鄰避沖突中公眾參與的制度化建設

(安徽工業大學 安徽 馬鞍山 243000)

鄰避沖突中公眾參與的制度化建設

刁鳳劉家瑜

(安徽工業大學 安徽 馬鞍山 243000)

隨著我國城市化進程的加快，鄰避設施的規劃在逐步由城市向郊區和農村地區轉移，鄰避設施的規劃在增多，然而在鄰避設施的選址、公告、建設的過程中很少有公眾參與的痕跡，我國鄰避設施的公眾參與率極低，究其原因，是公眾參與的主體過窄、程度不高、形式單一和結果的固化，如何在新形勢下，實現公眾的全面參與，維護公民的知情權、參與權，實現政治、經濟和環境的同步增長，是亟待解決的問題

鄰避沖突;公眾參與;參與形式;參與結果

一、鄰避設施與鄰避沖突

鄰避設施的名稱來自于其英文Not In My Back Yard，簡稱NIMBY，是指一些具有負外部性效應的公共設施，起初僅指一些化工項目或者垃圾焚燒項目等污染型鄰避設施，后來逐漸擴展至殯儀館、監獄、精神病院等污名型鄰避設施。[1]

這些鄰避設施所產生的效益由一定范圍內的大多數人享有，而其負外部性則要由設施附近的少部分人去負擔，屬于“有福同享有難自己擔”的類型。

學者們總結鄰避設施認為其有兩個顯著特征[2]：其一，負外部性。這種負外部性會給周邊居民帶來不好的身體和心理影響，如空氣污染、輻射、生態破壞、噪音污染、房地產價格下降等。其二，成本與收益不平衡。在經濟學家看來，人都是理性自利的個體，他們追求以較低的成本來實現同等條件下的效益最大化，因此理性的經濟人是不會接受高成本低收益的，鄰避設施即違反了經濟人這一規律——收益由大多數人共享，而環境和經濟成本則集中在特定的少數人身上，在這種條件下，理性經濟人就會以不理性的方式來質疑這種不公平現象。

所謂鄰避沖突是基于鄰避設施的規劃、建設引起的沖突事件，具體表現在鄰避設施布局周邊利益相關的群眾為了表達利益訴求、規避設施的風險、實現設施的調整，他們選擇以集會游行、示威抗議、暴力沖突的形式來反對鄰避設施，從而引起社會的廣泛關注。

一部分學者在研究鄰避沖突時，往往會把這種事實沖突上升到理論研究層面，認為這種沖突體現的是公共利益與私人利益、國家利益與人民利益之間的沖突，他們把這種沖突看成透視社會變遷的一個“鏡筒”，希望從更深處挖掘鄰避沖突所體現的社會發展規律和矛盾論；還有一部分學者更多的關注如何實現沖突的現實治理，他們從各種角度試圖找出方法來解決這種“剪不斷理還亂”的局面。無論是前者的理論研究還是后者的治理之道，都沒有把對鄰避沖突的研究和社會實踐相結合，其結果往往是“從理論回到理論”和“從經驗演繹到理論”。[3]

隨著近些年來對鄰避沖突的重視，鄰避沖突研究文獻也逐步增多。在研究鄰避沖突時學者們往往把重點放在政府身上，認為出現鄰避沖突的主要原因是政府的公信力下降、政府在城市規制方面存在不合法的操作、政府處理沖突專斷的態度激化了矛盾的發生。當然，政府在鄰避沖突中起到很重要的作用，它可能既是產生矛盾的一方，也是矛盾的調和者，但是鄰避沖突產生有三方主體，其中，沖突發生的導火索在公眾，因此，解決鄰避沖突必須要從根源出發，關注公眾這一主體，實現公眾參與，讓“沉默的大多數”不再沉默。

二、鄰避沖突中的公眾參與

在參與主體的范圍上，鄰避沖突中的公眾一般認為是居住在鄰避設施周邊，鄰避設施的建設對其有直接或間接影響的居民。在鄰避沖突的個體理性抗議階段和集體理性抗議階段，僅僅是是少數的精英代表，參與到事件的交涉中去，他們代表大部分居民的意見和想法與施工的建設方和政府進行溝通，在這一階段中，居民是希望通過溝通的方式解決鄰避設施的建設問題。當事件繼續發酵，矛盾不可調和時，就會進入到集體非理性抗議階段，這一階段居民完全以個人主體的身份參與到沖突中去，他們通過激烈的沖突行為，希望得到外界媒體的關注、政府的重視以及對建設方施壓。從矛盾的慢慢激發到沖突爆發再到平息，不同的階段公民的參與程度是不同的，公眾參與在不同的階段連起來類似于拋物線的形式，雖然有參與但參與的形式不穩定，參與的范圍比較小，層次比較低。

