新時代背景下的城邊村發展策略研究

張 文 平

(太原市城鄉規劃設計研究院,山西 太原 030002)

隨著我國城鎮化進程的快速發展，近年來各城市規模基本穩定，未來城市建設主要集中在存量土地上，而位于城市建成區的“城中村”和城市建成區邊緣的“城邊村”還積蓄著一定量的建設用地，成為“被”關注和發展的重點地區。就山西省會太原市而言，至2017年已有近90%的城中村進行改造，至2020年所有城中村將改造完成。隨著城中村改造進入尾聲，位于城市建成區邊緣的城邊村的改造也拉開了序幕。

2017年8月太原市萬柏林區啟動實施全區范圍內的城邊村改造工作，所以本文將結合萬柏林區東社街辦城邊村的現狀情況和發展訴求，參考國內先進案例，提出城邊村發展策略。

1 現狀情況

萬柏林區東社街辦位于太原市西山山前地區、現轄3個街辦8個村莊，該8村已全部列入城邊村改造計劃，村莊土地全部位于城市集中建設區以外。上述區域土地主要為村莊宅基地、農用地，以及少量穿插布局的城市建設用地(工礦企業、城市大型公用設施和公共服務設施用地)；已部分覆蓋城市道路和市政公用設施；部分村莊存在局部集中改造建設的情況；產業以租賃房屋、物流倉儲、小型機加工業為主，農業為輔；外來務工人口居住地。

根據上述現狀分析，城邊村具有以下基本特點：擁有大量的農用地、城市發展邊緣地區、城市功能拓展地區、隱性的保障性住房提供地、擁有大量的農用地、農村與城市風貌并存。

2 城邊村發展訴求與限制因素

2.1 發展訴求

城邊村的發展需求推動，首先是城市經濟快速發展帶動城市周邊的村莊向城市蛻變，其次是這些村莊也迫切想納入城市的范圍。無論是城邊村由農村變為城市，還是納入城市范圍，其核心訴求是村民希望獲得城市居民一樣的居住環境、生活狀態和社會服務保障。

2.2 納入城市發展的限制因素

納入城市發展存在一定的限制因素，主要為兩點。第一，城市開發邊界，隨著2014年住建部和國土部啟動開展城市開發邊界劃定工作，城市無序蔓延擴張的現狀得到有效控制。城市建設用地與非建設用地之間將有明確清晰的界限分割，而城邊村恰恰處于城市建設用地之外。就目前來看，太原市城市總體規劃2017年6月獲批，城市建設用地在下一輪總體規劃批準前不可能有大的調整。第二，土地政策，城邊村土地為集體土地，其大致由農用地和村莊建設用地組成。2004年以后國家已明確禁止通過“村改居”等方式將農民集體土地轉為國有土地，集體土地轉征為國有土地必須依法進行，審批嚴格、流程復雜。即使可以按照現行土地政策進行土地轉征，但在城市總體規劃和土地利用規劃中城市建設用地也有規模控制要求，大量集體土地依法征收為國有土地不符合規劃要求。而集體土地中占比較大的農用地征收制約條件更多，其中作為我國紅線控制的基本農田的征收難度更大。總結上述兩點，太原市城邊村土地在短期內轉征為國有用地被納入城市建設范圍的可能性非常較小，城邊村納入城市發展不具備現實條件。

3 案例研究

在城市發展的拉動下，城邊村的發展是大勢所趨，勢在必行。基于前述分析，城邊村不可能像城中村一樣納入城市發展，實現城邊村的發展訴求只有另辟蹊徑。所以，緊扣城邊村農村屬性，在現行國家農村發展政策前提下，以解決農業、農村、農民‘三農’問題和城鄉統籌發展為出發點，來尋求城邊村發展之路。本次選取國內其他省市城邊村及農村發展案例，探討城邊村發展問題。

3.1 案例一：海南三亞育才鎮

海南省三亞市育才鎮城邊村改造按照2010年《三亞市城邊村改造建設和環境改善工作指導意見》精神，采用“公司+農戶”的模式引入社會資金，挖掘黎族文化、風情資源，結合良好的生態環境，打造黎族文化“旅游村莊”。以生產、生活、文化和旅游四大功能為主導，打造旅游產業帶動其他產業發展，構建多層次、多業態的服務產業體系，構建產城融合、以產帶農的發展模式。結合現有特色農業生產及旅游型服務產業，解決村民就業和長期穩定收益。

