解密中央追逃辦

霍思伊

中央追逃辦的工作機制是協調，這不僅包括與國內相關部門以及中央和地方的協調，還包括克服法律規定不同等障礙性因素，與相關的國家協調。而中國在國際追逃追贓文件制定方面所起的引領作用，有利于為這一工作打開局面。

2016年11月15日凌晨，載著楊秀珠的AA263次航班順利從美國起飛。

聽到這個消息，在中紀委的一個辦公區內，很多人輕吁了一口氣，擊掌相慶。在他們辦公室的墻上，掛著“天網”宣傳牌，仿佛是他們頭頂懸著的巨大時鐘。

閆永明回國投案自首

這里是中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室（簡稱“中央追逃辦”）。

中央追逃辦成立于2014年6月，由中央紀委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部和人民銀行等八個成員單位組成。具體的工作，由中央紀委國際合作局承擔。

成立

2005年，新西蘭，聚德軒。

劉陽低調地坐在角落里，對正在進行的政治募捐已經習以為常。他穿著筆挺的西裝，面色從容，領帶嚴絲合縫地貼著襯衫。

劉陽是聚德軒的主人。在《新西蘭先驅報》的報道中，劉陽被描述為一個富有、紳士、對參與政治運動滿懷熱情的中國富商。他在新西蘭當地頗有名望，行事高調。

劉陽先后購下位于奧克蘭市中心大都市酒店頂層的一半房產，價值240萬新元（約1080萬人民幣）。法拉利、保時捷、賓利和寶馬，是他出行的常用標配。他曾連續豪賭15個小時，一次下注額就高達10萬新元（約45萬人民幣）。他與新西蘭政府高層也過往甚密。

在2005年新西蘭大選前，劉陽曾分別向工黨和國家黨的候選人捐助5000新元（約2.3萬人民幣）。他的餐館聚德軒，常被議員們用作募捐的場所，黨派人士都是這里的常客。

2008年，在三名國會議員的支持下，劉陽獲準入籍新西蘭。然而，該國審計總長公署2013年發表報告，批評時任移民副部長瓊斯批準閆永明（劉陽在新西蘭的另一個名字）成為公民。該報告稱，該移民部副部長批準閆永明入籍新西蘭，是一個“草率”的決定。

新西蘭內政部也一直在調查劉陽使用過的不同姓名，而中國人更熟悉他的另一個名字——閆永明，他也被稱為“中國偉哥之父”。

2001年，閆永明辭去通化金馬藥業集團董事長一職，后攜巨款逃至澳大利亞、新西蘭等國。2002年4月，吉林省公安廳對閆永明以涉嫌職務侵占罪進行立案。

2013年，新西蘭向中國反映閆永明案的情況，引起中方重視。據新西蘭媒體報道，共有三位新西蘭部長卷入了閆永明移民欺詐案。

事實上，閆永明事件是中央追逃辦成立的一個引子。而從大的背景來說，中共十八大以來不斷加強的反腐敗力度，使得負責國際追逃追贓工作專門機構的成立，勢在必行。

2014年伊始，中紀委書記王岐山多次在講話中強調，反腐敗工作，治標的同時也要治本，并表示“要加大治本的力度”。反腐專家李永忠分析指出，這種表述上的變化，說明中國的反腐，由治標逐漸走向標本兼治。

中央追逃辦相關工作人員說，在國際追逃追贓方面，所謂標本兼治，就是要追回外逃人員，堵塞外逃渠道，而這些都需要不同部門之間的協作配合，需要建立一個可以統籌各部門資源的協調機制，使各部門之間實現高效的信息共享。

付耀波和張清曌

2014年初，在第十八屆中央紀委第三次全會上，中共中央總書記習近平就加強海外追逃追贓工作進行強調，他說，“國際追逃工作要好好抓一抓，各有關部門要加大交涉力度，不能讓外國成為一些腐敗分子的‘避罪天堂，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法，五年、十年、二十年都要追，要切斷腐敗分子的后路。”

