加強行政執法檢察監督的再思考

唐張

摘要：檢察機關是憲法和法律明文規定的法律監督機關，十八屆四中全會有關檢察機關對行政執法行為的監督作出了相關規定。檢察機關行使法律監督權，雖有法律和政策依據，但是立法規定還不夠明確。各地檢察機關進行了有益的探索，就行政執法的相關問題進行了多輪的理論研討和實踐論證，形成一套法律監督體系，實踐中應進一步加強和完善，切實提高監督實效。

關鍵詞：行政執法 檢察監督 機制

經過近五年來的實踐探索和理論研究，筆者結合在灌云縣人民檢察院工作期間的一些思考，總結行政執法監督的模式、依據、原則、機制、方式等方面的問題，反思已經開展的工作，認為還有一些尚需完善的地方，本文從以下三方面，進一步深入研究。

一、信息平臺建設是基礎

信息平臺建設是行政執法監督運行的前提和基礎，監督行政違法行為的關鍵是能夠發現和知曉監督對象存在違法，這就要求通過一定途徑了解行政執法行為如何進行，才能對行政執法行為進行評判。因此，及時獲取行政執法信息是實施監督的必要條件。目前灌云縣人民檢察院獲取行政執法信息的平臺有三個，一是自主開發的兩法銜接平臺，基于2013年1月推進行政執法和刑事司法相銜接而建立的專門用于報備行政處罰信息的運行平臺。此平臺配套機制較完善，運行效果較好。二是陽光權力網平臺，此平臺是由政府法制部門和監察部門先行建立的，檢察機關后期參與其中，推進此平臺的建設和完善，通過平臺報備的行政執法的信息種類較多，內容較全面，但報備的真實情況難以確定，這其中有部分內容（行政處罰類信息）與兩法銜接平臺報備的內容有重合，行政執法機關有的因重復勞動會產生不滿情緒。三是行政執法監督微信平臺，灌云縣人民檢察院自行建立的有行政執法監督信息員參與的微信信息交流平臺，主要受理行政執法監督信息員提供的基層行政執法的信息，實踐中與群眾利益聯系較緊密，但基層信息員報備的主動性不夠，作用發揮還不充分。

行政執法監督信息平臺實現了行政執法與檢察監督信息的互聯互通，提高了行政執法監督的效能，但是在實踐中還存在平臺錄入人員缺位、錄入不及時、錄入內容不全面、重復錄入等現象，為了更好地推進此項工作，應在一定區域范圍內（以省或省轄市為單位）建立一個較大范圍涉及各項行政執法活動的信息共享平臺，這個平臺的信息應包含行政處罰、行政強制執行、行政許可等內容，同時要健全平臺運行的責任主體和工作機制，加強對平臺運行的管理、維護、監督、考核，定期檢查平臺運行的效果。

二、暢通行政執法監督的渠道是關鍵

1.履職監督。檢察機關內部各職能部門，諸如職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴等部門在履職過程中發現行政違法行為，一般的輕微的應移送行政檢察部門，由行政檢察部門受理，并根據需要啟動監督程序。嚴重的涉嫌違法犯罪的應由職務犯罪偵查部門直接啟動偵查、調查程序，加強對行政違法行為的懲治力度。其他部門的履職行為是對行政檢察部門監督的促進和保障。

2.信息平臺監督。行政執法各部門和檢察機關建立的信息共享平臺，實踐中是獲取監督信息的有效途徑，檢察機關要充分發揮平臺的作用，根據工作需要，安排專人定期瀏覽、搜索平臺上的信息，及時篩選，及時核查，隨時發現行政違法信息，同時要注意發現平臺運行中自身存在的問題，不斷改進和提升平臺的運行效果和質量，確保信息提供及時，監督規范有效。此外，檢察機關還可以與政府服務熱線、當地相關新聞媒體熱線聯系，搭建監督聯動互動平臺，強化無縫對接，拓展案件線索渠道。同時，充分發揮檢察機關外部網站、微信公眾號等自媒體的宣傳平臺作用，及時推送行政執法監督典型案例及工作成果，提升社會各界對其的知曉度、參與度，擴大行政執法監督的社會效應。