3.2 案例二：浙江紹興甘霖鎮

浙江省紹興市嵊州市依托浙江省特色小鎮發展大潮和2016年國家一系列關于特色小鎮建設的文件精神指引，與藍城、綠城合作打造甘霖鎮特色小鎮項目——“越劇小鎮”，以越劇誕生地甘霖鎮施家岙村為核心輻射周邊村莊，目標將甘霖鎮建設成為“中國戲曲朝圣地，華東文旅新地標”的5A級景區。該鎮引入藍城全產業鏈、高附加值的農業模式，結合當地特有的文化特色，打造集生態農業、文化旅游、都市休閑、康養產業為一體的特色小鎮和田園綜合體。以“農民利益共同體”新理念試行農業供給側結構性改革，村民經濟來源主要由農業收入、村集體入股、就業收入構成。

3.3 案例三：浙江無錫陽山鎮

浙江省無錫市陽山鎮緊跟2017年中央一號文件風向標，采用引入資本運作的方式打造鄉村田園綜合體項目，首個落地項目“東方田園”是一個以生態高效農業、農林樂園、園藝中心為主體，集農林、旅游、度假、文化、居住為一體的綜合性園區。結合農業與服務業，以工促農、以城帶鄉，可大力推動當地城鄉統籌發展和新型“城鎮化”進程，促進村民轉移就業，提高收入水平。

4 發展策略

結合案例情況，本次研究提出以下4點城中村發展策略。

4.1 政府主導與市場運作

城邊村改造應堅持以政府主導、市場運作為原則，在城區政府主導統籌下，引進大企業，通過市場化運作，群眾參與，實現政府、村民、村集體、企業四方共贏。

4.2 政策應用與機制建立

在貫徹執行2016年以來國家層面關于特色小鎮、田園綜合體建設的相關文件和配套政策的前提下，參考其他省市的村莊發展政策，結合自身發展需求，以便于操作、依法合規為原則，建立健全適合本地區城邊村發展各類機制，主要包括土地流轉機制、金融支持機制、開發模式引導、農民社會保障機制、建設審批機制等。

4.3 潛力挖掘與產業引入

結合城邊村各自特有的資源稟賦和產業基礎等條件，進一步挖掘主導產業內涵和潛力，引進并推動相關配套產業發展。大力發展現代農業、休閑農業、文化旅游等產業，促進產業功能拓展，提升產業文化內涵，實現產業融合互動，提高三次產業綜合發展能力。

4.4 規劃引導與統籌實施

以城區政府為主導，做好城區城鄉統籌規劃工作和鎮(鄉、街辦)總體規劃工作，由鎮(鄉、街辦)和企業做好城邊村建設和產業發展規劃，各級規劃要根據村莊自身特點，差異化發展原則，防止重復建設和低水平惡性競爭。由城區政府統籌城邊村改造實施，制定年度發展計劃、由鎮(鄉、街辦)和企業按規劃和計劃落實。

5 結語

通過借鑒“特色小鎮”和“田園綜合體”建設進行太原市城邊村改造，可有效提高城邊村人居環境質量，改善城市面貌，解決村民就業、教育、醫療等基本社會保障問題。通過發展村莊特色產業和經濟，可切實提高村民收入，同時促進城市旅游功能和旅游產品的完善。實現經濟綠色發展、可持續發展。

[1] 馮永杰，高 巍.“城中村”“城邊村”改造模式探析[J].小城鎮建設,2008(8)：1-73.

[2] 李曉瑩，朱翊元．城市邊緣地區的有效開發與規劃[J].住宅科技，2007(7)：28-30.

[3] 吳懷靜，陳 淼，侯獻良.基于城鄉統籌發展的城鄉結合部村莊轉型研究[J].山西建筑，2010，36(22)：3-4.

[4] 葉 紅，鄭書劍．基于制度創新的城邊村土地規劃與開發研究——以廣州市番禺區龍美村為例[J].國際城市規劃，2011(4)：91-97.