創(chuàng)新鐵路用地管理機(jī)制的研究和思考

孫　雷　上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

1　鐵路用地管理研究背景

從國(guó)家土地管理的發(fā)展研究看，經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，土地制度也伴隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，越來越趨于完善和健全。以1986年《中華人民共和國(guó)土地法》的頒布，同年國(guó)家成立國(guó)土資源管理局為標(biāo)志，我國(guó)土地管理開始步入法制化軌道。2004年，全國(guó)實(shí)行省以下土地垂直管理體制，調(diào)整了國(guó)家與地方利益之間的矛盾沖突。

截至2016年末，上海局鐵路用地面積總量達(dá)到48963.3公頃（73.4萬(wàn)畝），其中國(guó)鐵用地29418公頃（44.1萬(wàn)畝），合資鐵路用地19545.3公頃（29.3萬(wàn)畝）。鐵路用地管理在國(guó)家土地管理的指導(dǎo)下，也經(jīng)歷了管理模式的變遷。2013年3月14日，原鐵道部撤銷后，鐵路用地管理也從資源管理為主向資源與資產(chǎn)管理并重進(jìn)行轉(zhuǎn)變，隨著鐵路改革發(fā)展的深入，研究與創(chuàng)新鐵路用地管理機(jī)制，充分發(fā)揮鐵路用地管理工作職能是十分必要的。

2　鐵路用地管理制度變遷

我局鐵路用地管理制度大致經(jīng)歷了四個(gè)階段的歷史變遷。

2.1　土地資源管理階段

從建國(guó)初期到上世紀(jì)90年代，這一階段鐵路用地管理目標(biāo)是保障鐵路運(yùn)輸安全，鐵路部門未成立專門的鐵路用地管理部門，管理機(jī)構(gòu)掛靠工務(wù)或建設(shè)部門，但是管理較為粗放，產(chǎn)權(quán)不清晰，土地的資產(chǎn)屬性未能顯現(xiàn)。

2.2　土地資源與資產(chǎn)化管理并重階段

上世紀(jì)90年代至2002年，土地資產(chǎn)屬性和土地使用權(quán)利逐步開始顯現(xiàn)，同時(shí)鐵路多元業(yè)務(wù)開展，土地經(jīng)營(yíng)性使用、土地處置收益等在鐵路用地管理系統(tǒng)內(nèi)部開始配置。土地的權(quán)屬概念逐漸被界定，管理目標(biāo)也由單純的資源型管理向注重土地價(jià)值的資產(chǎn)型管理過渡，鐵路用地管理制度也逐步完善，管理職能日益體現(xiàn)，土地臨時(shí)借用和資產(chǎn)處置等工作得到發(fā)展，鐵路多經(jīng)企業(yè)利用土地資源進(jìn)行各種模式的經(jīng)營(yíng)。

2.3　土地資產(chǎn)化管理階段

2002年至2013年，國(guó)家實(shí)行土地有償使用和管理用途管制，強(qiáng)化節(jié)約和集約用地政策。鐵路部門為進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路用地管理，2003年4月，原鐵道部成立土地管理部，建立土地管理主管部門，各鐵路局將鐵路用地管理納入土地房產(chǎn)管理處，理順了土地管理體制，制定了管理辦法，規(guī)范了用地權(quán)限審批，為集約高效利用鐵路用地提供了指導(dǎo)方針。

2.4　土地綜合開發(fā)階段

2013年至今，國(guó)家為支持鐵路建設(shè)可持續(xù)性發(fā)展，通過盤活鐵路用地資源，對(duì)鐵路站場(chǎng)和毗鄰區(qū)域綜合開發(fā)，以彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金不足。土地綜合開發(fā)階段將土地低效利用或簡(jiǎn)單租借使用向規(guī)模效益轉(zhuǎn)變，最大限度地發(fā)揮土地資產(chǎn)價(jià)值。2013年以來，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》、《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》等文件，支持鐵路投融資體制改革，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)。鐵路總公司陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)推進(jìn)綜合開發(fā)用地處置及監(jiān)管等方面的文件，進(jìn)一步強(qiáng)化了鐵路用地開發(fā)利用、處置、監(jiān)管等方面的管理。我局根據(jù)鐵路總公司部署，出臺(tái)了路局層面的土地綜合開發(fā)辦法，成立了土地綜合開發(fā)辦公室。截至目前，我局利用既有土地綜合開發(fā)批復(fù)實(shí)施項(xiàng)目21個(gè)，涉及土地面積約1196畝。新建鐵路前期工作涉及綜合開發(fā)項(xiàng)目30項(xiàng)，已與87個(gè)地方政府120個(gè)站點(diǎn)簽訂了94份土地綜合開發(fā)框架協(xié)議，規(guī)劃預(yù)留綜合開發(fā)用地74602畝，土地綜合開發(fā)已取得初步成效。

