基于博弈理論的我國流域水污染規(guī)制改革研究

毛文莉

（遼寧潤中供水有限責任公司，遼寧 沈陽 110166）

基于博弈理論的我國流域水污染規(guī)制改革研究

毛文莉

（遼寧潤中供水有限責任公司，遼寧 沈陽 110166）

文章利用制度經(jīng)濟學、規(guī)制經(jīng)濟學以及博弈理論，對我國日趨嚴重的流域水污染問題的內(nèi)部動因進行了深入分析，并認為主要在于流域水污染所涉及的多主體間利益博弈的負面影響。基于分析結果提出了規(guī)制主體外部關系內(nèi)部化、規(guī)制客體外部利益內(nèi)部化以及完善法律體系等相關的政策建議。

博弈理論；流域水污染；政府規(guī)制

隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，我國對水資源的需求量也迅速攀升，而對水資源的無限開發(fā)以及不合理利用，也造成了嚴重的水環(huán)境污染［1］。當前我國跨行政區(qū)的流域污染業(yè)已成為水環(huán)境污染中最嚴重也最難以解決的問題。長期的治理工作并沒有使此類污染事件頻發(fā)的勢頭得到有效遏制，這也讓環(huán)保部門處于被質(zhì)疑的尷尬境地。既然流域污染具有跨行政區(qū)域的外部性特征，就注定不可能依靠技術手段得以有效解決。因此，從社會政治經(jīng)濟的宏觀視角出發(fā)，對流域性水污染的現(xiàn)行規(guī)制方案進行深入反思，著重分析各規(guī)制主、客體之間的利益博弈與利益關系，進行規(guī)制結構、規(guī)制機制以及規(guī)制工具方面的改革探索，方可使流域水污染治理變得更為有效。

1 我國流域水污染規(guī)制體制的現(xiàn)狀

1.1 規(guī)制原則

《中華人民共和國水法》對我國流域水污染規(guī)制原則進行了界定［2］。我國包括地表水與地下水在內(nèi)的所有水資源都歸國家所有，在水資源管理上采取行政區(qū)域管理與流域管理相結合的制度模式。水利部作為水利領域的最高行政主管機關負有對全國水資源進行管理與監(jiān)督的職責。水利部依法在國內(nèi)主要流域設立流域管理機構，負責本流域范圍內(nèi)的水資源監(jiān)管。縣級以上人民政府水務部門則負責本行政區(qū)域內(nèi)的水資源監(jiān)管工作。

1.2 水污染規(guī)制體制

在管理權限上，水利部下屬的流域管理部門主要負責水利工程建設與開發(fā)，而各級環(huán)保部門只負責對污染物排放的管理，從而造成我國水資源管理中“兩龍治水”的權責之爭［3］。這種水利部門主管水資源利用，而環(huán)保部門負責水污染防治的權責分工，雖然從形式上賦予環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管權限，而事實上并不能獲得對流域機構的領導權。進一步看，流域水污染規(guī)制是一個復雜的系統(tǒng)性工程，并涉及到環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、交通等一系列政府部門。其中每個部門的政策與行為都會對水污染防治工作產(chǎn)生影響，而發(fā)生突發(fā)事件時又容易造成職權不易劃分，影響相互協(xié)作。

1.3 水污染規(guī)制工具

我國現(xiàn)有的水污染規(guī)制工具主要是行政法規(guī)，同時輔以必要的經(jīng)濟手段。一是經(jīng)濟支持性政策，例如環(huán)保專項資金、排污企業(yè)污染治理專項補貼、污水處理設施建設與運營的專項補貼；二是價格杠桿性政策，例如排污費、城市生活垃圾處理費、流域生態(tài)補償政策；三是行政許可政策，例如排污許可政策、排污許可證交易政策。

2 我國流域水污染規(guī)制關聯(lián)方之間的博弈

2.1 中央政府與地方政府之間的博弈

跨行政區(qū)域污染糾紛是流域水污染規(guī)制中最為突出也最難處理的矛盾，而處理的難點主要在于其中涉及的事件主體為政府［4］。這一主體包括中央政府和地方政府兩個層面及多重身份，既是水污染的規(guī)制方，又是污染治理的談判方，甚至也是污染排放者，這種層級與身份之間的利益博弈成為跨區(qū)域污染糾紛多發(fā)的重要原因。另一方面，中央政府與地方政府之間具有委托—代理關系，地方政府就可以憑借水污染信息方面的壟斷地位，并基于自身利益的考量，決定對中央政府的政策采取何種態(tài)度， 是積極執(zhí)行、 消極執(zhí)行還是“變通”執(zhí)行。