2014年6月，中央反腐敗協調小組成立國際追逃追贓工作辦公室。中紀委在機構改革中，把預防腐敗室、外事局整合為國際合作局，承擔中央追逃辦的具體工作。

而在地方層面，成立省級、地市甚至部分縣級追逃辦，從中央到地方建立起一套完整的追逃追贓協調機制。據《人民日報》報道，截至2015年4月底，全國31個省區市和新疆生產建設兵團都已成立了省一級追逃辦，成員單位一般有6到12家。

中央追逃辦的主要職責有以下幾項：研究提出反腐敗追逃追贓政策建議和工作計劃，協調安排國際追逃追贓工作;匯總分析外逃案件信息，組織開展重點個案追逃追贓;推動建立追逃追贓國際合作網絡;協調和督促做好追逃追贓的有關基礎工作。

協調是中央追逃辦的主要工作機制。

據中央追逃辦工作人員介紹，該辦的工作更多的是“搭平臺，做好統籌”，而案件承辦的主體責任則在地方，即主體責任在省委，主辦責任在立案單位，協辦責任是其他成員單位和有關部門。

他們對追逃工作總結了一句話：“對象在國外，基礎在國內，關鍵在地方。”

而無論是中央還是地方，都需要追逃辦的八個組成單位有效履行各自的職能，相互配合，“這是制度優勢”。

追逃

2016年2月1日，東加勒比海，小安的列斯群島南部，火山島圣文森特和格林納丁斯，首都金斯敦郊區的一處住宅。

一陣急促的敲門聲把付耀波吵醒。開門后，幾位黑人警察向他出示了搜查令，說他涉嫌非法居留。兩名中國警察走到他身邊，說“你應該明白怎么回事吧”。

付耀波沒有想到，他都已經逃到了“真正的天涯海角”，中國警方還能把他追回。他外逃16個月，曾13天內輾轉五個國家。

付耀波和張清曌分別是遼寧省本溪市勞動和社會保障監察支隊案件審理科原科長和原出納員。二人涉嫌利用職務便利，侵吞巨額農民工工資保證金，于2014年9月潛逃出境。他們先后逃到很多國家，最終于2016年2月，在有關國家警方配合下被捕。相關辦案人員透露，追捕付、張的過程極其復雜，其中有很多驚心動魄。

付耀波的妻子有一個習慣，在網上下棋。出逃后的付耀波雖然思妻心切，卻不敢和她聯系，只能每天在網上看她下棋，陪她直到下線才去睡覺。

中方的辦案人員很快鎖定了每日在付妻的網絡圍棋室上定期停留的IP地址，經查詢發現位于加勒比海地區，但無法進一步鎖定其具體位置。

工作組連夜趕赴加勒比海地區，多方排查，根據相關的信息猜測，并在圣文森特和格林納丁斯警方的配合下，成功抓捕付、張二人。

據中央追逃辦相關人員介紹，目前，中國國際追逃的手段主要有三種：引渡、遣返和勸返。

在中國無法對案件行使管轄權時，還可以讓渡管轄權給外逃所在國，支持其依據本國的法律，利用中方提供的證據，對中國外逃人員進行審判。這種做法被稱為異地起訴，往往作為引渡的替代方案。外逃人員被定罪判刑后，往往會被強制遣返。

截至2016年9月，中國已經與47個國家簽署了引渡條約。這些國家大多集中在亞洲，且以發展中國家為主。在發達國家中，只有法國、西班牙、意大利、澳大利亞等少數幾個與中國簽訂了引渡條約。而外逃貪官相對集中的美國、加拿大、新西蘭等國，都沒有與中國簽署相關條約。在沒有簽訂引渡條約的情況下，國家不具有引渡的義務。是否引渡以及在什么條件下引渡，完全由主權國家自主決定。

中央財經大學金融法研究所所長黃震在一篇文章中說，現代國家往往把引渡當作本國外交政策的組成部分，主要根據政治需要來判斷。所以，兩國關系的好壞往往成為引渡的一個重要標準。