3.模塊化監督。為了有效節約司法資源，加強行政執法監督的類案分析，灌云縣人民檢察院結合行政執法機關的職能，將過去點對點聯系的監督方式，優化為現在的面上系統監督，即按職能將行政執法各部門分為幾個模塊，如食品藥品安全領域、環境資源領域、安全生產領域、民生權益保障領域等幾大模塊，以模塊為單位建立聯席會議制度、信息通報制度、風險評估制度、案件協調機制，實現相關聯領域類似案件的共同研究分析，信息反饋傳遞，執法風險評估。

4.應邀參與監督。檢察機關的行政執法監督目前主要是事后監督，實踐中有些行政行為一旦作出會產生難以挽回的后果，如何保證監督的及時性，使一些正在發生或即將發生的行政違法行為得到及時制止，政府組成部門或當地政法委組織的執法檢查或法治建設評查，是提升行政執法監督效果的有效方式，檢察機關應邀也可以參與其中。監督行政執法檢查的規范性，同時也可以發現行政違法信息，及時提出糾正意見，確保行政執法規范運作。

三、健全行政執法監督機制是保障

1.線索雙向移送機制。十八屆四中全會提出：“檢察機關在履行職責中發現違法行使職權或不行使職權的行為，應該督促其糾正。”檢察機關履職包括哪些內容，筆者認為，職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、職務犯罪預防、受理控告舉報申訴、民事行政檢察監督都是檢察機關履職的重要組成部分。行政檢察部門在開展行政執法監督活動中，首先要立足自身，加強與內部相關職能部門的橫向聯系，建立線索雙向移送工作機制，及時獲取行政執法監督線索，通過其他部門履職行為形成監督合力，提高工作效率，增強行政執法監督力度，從而有效提升依法行政水平。

2.相互溝通協作機制。檢察機關實現對行政違法行為的規范監督，工作中要注重加強和相關部門的協作配合，加強信息溝通，推進案件流轉。一是要加強與各行政執法單位的協作配合，以獲取信息為目標，推進信息平臺的良性運作，建立健全行政執法監督領導小組，組織成員單位定期召開聯席會議，通報行政執法的信息報備、案件處理情況，加強對行政執法單位人員的培訓，促進行政執法單位規范執法。二是要加強與政府法制部門的協作配合，政府法制部門是行政執法的牽頭部門，檢察機關可以通過政府法制部門傳遞信息、明確要求，加強聯合監督。三是要加強與監察部門的協作配合，檢察機關通過檢察建議、糾正違法通知書督促相關部門改進工作、整改問題，如檢察建議落實不到位，可以向監察機關發出意見書，建議對行政違法行為追究行政責任。

3.動態考核評價機制。行政執法監督運作的規范程度如何、監督效果如何、檢察機關除了配合政府法制部門出臺具體的規定外，重點要加強對行政執法部門執法監督的考核，政府部門每年要組織對行政執法單位依法行政、法治建設情況進行綜合考評，檢察機關可以將行政執法監督的平臺建設及運行情況、案件信息報送情況納入政府的法制考核，由檢察機關提供相關信息，由政府部門考核，從而深入推動行政執法監督工作的開展。

4.重大行政執法行為風險評估機制。行政執法行為具有即時性、發生后果不可逆轉性，所以重大行政執法行為在作出決定前應報政府法制部門審核，檢察機關可以會同政府法制部門對重大行政執法行為進行風險預測和評估，有些部門會主動征求檢察機關的意見，檢察機關應及時提出合理化建議，促進政府部門依法行政。

5.備案審查工作機制。檢察機關加強對行政違法行為監督，要求行政執法部門通過信息平臺報送各類行政執法信息、權力運行清單，加強備案審查監督，同時要規范報備工作，對網上已報備的不再書面報備，避免產生重復勞動的現象。要提升報備的質量要求，提升報備人員素質，保證報備工作的及時性、有效性。

未來行政監督去向如何，特別是檢察機關反貪、反瀆、預防部門轉隸后，檢察機關如何拓展這方面的職能，彌補當前對行政執法監督的空白？筆者認為，在實踐探索基礎上應通過立法予以確認，賦予檢察機關這方面的監督權，這樣就能從另一層面體現檢察機關的法律監督地位，推進依法治國和法治社會建設。