農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府職能的優(yōu)化

(西華師范大學(xué) 四川 成都 610000)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府職能的優(yōu)化

南楠

(西華師范大學(xué) 四川 成都 610000)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革的具體政策，需要政府充分發(fā)揮其職能。但是隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不斷深入，存在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有待完善、農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制不健全、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全等問(wèn)題，這就需要，在農(nóng)村流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，優(yōu)化政府職能，發(fā)揮政府作為宣傳員與引導(dǎo)者、制定政策者、服務(wù)者、管理者、監(jiān)督者的作用，從而規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村土地有序健康流轉(zhuǎn)。

優(yōu)化；政府職能；土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民將承包土地通過(guò)合法途徑，將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶和其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地資源配置的重要方式，但是土地作為稀缺資源，涉及到農(nóng)民的利益，糧食的安全，土地的可持續(xù)利用等問(wèn)題。為了避免發(fā)生片面追求經(jīng)濟(jì)效益而犧牲生態(tài)效益與社會(huì)效益的行為，需要發(fā)揮政府的職能，減少土地流轉(zhuǎn)的負(fù)面因素。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題及成因分析

其一，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有待完善。由于對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)缺乏了解；土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)信息供需雙方很難找到轉(zhuǎn)讓方或者承包方；農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的成本較高，散戶與有征地意向的農(nóng)業(yè)大戶或工業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行組織談判極為困難；農(nóng)民把土地作為自己的生存保障與生活保障等原因，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性不高，這就影響了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，造成土地資源的浪費(fèi)。

其二，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。一方面，當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多數(shù)屬于口頭協(xié)定，沒(méi)有簽訂合同，簽訂合同的也大多不規(guī)范，缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)的明確規(guī)定，這不利于保護(hù)農(nóng)民的利益，制約了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。另一方面，行政干預(yù)嚴(yán)重，違背了農(nóng)民的意愿。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，需要政府引導(dǎo)和推進(jìn)。但是，目前，一些地方政府違背了“自愿、有償、依法”這個(gè)基本原則，運(yùn)用行政手段干預(yù)流轉(zhuǎn)，變更或撤銷土地承包關(guān)系、打著建設(shè)新農(nóng)村的旗號(hào)改變農(nóng)地的用途等、把土地流轉(zhuǎn)作為增加財(cái)政收入的重要來(lái)源、強(qiáng)行將農(nóng)地長(zhǎng)期大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成非市場(chǎng)化，價(jià)格普遍偏低，損害了農(nóng)民的利益。

其三，土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制不健全。目前對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政部門沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，有些地方土地流轉(zhuǎn)主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，在個(gè)別地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)無(wú)序的狀態(tài)，糾紛隱患較多。

其四，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。目前看來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)還很不健全。一方面缺乏土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介組織，以供農(nóng)民了解供需雙方信息，土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進(jìn)行和政府推動(dòng)，目前很多地方在土地流轉(zhuǎn)方面缺乏完善的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就不能健康有序的進(jìn)行，從而嚴(yán)重制約了土地交易市場(chǎng)的發(fā)育，土地很難以較為合理的價(jià)格在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)，更沒(méi)有相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)為土地流轉(zhuǎn)提供資金支持，提供法律事務(wù)咨詢和保險(xiǎn)服務(wù)的土地法律事務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等也非常欠缺。另一方面，土地的價(jià)格形成機(jī)制很不合理。在現(xiàn)階段，土地的價(jià)格主要是以周圍現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)確定的，不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而得到相應(yīng)的增長(zhǎng)，可見(jiàn)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，因此顯得極不科學(xué)合理，這使得農(nóng)民的收益增加相當(dāng)困難。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府職能的優(yōu)化路徑

土地流轉(zhuǎn)涉及到廣大農(nóng)民的利益，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的利益，政府在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中履行的是宣傳員與引導(dǎo)者、制定政策者、服務(wù)者、管理者、監(jiān)督者的職能，就是為了給土地流轉(zhuǎn)提供安全、公正的制度環(huán)境，促進(jìn)土地有效規(guī)范流轉(zhuǎn)。