2.2 地方政府間的博弈

同一流域內(nèi)的地方政府之間屬于既競爭又合作的關系，這種關系可以通過政策、技術、人才、環(huán)境等諸多領域表現(xiàn)為利益關系、權力關系、行政關系等多種不同的關系形式［5］。地方政府之間博弈的核心是利益關系，特別是分稅制實施以來，地方政府出于自身財政利益，在博弈中出現(xiàn)了相互封鎖、甚至損人利己的不良競爭行為。例如，流域內(nèi)上游地區(qū)的污染會隨著水流進入下游區(qū)域，而上游地區(qū)政府卻不用承擔污染損害治理成本，所有這些都需要下游地區(qū)政府承擔，因此形成一種靜態(tài)博弈。長此以往，下游政府不可能無動于衷，肯定會采取抗拒、控告甚至極端報復行為，從而呈現(xiàn)出重復博弈態(tài)勢。

2.3 企業(yè)間的博弈

流域水污染事件所涉及的企業(yè)往往是一個龐大的企業(yè)群組，通常會涉及到上、中、下游不同區(qū)段，分屬不同產(chǎn)業(yè)的各種企業(yè)。所有上述企業(yè)基于水資源利用上的共同目標，而形成一個演化博弈“種群”，但是在實際中，上述企業(yè)的決策者往往會受到思想與周圍環(huán)境的影響，而并不能做到完全理性。對于企業(yè)個體來說，其是否處理污染物，取決于這種處理是否可以提高本身的收益。在我國現(xiàn)行機制下，企業(yè)并沒有主動處理污染物的意愿，因此企業(yè)群體長期博弈的結果必然導致都不處理的策略。因此，政府制定相應的政策，解決企業(yè)基于利益最大化的追求，而忽視社會責任的問題極為必要。

2.4 政府與企業(yè)的博弈

政府與企業(yè)的博弈主要表現(xiàn)為各級環(huán)保部門與排污企業(yè)之間的博弈。顯然，當環(huán)保部門監(jiān)管概率處于較低水平，國家政策對企業(yè)的違規(guī)排放處罰力度不足時，環(huán)保部門與企業(yè)反復博弈的結果必然導致企業(yè)在污染治理上意愿不足，甚至選擇不處理策略。因此，要達到控制企業(yè)排污的水污染治理目標，必須要提高對排污企業(yè)的監(jiān)管概率與處罰力度。

2.5 多方博弈中地方政府的尷尬地位

流域水污染本身是一個多方參與的復雜利益博弈關系，中央政府、地方政府、環(huán)保部門以及企業(yè)都不可能置身事外［6］。其中特別要指出的是，地方政府在博弈過程中扮演者更為復雜的角色，其對流域水污染的態(tài)度與策略往往是多種因素綜合作用的結果。一方面，地方政府出于經(jīng)濟發(fā)展的角度，可能與排污企業(yè)合謀，以犧牲環(huán)境利益為代價換取經(jīng)濟的高速增長；另一方面，地方政府需要執(zhí)行中央的各種宏觀性政策，以滿足社會期望。顯然，在這一博弈中，中央政府需要提高監(jiān)管和處罰力度，最大限度降低地方政府與企業(yè)合謀的可能性，實現(xiàn)環(huán)境保護的總體目標。

3 流域水污染規(guī)制改革的建議

3.1 規(guī)制主體外部關系的內(nèi)部化改革

3.1.1 中央與地方政府關系的內(nèi)部化

根據(jù)多年來的經(jīng)驗，在流域水污染規(guī)制中，中央與地方政府的關系主要表現(xiàn)為地方政府對中央政府政策權威的挑戰(zhàn)，從而阻礙了國家政策法令的順利實施，并影響到流域水污染治理的效果。所以在處理中央與地方政府關系時應著重從以下三方面入手：首先，建立流域水污染地方首長負責制，只有如此才能保證其在環(huán)境資源領域的權力與責任對等，為中央政策的順利實施提供權力保障。其次，實行環(huán)保部門的垂直管理，以避免地方政府的可能干擾，進一步優(yōu)化資源配置。最后，將節(jié)約、保護環(huán)境的指標納入地方政府，特別是領導干部的考核體系，提高地方政府水污染防治的意識和積極性。

3.1.2 地方政府外部效益的內(nèi)部化

行政區(qū)劃的割據(jù)性與封閉性，造成了地方政府的外部效益，而這種效益的存在與獲取往往會影響到環(huán)境治理［7］。針對這一情況提出如下建議：首先，地方保護主義是流域水污染糾紛的重要根源，因此合理采取科層協(xié)調(diào)、市場協(xié)調(diào)以及府間協(xié)調(diào)等地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)機制，消除或減小地方政府的外部效益。其次，建立介于中央政府與省級政府之間的“大流域政府”，實現(xiàn)在公共政策以及基礎設施等外部性方面進行統(tǒng)一決策，以抵消流域內(nèi)地方政府的負面作用。