而在引渡問題上，死刑的因素不可回避。中國無論在與外國談判簽訂引渡條約的過程中，還是在具體的雙邊引渡實踐中，都會遇到對方提出的如何處理“死刑犯不引渡”的問題。

據中央追逃辦相關工作人員介紹，目前中國在追逃中采取最多的方式是勸返，其次是遣返。

遣返，又稱移民法遣返，是指由中國向外逃所在地國提供外逃官員的違法犯罪線索，以及偽造護照等虛假身份情況，讓所在地國根據移民法規，剝奪外逃者的居留地位，并強制遣返至中國或第三國。勸返，則是對外逃貪官進行說服教育，使其主動回國接受追訴、審判或執行刑罰。

根據外逃人員不同的認罪態度，中國會在法律框架內對其區別對待。

中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室負責人、中央紀委國際合作局局長劉建超說，雖然近幾年國際追逃追贓的大環境比較好，中國國際追逃追贓的機制建設也更加完善，但國際追逃追贓對中國而言，依然是一個巨大的挑戰。

其中一個挑戰，是很多國家與中國在法律制度上有差異，證據的要求也不一樣。

比如，在追逃過程中，中方必須要向外方提供可以證明外逃人員犯罪的完整證據鏈條。就國內證據來說，很多外逃人員外逃時間久遠，證據鏈條斷裂，搜集證據的難度很大。而對于國外證據，中方一般從非法移民和洗錢犯罪這兩個角度進行取證。洗錢犯罪的調查難度則更大。

對違法所得證據的認定也存在難點。外逃貪官有時候會利用簽訂虛假商貿合同、借貸合同或者在境外注冊空殼公司等方式，掩蓋巨額資金的劃轉、取得或使用。這些人洗錢后，辦案機關很難查明哪些是屬于非法所得，因而很難向其他國家證明資產的非法性。

另外，中國刑法對于犯罪分子的違法所得，采用“沒收個人全部財產”。但有些國家對個人財產權有不同的規定，在凍結、扣押和沒收自然人或法人資產問題上都有自己的條件、程序及證據標準，而現有的國際條約均強調，有關國際合作需在資產流入國“法律允許的范圍內”進行。

針對這些問題，中國一方面加強和各國的執法合作，建立健全雙邊或多邊的執法合作機制;另一方面建立外逃信息統計報告制度，從中央到省一級均建立外逃人員數據庫，及時更新、動態管理，摸清底數。

中央追逃辦相關人員說，2016年1至11月，“天網”行動共從70多個國家和地區追回外逃人員908人，其中國家工作人員122人，“百名紅通人員”19人，共追回贓款23.12億元。

追贓

除了把外逃的“人”追回來，中央追逃辦還要負責把“錢”追回來。

2014年8月，新西蘭警方突襲搜查了閆永明在奧克蘭的公寓，查封并凍結了他本人名下約4000萬新元（折合1.6億元人民幣）的資產，其中包括一套超奢華公寓、一輛賓利汽車、幾個有定期存款的銀行賬戶，以及用于投資其他公司的資產。

此前，中方向新方提供了關于閆永明洗錢的相關證據，并通報新方，閆在中國的涉案金額巨大。

2016年11月12日，在中新兩國執法部門的密切合作下，潛逃15年的閆永明回國投案自首。中方發表聲明稱，對閆追逃追贓工作，實現了“人贓俱獲、罪罰兼備”的目標。

在此案中，新西蘭將其所查封閆的4000多萬新元與中國分享。據中央追逃辦相關工作人員介紹，這種追贓方式屬于“由贓款贓物所在國啟動國內追繳程序，對贓款予以沒收并返還”。

在閆永明逃至澳大利亞期間，澳方曾依據《2002年犯罪所得追繳法》，依法沒收其轉移至該國的部分贓款，并于2006年11月，將337.4萬澳元（約合2159萬元人民幣）的沒收贓款全部返還給中國。