第一，優(yōu)化政府宣傳與引導(dǎo)的職能。針對(duì)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)及其政策法規(guī)缺乏認(rèn)識(shí)、懼怕市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈等現(xiàn)象，基層政府要充分利用電視、廣播等媒體，同時(shí)，舉辦各種座談會(huì)、研討會(huì)，開展培訓(xùn)班等，宣傳國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)政策，以及給農(nóng)民帶來(lái)的利好；更要發(fā)揮典型示范作用，讓農(nóng)民現(xiàn)場(chǎng)觀摩體會(huì)土地流轉(zhuǎn)的好處，明確土地流轉(zhuǎn)的基本的原則與做法，這些都會(huì)解除農(nóng)民的顧慮，使其積極參與到土地流轉(zhuǎn)中來(lái)。

第二，優(yōu)化政府的制定政策的職能。其一，政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)主體的多元化。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)的主體主要有：種植大戶；鄉(xiāng)村集體組織的龍頭企業(yè)；農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)；農(nóng)業(yè)科技示范園等。政府要加強(qiáng)對(duì)這些主體的政策支持與鼓勵(lì)。其二，政策可鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)方式的多元化。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)方式主要有：轉(zhuǎn)讓；轉(zhuǎn)包；租賃；合營(yíng)；拍賣“五荒地”、水庫(kù)以及未承包到戶的集體耕地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)；入股等。各地在實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要根據(jù)本地的實(shí)際情況采取適合本地的土地流轉(zhuǎn)方式。其三，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的技術(shù)扶持。可以向農(nóng)村派農(nóng)業(yè)科技員，為種植大戶提供技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，也可以鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、科研所單位和個(gè)人，通過(guò)科技研發(fā)、技術(shù)參股、技術(shù)承包等方式參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

第三，優(yōu)化政府的管理職能。政府要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，規(guī)范管理。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者、土地經(jīng)營(yíng)者、中介組織等多方面的利益，流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范的操作程序進(jìn)行。 各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門要切實(shí)肩負(fù)起農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理的責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問(wèn)題，制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理制度和監(jiān)督措施。 土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等。 對(duì)土地的用途、目的、面積、價(jià)格等進(jìn)行規(guī)范化管理，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)行監(jiān)管。 有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處和仲裁工作，依法解決農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。 切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)收益分配的管理，進(jìn)一步健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益的民主理財(cái)制度，依法保護(hù)農(nóng)民利益。

第四，優(yōu)化政府的服務(wù)職能。其一，健全市場(chǎng)，完善服務(wù)體系。要著重把握好幾點(diǎn)：完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方信息互通、政策與合同訂立咨詢、評(píng)估等服務(wù)；鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)盡快成長(zhǎng)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、委托代理、土地保險(xiǎn)等服務(wù)；建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和指導(dǎo)機(jī)制，以區(qū)位差異、基礎(chǔ)設(shè)施條件等調(diào)整價(jià)格，為土地流轉(zhuǎn)雙方公平交易提供科學(xué)依據(jù)。其二，完善社會(huì)保障，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。重要的是：完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，完善養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)，逐漸釋放土地的社會(huì)保障功能；建立對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)和實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制；對(duì)已經(jīng)入城的農(nóng)民，要結(jié)合國(guó)家對(duì)戶籍制度的改革與城鎮(zhèn)化政策，使其真正融入城市，在就醫(yī)、上學(xué)、工作等方面和城市人一樣的待遇。

第五，優(yōu)化政府的監(jiān)督職能。各地要根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立土地流轉(zhuǎn)的管理和仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)土地實(shí)行監(jiān)管，明確監(jiān)督責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府的公開度。各職能部門要聯(lián)合發(fā)力，指導(dǎo)合同的訂立，為土地流轉(zhuǎn)合同建檔備份，定期檢查土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際利用情況，做好事前、事中、事后的監(jiān)管工作。特別是要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)經(jīng)、國(guó)土等職能部門的監(jiān)管，防止流轉(zhuǎn)過(guò)程中變更用途等現(xiàn)象出現(xiàn)，對(duì)已經(jīng)非法占用農(nóng)地、改變土地農(nóng)用性質(zhì)的違法行為要嚴(yán)厲打擊。

[1]李文政.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府職能優(yōu)化的策略審視[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào),2009,2515:303-306.

[2]焦國(guó)棟.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中如何發(fā)揮好政府作用[J].學(xué)習(xí)論壇,2014,3008:27-30.

南楠(1992.03-)，女，漢族，籍貫山西運(yùn)城，西華師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院在讀研究生，研究方向馬克思主義中國(guó)化。