(二)公眾參與程度

公眾參與程度是指公眾能在多大程度上參與到鄰避設施的選址、建設和監督中去，或者說公眾的意見在鄰避設施選址、建設中的影響力有多大。從不同的案例中如：廈門 PX 項目、番禺垃圾焚燒廠事件、北京六里屯垃圾焚燒發電廠項目，可以看出公眾參與雖然在一步步受到重視，但大多數時候公眾還是被作為“門外漢”拒之在信息的大門之外，他們往往是被動參與，而且并不擁有決策權，對政策的走向影響也不大，正如約翰·克萊頓·托馬斯所言：“公眾參與并不包括那些在決策制定后才向公眾征詢建議的做法。在政策制定之后，管理者才與公眾進行討論并不構成真正的公眾參與，公眾只是被告知情況而不是參與了決策制定過程。”[4]

(三)公眾參與形式

在鄰避設施的前期規劃中，很少有公眾參與的痕跡，當局者往往會認為鄰避設施的選址涉到環境評估、城市規劃、土地使用等專業問題，介于這些問題的科學性、專業性，前期規劃中就省去了公眾參與。只有在鄰避設施施工遇到阻力時，才會適度地公開規劃信息，象征性地召開群眾座談會、設置問卷調查、開展對話協商，這些活動雖有形式的公眾參與，但缺乏實質的參與，后期的這些象征性參與只會讓人認為參與的目的是為了安撫人心，獲得項目的順利推進。

(四)公眾參與結果

對于公眾參與的結果無非有兩種，一是鄰避設施緩建，二是公眾獲得更高的補償換來繼續施工，無論是哪種結果，只要是公眾參與后達到的結果都無可厚非，不過也有些學者將鄰避沖突的公眾參與視為“就事論事式的論爭”，認為當前我國的鄰避沖突往往是以鄰避設施的停建或者獲得補償為直接目的，公眾并沒有追逐政治權力的訴求。[5]如果所有的參與都變成這種去政治化的參與，那么在經過博弈后雖然能取得一定的結果，但這種參與的效果和影響力卻不長遠。

三、構建公眾參與新模式

中共十八屆三中全會首次提出“國家治理”的概念，要求在國家治理體系下需要公民更多的實質參與[6]。當前我國的公眾參與還處于象征主義和形式主義階段，鄰避設施的選址主要還是以“決定—宣布—辯護”的形式進行，政府這種“鄰避無意識狀態”以及自上而下的決策方式忽略了公眾參與，激發了公眾對政府的不信任和對鄰避設施的反對，針對當前我國公眾在鄰避沖突中的參與現狀，為了實現公眾參與國家治理的新目標，有必要構建公眾在鄰避沖突中參與的新模式，提升公眾參與的影響力、實現公眾參與的實質化。

教學組織形式是教育者教學思想的體現。教學過程也應該以學生及其學習為中心，本課程教學過程是由師、生借助媒體互動共同完成．具有開放性、互動性的特點，表現為教學對象、教學時間與空間、教學內容及其方式方法、教學管理和服務等方面以下幾點就是我積極探索了多種教學組織形式。

(一)擴大公眾參與的主體

擴大公眾參與主體主要表現在兩個方面：一方面要做到“擴”，一般來說參與鄰避設施選址問卷、調查的公眾都是設施周邊的居民，他們直接受到鄰避設施的影響，因此，這類主體的參與都會偏向于“鄰避設施只要不在我們附近就好”[7]，這樣得出來的結果往往存有偏見，所以，應擴充鄰避設施參與的主體，平衡關鍵利益相關者和次要利益相關者、潛在利益相關者的利益[8]，從而達到更公平的考量鄰避設施的影響；另一方面是實現“大”，這就意味著參與主體不僅僅是少數精英階層和代表群體，而應該更多的傾聽廣大民眾的心聲，少數人參與雖然能解決效率問題，但是卻會導致信息表達不暢通，相互之間缺乏信任，為后面非理性沖突埋下因子。讓更廣大的群眾參與進來不僅有利于工作的順利開展，而且能建立起彼此信任的橋梁，從而和諧地解決鄰避沖突。

(二)增強公眾的實質參與

雖然現在大部分地區的政府意識到公眾參與的重要性，但往往沒有把公眾參與落到實處，打著信息公開和鼓勵參與的幌子，實質上依然是一手包辦。增強公眾的實質參與要從源頭上改變信息不對稱的局面，從鄰避設施的選址到環境評估到項目建設都要有公眾的身影。實現公眾實質參與的目的不是為了讓受影響的居民無條件地接受鄰避設施，而是在充分聽取和評估的基礎上更科學合理地做出決策，在充分論證和廣泛參與的前提下做出的決策才能得到認可和實施。