除了由贓款所在國啟動追繳程序外，另外一種比較常見的追贓方式是，通過雙邊刑事司法協助條約或引渡條約，進行追贓，即在開展引渡、遣返等追逃國際合作的同時，隨附請求移交贓款贓物。

以“開平案”為例，中國銀行廣東分行開平支行三任行長余振東、許超凡和許國俊在1992年至2001年期間，先后利用職務之便貪污、挪用銀行資金4.82億美元，并將贓款通過洗錢的方式轉移到香港、美國等地。

2001年10月12日案發后，上述三人分別潛逃至美國和加拿大，后均在美國落網。2001年11月5日，中方首次依據《中美刑事司法協助協定》，向美國司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人、調取有關人員在美國的金融交易記錄、凍結和扣押被非法轉移到美國的資產等協助請求，并在后一項請求中特別提到了余振東在2001年10月15日從香港匯往美國舊金山的355萬美元犯罪所得。

針對這355萬美元，美國司法機關啟動了民事沒收程序。將這筆贓款以支票的形式退給中方。

另外，在資金轉移的證據鏈條比較完整的情況下，中國也可以自己啟動違法所得沒收程序，進行追贓。

當中國的法院對境外的贓款贓物做出生效沒收判決后，可以通過刑事司法協助渠道，請求贓款贓物所在國予以執行。

除此以外，由外逃人員自行退贓，以及通過境外民事訴訟方式進行追贓，也是兩種常見的追贓手段。中央追逃辦工作人員說，由于是否積極退贓是審判量刑的考量之一，在大多數情況下，回國的外逃人員都愿意主動退贓。劉建超說，追贓既是為了不讓外逃人員享受到腐敗紅利，也是讓國家的損失減到最低。

由于很多外逃分子是國家公職人員，如付耀波和張清曌，他們的贓款直接來自政府的財政賬戶。而一國政府（無論是中央還是地方）或者某一國家機關是否適宜以原告身份在外國法院提起民事訴訟，需要反復權衡，因為這種行為本身就意味著，該國自愿接受外國法院的司法管轄，并且放棄了自己本可享有的主權豁免，即一旦敗訴，就要承擔相應的法律責任，且不能在訴訟中針對其他當事人提出的反訴，以國家主權豁免為理由進行抗辯。

目前，中國一方面通過人民銀行反洗錢監測分析中心，及時追蹤資金的流向，并展開專項行動打擊洗錢和地下錢莊。同時，也與新西蘭、瑞士等40多個國家共同簽署了一項稅收信息自動交換宣言，同意自動共享與稅務相關的海外賬戶信息。

除了上述金融情報交換機制以外，2016年9月，中國和加拿大簽署了《中加關于分享和返還被追繳資產的協定》。根據這一協定，如果一方法院認定犯罪所得屬于另一方或其境內的企業、個人合法所有，犯罪所得將依法“返還”。如果無法認定犯罪所得的合法所有人，一方沒收后可依法與另一方“分享”沒收資產，分享比例根據另一方提供的協助大小確定。這是中國在追繳犯罪所得領域對外締結的首個專門協定。

2016年12月，劉建超赴巴拿馬參加第17屆世界反貪污大會。他在會上發現，資產追繳成為此次大會的重要議題，各國反復討論避稅天堂、資產返還、銀行透明度等核心話題。

與會各國領導人紛紛向中國表示祝賀，對中方在國際追逃追贓方面所做的工作表示贊賞。

2016年9月4日至5日，G20各國領導人一致批準通過由中方起草的《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》。這一文件規定，對外逃腐敗人員要做到在態度上“零容忍”、在制度上“零漏洞”，以及在執行上“零障礙”。

劉建超稱，“零容忍”“零漏洞”和“零障礙”的原則已經成為國際共識，“在這方面，我們有意識地在國際社會起到了引領的作用。”他說：“這幾年，我在國際反腐敗會議上說‘老虎蒼蠅一起打，已經不用解釋什么是老虎，什么是蒼蠅了。”

（劉志強薦自《中國新聞周刊》）