3.2 規(guī)制客體外部效益的內(nèi)部化

3.2.1 用水企業(yè)的自我規(guī)制

用水企業(yè)和用水個人作為經(jīng)濟個體都具有追求自身利益最大化的要求，但是兩者在社會地位、影響力以及掌握的資源方面存在巨大差異，因此在流域水污染中產(chǎn)生利益沖突時，用水個人將處于弱勢地位。由于上述兩者之間的外部關系具有明顯的單向性，因此實現(xiàn)二者關系內(nèi)部化的有效途徑是用水企業(yè)實施自我規(guī)制。由于追求利潤最大化是企業(yè)的核心目標，自我規(guī)制只有能使企業(yè)獲得收益或避免某種損害時，企業(yè)才有主動實施的意愿。因此，政府要加大信息公開力度，充分發(fā)揮包括消費者和民間環(huán)保組織在內(nèi)的社會輿論作用，促進排污企業(yè)選擇自我規(guī)制。另一方面，政府要加強投資引導，使投資者對企業(yè)在環(huán)境保護方面施加壓力，以強化企業(yè)的自我規(guī)制意識。

3.2.2 用水個人的責任意識

用水個人與用水企業(yè)相比處于弱勢地位，但并不意味著用水個人在消除流域水污染規(guī)制客體的外部效益方面沒有任何作用。相反，用水個人要提高環(huán)保意識，并積極參與社會事務和政治事務，利用聚會、采訪、網(wǎng)絡等各種正當渠道表達弱勢群體的意見，增強自身在流域水污染中的自我保護能力。特別是用水個人與用水企業(yè)產(chǎn)生糾紛時，要注意運用協(xié)商、投訴乃至法律手段維護自身的合法權益，減少不必要的利益損失。

3.3 進一步完善法律保障體系

任何制度的存在與實施都離不開法律的保障，流域水污染規(guī)制原則也不例外［8］。法律制度不僅是最嚴肅、最強硬的社會規(guī)范，同時也是利益集團博弈與沖突的均衡解決手段。在現(xiàn)行的水污染規(guī)制中，雖然水利部明確指出流域機構是具有行政職能的事業(yè)單位，行使流域內(nèi)所有水資源的管理權，但這不影響各級政府作為行政區(qū)域內(nèi)的管理主體地位。這也就造成現(xiàn)實中流域內(nèi)地方政府無序占有水權，而消弱區(qū)域水行政部門的權力，并最終使國家利益蒙受損失。只有在法律層面確立流域水資源管理機構的地位，建立合理的水權分配與交易模式，真正實現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一化管理，才能從根本上解決上述問題。

目前，我國已經(jīng)頒布和實施了部分水利領域的法律法規(guī)，但是遠未達到完善的水平，并不能有效滿足流域性水權管理的現(xiàn)實需求。另一方面，現(xiàn)有的部分法律條款，已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟條件下的水權管理要求，需要進行進一步的修改與修訂。因此，要從流域水權改革的要求出發(fā)，通過制定新法和修訂現(xiàn)行法律等多種途徑，構建完善的流域水權管理法律法規(guī)體系。

4 結語

流域水污染緊靠技術層面的治理難以取得實質(zhì)性的進展，近年來的流域水污染治理投入巨大，但是成效并不明顯的事實也說明了這一點。流域水污染問題不僅與社會經(jīng)濟發(fā)展緊密相關，也與行政區(qū)劃造成的利益沖突有直接關系，所以流域水污染研究不能僅從技術層面著眼，而應從政治經(jīng)濟層面進行廣泛而深入的研究。文章基于博弈理論，從我國流域水污染規(guī)制體制的視角對上述問題進行了深入解讀，并提出合理的規(guī)制改革方向和建議，目的在于通過改革打破流域水污染規(guī)制的現(xiàn)實困境，為流域水污染防治工作提供可借鑒的研究新視角。

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［2］曹伊清，呂明響.跨行政區(qū)流域污染防治中的地方行政管轄權讓渡——以巢湖流域為例［J］.中國人口.資源與環(huán)境，2013（07）：164-170.

［3］李正升，王俊程.基于政府間博弈競爭的越界流域水污染治理困境分析［J］.科學決策，2014（12）：67-76.

［4］黃萬華，白永亮.基于區(qū)域經(jīng)濟競爭優(yōu)化環(huán)境治理績效的府際環(huán)境合作機制研究——以跨區(qū)水污染治理為例［J］.當代經(jīng)濟管理，2011（04）：58-62.

［5］楊超.論新時期我國水污染防治有效機制的構建［J］.水利發(fā)展研究，2015（09）：30-33+70.

［6］李勝.基于制度分析的跨行政區(qū)流域水污染治理績效優(yōu)化研究［J］.水土保持通報，2015（02）：246-250.

［7］安增軍，劉軍.社會規(guī)制中對政府的激勵與對被規(guī)制者的激勵——基于地方行政轄區(qū)小流域污染處理補償［J］.東南學術，2011（03）：95-101.

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X52

A

1672-2469（2017）02-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.02.008

2016-04-08

毛文莉（1985年—），女，工程師。