(三)打造公眾參與的多渠道

當前鄰避沖突發生的最主要原因是溝通方式過于單一，溝通渠道不暢通，當矛盾演化到一定程度時就會爆發集體性事件，因此，為了避免此類事件的發生，暢通公眾參與渠道勢在必行。

1、讓公眾參與貫穿于事前、事中和事后。事前的參與能更多的吸納公眾的意見，綜合公眾、政府和企業的利益，讓民眾關心的個人利益，政府關心的公共利益，企業關心的公司的利益相融合[9]；事中要及時發布建設施工情況，變被動問責為主動公開，主動收集公眾的意見，了解他們的心里動態，化解他們的顧慮，讓公眾放心滿意；事后要接受公眾的監督，對于建成后鄰避設施的運行和影響，周邊居民更有發言權，因此要及時地、主動地聽取他們意見。總的來說，對于鄰避設施的公眾參與就是要做到：決策之前請老百姓參與，決策執行請老百姓監督，決策結果請老百姓評判。[10]

2、以往的公眾參與大多是以召開座談會、問卷調查、隨機走訪的形式進行，當前在新媒體技術發達的背景下，可以構建一個網絡信息交流平臺，提高公眾參與公共決策的便利性，如果僅僅把話語權放在政府和媒體手里，那公眾就是被動的信息接收者，構建這種信息交流平臺可以打破這種局面，讓公眾最快地接收到一手信息，不僅可以提高效率而且還能調動大家的積極性，“線上”的信息發布、輿論宣傳、建言獻策還要結合“線下”的互動機制，讓公眾從虛擬媒介走向現實交流，既要避免政府信息壟斷，也要注意避免網絡意愿掩蓋真正的問題。這種“線上”“線下”的參與既能保障公眾的參與權、知情權，又能將以往無序維權的行為納入到有序維權的軌道。

(四)注重公眾參與的結果

公眾參與重在參與的過程，但也不能忽視參與的結果，沒有過程的參與是形式主義參與，沒有結果的參與是虛無主義的參與，因此，參與的過程和結果同樣重要。有人認為參與的最好結果就是讓鄰避設施停建否則就沒有實現真正的參與，這其實是對公眾參與的一種誤解，公眾參與并不僅僅是私益的表達，更應該包含對公共利益的訴求，補償亦或停建，都是政府、企業、公眾經過權衡和博弈后作出的選擇，這種結果不是簡單的非黑即白，而應該在每一次的參與背后看到公民對自身權利的追逐，政府、企業對公民權利的尊重。這種參與的結果帶來的影響不僅僅是鄰避設施的停建或者再建，而是公民思想的一次進步、權利的一種表達、民聲的一種傾訴，更是我國法治化的一種進步。

[1]鄧可祝.論我國鄰避沖突的成因及應對[J].西部法學評論,2013(6).

[2]何艷玲.“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析[J].開放時代,2009(12).

[3]夏志強，羅書川.我國“鄰避沖突”研究( 2007-2014) 評析[J].探索,2015(3).

[4]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公眾參與：公共管理者的新技能與新策略[M]．孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

[5]謝彰文，徐祖迎．“中國式”鄰避沖突及其治理[J]．未來與發展，2014( 8).

[6]胡稅根，李幼蕓． 公共治理中公民參與的多樣化實踐[J].人民論壇，2014(5)．

[7]侯璐璐，劉云剛.公共設施選址的鄰避效應與公眾參與——番禺垃圾焚燒廠選址事件的案例研究[A].城鄉治理與規劃改革——2014中國城市規劃年會論文集[C].2014.

[8]黃振威.城市鄰避設施建造決策中的公眾參與[J].湖南城市學院學報,2014,35(1).

[9]魏娜，韓芳.鄰避沖突中的新公民參與：基于框架建構的過程[J].浙江大學學報,2015,45(4).

[10]李 敏.城市化進程中鄰避危機的公民參與[J].東南學術,2013(2).

本文系安徽工業大學研究生創新研究基金項目“我國鄰避設施選址法律規制研究”(項目編號2016153)部分研究成果。

刁鳳(1990-)，女，漢族，安徽蚌埠，安徽工業大學在讀研究生，安徽工業大學公共管理與法學院，研究方向社會政策與社會法；劉家瑜(1994-)，女，安徽銅陵人，安徽工業大學碩士在讀，安徽工業大學公共管理與法學院，研究方向行政法學、環境法學。