任；與此同時，如果監督人也有故意或重大過失，且與錯案有因果關系，可以追究其監督管理責任。另外，辦案責任可以跟監督管理責任有共同的故意或過失造成錯案，如二者有預謀地放縱犯罪；也可以出于分別的主觀過錯造成錯案，如辦案人故意放縱犯罪，而監督管理者又因重大過失沒有發現，及時糾正，導致錯案既成現實。

4.追究監督管理責任和辦案責任都要求行為人有主觀過錯，這是二者的共同之處。在認定監督管理責任或辦案責任時，都要求行為人在主觀方面有過錯，可能是故意，也可能是重大過失。如果是因一般的輕微過失或客觀原因、不可抗力而導致錯案發生，都不能追究責任。

二、監督管理責任的表現形式

《若干意見》在第五部分專門規定了“健全檢察管理與監督機制”的內容。其中涉及到上級檢察院對下級檢察院的領導；檢察長和部門負責人對辦案工作的審核、審批；案件管理部門對司法辦案工作的管理；檢察長對當事人舉報投訴檢察官違法辦案的處理等。

根據改革后檢察權運行機制的規律和特點，筆者認為監督管理責任的表現形式主要但不限于以下幾個方面：

（一）檢察官的監督管理責任

檢察官作為辦案組的負責人，對檢察輔助人員協助辦理案件的活動進行管理監督，并承擔所有責任。檢察輔助人員沒有獨立的辦案權，特別是對案件處理結果沒有決定權，在檢察官指派和安排下，從事辦案工作，如訊問被告人、接待律師、草擬案件審查報告、現場勘驗、檢查等。檢察官和檢察輔助人員之間系從屬關系，對于檢察輔助人員的辦案行為，檢察官應嚴格管理監督，有審核把關責任，對其在辦案中實施的不規范或輕微違法行為，有權提出糾正意見，情節較重的，及時向部門負責人、檢察長、紀檢監察部門等報告。如果檢察輔助人員辦案過程中出現違法違紀行為，無論是故意責任還是重大過失責任，除檢察輔助人員承擔責任外，檢察官也應承擔監督管理責任。

（二）業務部門負責人的監督管理責任

部門負責人職能轉型是推動內設機構由“辦案單位”向“專業平臺”和“管理單元”轉變的關鍵。對于檢察官自行決定的案件，業務部門負責人不再進行審核；業務部門負責人更多地是建立健全檢察官聯席會議制度，完善案件評查、類案指引等機制，協助檢察長開展司法辦案監督工作，監督檢察官辦案工作的規范性和案件質量。業務部門負責人不能直接改變或撤銷檢察官的決定，如發現檢察官辦案中的違法違紀行為，可要求其糾正，不糾正的及時向檢察長匯報，由檢察長依法行使管理權。如果部門負責人指使、授意或伙同檢察官違法違紀辦案的，或者對已經發現的辦案錯誤不提醒、不匯報，要承擔相應的監督管理責任。

（三）檢察長的監督管理責任

辦案權授予檢察官后，檢察長的案件審批權范圍縮小，只對部分疑難復雜重大的案件行使決定權。對于檢察官自行決定的案件，檢察長可以行使監督管理權，主要對檢察官及其負責的辦案組執行法律、司法解釋、檢察業務規范、檢察工作紀律以及履行崗位職責的有關情況進行管理監督，有權隨時檢查、監督檢察官的工作，有權變更、撤銷檢察官的決定。檢察長重點圍繞裁量空間大、辦理難度高、容易出現司法不規范、不公正的案件和環節，通過簽發法律文書、審查對檢察官的舉報投訴、評查案件等審核方式，履行管理監督職責。在此過程中，檢察長故意改變檢察官正確決定、不認真履行職責放縱違法違紀行為、應當發現卻因疏忽沒有發現明顯違法行為的，應承擔監督管理責任。