3　鐵路用地管理機(jī)制創(chuàng)新建議

在當(dāng)前鐵路改革發(fā)展新的歷史時(shí)期下，如何進(jìn)一步發(fā)揮好鐵路用地安全、資產(chǎn)、保護(hù)等作用，本文從鐵路用地管理職能、管理層級(jí)、有效監(jiān)管、信息化應(yīng)用、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等方面提出建議。

3.1　明確鐵路用地管理職能

（1）始終抓好鐵路用地安全管理的主線。安全是鐵路運(yùn)輸?shù)纳€，鐵路用地管理制度一直以安全管理為主要管理目標(biāo)，因此，鐵路用地管理要牢固樹立以安全管理為核心的職能定位，充分發(fā)揮鐵路用地服務(wù)保障作用。在鐵路沿線外部環(huán)境管理工作、鐵路線路安全保護(hù)區(qū)劃定、鐵路沿線用地活動(dòng)監(jiān)管等方面，土地管理部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管力量。

（2）充分發(fā)揮鐵路投融資體制改革涉及土地管理的主體作用。鐵路總公司《關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》對(duì)鐵路改革發(fā)展途徑提出了多種試點(diǎn)意見，土地作為重要的資產(chǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮其資本化的作用。當(dāng)前，路局正在按照總公司部署開展鐵路授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地變更登記，同時(shí)也在不斷加強(qiáng)對(duì)局管內(nèi)未領(lǐng)證土地領(lǐng)證工作力度，土地管理部門應(yīng)緊緊按照鐵路改革發(fā)展的決策部署要求，主動(dòng)發(fā)揮土地權(quán)屬管理的主體責(zé)任，協(xié)調(diào)地方國(guó)土部門，為鐵路改革發(fā)展服務(wù)。

（3）做好建設(shè)使用鐵路用地項(xiàng)目的專業(yè)審查。鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目、更新改造項(xiàng)目或地方涉鐵事項(xiàng)需使用鐵路用地的，土地管理部門做好對(duì)項(xiàng)目用地審查，按照集約高效利用土地原則，嚴(yán)格審查項(xiàng)目用地位置、范圍及規(guī)模，切實(shí)發(fā)揮合理利用鐵路用地監(jiān)管作用。

（4）對(duì)鐵路用地綜合開發(fā)進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管。土地管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地綜合開發(fā)監(jiān)管，2017年，總公司下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)高鐵橋下土地保護(hù)性利用安全管理的意見》，對(duì)高鐵高架橋下土地利用明確規(guī)定了開發(fā)利用原則、管理職責(zé)及禁止性行為的負(fù)面清單。土地管理部門應(yīng)在開發(fā)項(xiàng)目前期論證及項(xiàng)目可研審查過程中，對(duì)項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格審查，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目是否按照審查方案進(jìn)行實(shí)施，日常生產(chǎn)中是否存在安全風(fēng)險(xiǎn)隱患等要做好日常監(jiān)督，確保鐵路土地綜合開發(fā)工作安全有序。

3.2　進(jìn)一步優(yōu)化管理隊(duì)伍

我局鐵路用地管理實(shí)行的路局土房處、地區(qū)土房所、鐵路用地管理單位的三級(jí)管理模式，站段承擔(dān)鐵路用地管理管理工作的主體責(zé)任。全局鐵路用地專兼職土地管理人員有68人，平均年齡46.2歲，人均管地720公頃，人均管理土地?cái)?shù)量基數(shù)大、范圍廣。由于站段鐵路用地管理人員往往身兼多職，工作精力難以集中，對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法侵占鐵路用地行為有所欠缺。隨著新建線路不斷開通，工作量逐年增加。下階段，在仍保持當(dāng)前的管理架構(gòu)的前提下，需進(jìn)一步強(qiáng)化地區(qū)土房所的人員配置，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)站段開展土地管理業(yè)務(wù)、與地方溝通協(xié)調(diào)的作用，建立健全地區(qū)性土地管理檔案，強(qiáng)化鐵路用地基礎(chǔ)管理。鐵路用地管理單位應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路用地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)鐵路用地監(jiān)管主體責(zé)任，同時(shí)土地管理崗位應(yīng)歸口合理設(shè)置在行政辦公室，明確專職人員具體負(fù)責(zé)土地管理業(yè)務(wù)。