（四）上級檢察院的監督管理責任

檢察院上下級間是領導關系，上下級院之間的案件請示、業務指導等制度規定必須嚴格執行。上級院發現下級院錯誤決定的，可以指令下級院糾正，或依法撤銷、變更下級院對案件的決定。上級院通常以案件復議復核、案件請示、開展業務指導和備案復查等方式，對本系統業務工作情況進行綜合分析和質量預警。在此過程中，如果上級院故意撤銷、變更下級院正確的決定，或沒有認真履行職責不及時糾正錯誤決定以及沒有發現應當發現的明顯違法情形的，應當承擔監督管理責任。當然上級院的責任要具體落實到行使監督管理權的部門或個人。

三、監督管理責任的認定

對監督管理責任的認定，筆者認為應符合以下幾個條件：

（一）行為人有監督管理權

有權才有責，職權是責任的基礎，沒有職權也就不應承擔相應的責任。司法責任制改革后，檢察官辦案主體地位突出，獨立性增強，其他人不能隨意干預或影響檢察官辦案。因此，哪些人有監督管理權，權力范圍有多大，如何行使權力都應有明確的規定。這既是保障檢察官依法獨立辦案的需要，也是追究監督管理責任的前提。除了《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》及《人民檢察院刑事訴訟規則》規定的檢察長、上級檢察院的監督管理權外，各省檢察院司法責任制改革的權力清單一定要清楚列明監督管理權的范圍，否則不能追究監督管理責任。

（二）行為人能夠行使監督管理權

追究監督管理責任不僅要考察行為人是否有監督管理權，還要看行為人監督管理權力行使的現實性，不能隨意追究。監督管理權力不同于辦案權力，并不是在所有案件中都存在或使用。只有當監督管理權力應當行使且能夠行使時，才存在監督管理責任追究的前提條件。監督管理權力的行使分主動和被動兩種，如檢察長依職權改變檢察官的決定，這是主動行使監督管理權的情形。當下級院請示上級院，上級院做出決定時，是被動行使監督管理權的情形。無論是主動行使還是被動行使，都有可能產生監督管理責任。無論是主動行使、被動行使還是怠于行使，只要因此而導致錯案且主觀上有過錯的都應當承擔責任。但是，如果法律沒有強制要求監督管理權必須主動行使的情形下，即使發生錯案，也不能追究監督管理人的責任，因為錯案的發生與監督管理行為之間沒有直接的因果關系。如檢察長有權隨時檢查、監督檢察官的工作，并撤銷或改變檢察官錯誤的決定。但檢察長沒有逐案檢查（事實上逐案檢查是做不到的，而且也影響檢察官辦案的獨立性），導致錯案沒有被發現。該種情形下，因檢察長的監督管理權不要求必須行使，更不具有行使的現實可能性，而不能被追究司法責任。因此，我們必須樹立一個觀念：有錯案不一定有辦案責任，有辦案責任不一定有監督管理責任。

（三）監督管理責任是結果責任，且要求責任人主觀方面是故意或重大過失

首先，只有辦案工作中出現嚴重錯誤，且與監督管理行為有因果關系，才能追究監督管理責任。從結果要件來看，其類似于重大過失責任，而區別于僅有行為即可追責的故意責任。如果監督管理人主觀上有過錯，客觀上也有不當行為，但沒有發生嚴重辦案錯誤，即不能被追究監督管理責任。其不當行為如果違反其他法律法規或紀律規定的，可以追究其他責任。其次，監督管理責任和辦案責任一樣，也要求責任人主觀方面必須有過錯，如果主觀方面沒有過錯，即使發生錯案也不能追責。司法責任制作為司法公正保障機制之一，其功能在于規制司法瀆職行為。只有當檢察官在主觀上存在故意或重大過失，客觀上不當地履行或不履行監督管理權并造成嚴重后果，才應承擔監督管理責任。

注釋：

[1]本文提到的檢察長包含副檢察長，因為司法實踐中的辦案審批權多授權由副檢察長行使。

[2]參見鄭青：《論司法責任制改革背景下檢察指令的法治化》，載《法商研究》2015年第4期。

[3]參見陳光中、王迎龍《司法責任制若干問題之探討》，載《中國政法大學學報》2016年第2期。

[4]朱旭：《司法問責機制研究》，載《中國檢察官》2016年第2期。