3.3　進(jìn)一步強(qiáng)化鐵路用地監(jiān)管

鐵路用地監(jiān)管保護(hù)是土地管理部門的重要工作職責(zé)，對(duì)各類侵占鐵路用地行為，土地管理部門應(yīng)加強(qiáng)日常巡查，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。

（1）充分發(fā)揮路局處室、部門和單位整體合力。外部環(huán)境管理辦法規(guī)定了涉及治安綜合治理方面的由政法（綜治）辦負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)；涉及政府安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的由安監(jiān)室負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)；涉及保護(hù)性利用的由經(jīng)開處負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)等。避免了土地管理部門對(duì)鐵路沿線的用地活動(dòng)監(jiān)管單打獨(dú)斗，充分發(fā)揮路局安監(jiān)、綜治部門在安全管理、與地方護(hù)路聯(lián)防方面的優(yōu)勢(shì)資源，與相關(guān)部門多溝通協(xié)調(diào)、信息暢通，共同協(xié)調(diào)處置。

（2）區(qū)分運(yùn)輸生產(chǎn)用地與其他用地的管理重心。鐵路用地管理單位建立站段、車間、班組的三級(jí)監(jiān)察管理網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)結(jié)合運(yùn)輸生產(chǎn)開展日常巡查工作，并圍繞鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)制定行之有效的巡查管理辦法，對(duì)鐵路運(yùn)輸安全距離內(nèi)的各類用地活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。對(duì)于鐵路運(yùn)輸安全不相關(guān)的用地應(yīng)按照路局綜合開發(fā)工作要求，能開發(fā)的委托地區(qū)集團(tuán)公司進(jìn)行綜合開發(fā)，由經(jīng)開部門承擔(dān)用地日常管理責(zé)任，土地管理部門定期監(jiān)管，對(duì)暫時(shí)難以利用的土地采取綠化或封閉等措施，進(jìn)行保護(hù)。

（3）定期開展用地監(jiān)察專項(xiàng)檢查。鐵路用地監(jiān)察是用地安全管理的主要表現(xiàn)和手段。結(jié)合路局安全管理工作，定期開展鐵路用地監(jiān)察專項(xiàng)活動(dòng)，重點(diǎn)圍繞站段三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、鐵路用地內(nèi)違法建筑清理整治、監(jiān)察臺(tái)賬建立等方面進(jìn)行檢查、督導(dǎo)，強(qiáng)化鐵路用地管理單位監(jiān)察工作的主體責(zé)任意識(shí)。

（4）建立健全獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。鐵路用地高效管理制度必須建立合理的考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)鐵路用地利用管理制度化、規(guī)范化。土地管理部門將鐵路用地管理與站段安全管理考核體系掛鉤，對(duì)監(jiān)管不力、違規(guī)處置鐵路用地進(jìn)行責(zé)任追究和考核；對(duì)有效保護(hù)鐵路用地，充分發(fā)揮鐵路用地管理價(jià)值的給予獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)應(yīng)建立督查防范管理機(jī)制，定期對(duì)站段日常開展鐵路用地管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正管理問題。

3.4　提升鐵路用地科技管理水平

前期，我局就地形圖繪制和監(jiān)察管理等專項(xiàng)工作進(jìn)行了系統(tǒng)開發(fā)研究，目前也在會(huì)同信息管理部門著手開發(fā)上海鐵路局鐵路用地管理系統(tǒng)，主要采取以下措施和手段：

（1）開發(fā)適合鐵路用地管理實(shí)際的信息管理系統(tǒng)。土地管理信息系統(tǒng)是高科技成果在土地管理上的成功運(yùn)用，鐵路土地管理部門開發(fā)管理信息系統(tǒng)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，在借鑒地方國(guó)土部門土地管理模式的基礎(chǔ)上，按照省市行政區(qū)劃分，開發(fā)滿足地籍、利用、監(jiān)察、開發(fā)等工作需要的鐵路用地管理信息系統(tǒng)。

（2）加強(qiáng)用地圖繪制整理工作。用地圖作為鐵路用地管理的基礎(chǔ)，也是建立信息系統(tǒng)的必要條件。目前我局管內(nèi)用地圖電子化達(dá)到60%，部分圖紙存在缺少地形、坐標(biāo)系不統(tǒng)一、行政不兼容等問題。結(jié)合土地管理的日常工作，加強(qiáng)地圖收集整理工作，逐步實(shí)現(xiàn)路局管內(nèi)用地圖電子化全覆蓋。

（3）重點(diǎn)加強(qiáng)系統(tǒng)監(jiān)管功能。充分發(fā)揮鐵路用地信息管理系統(tǒng)在加強(qiáng)鐵路用地監(jiān)察方面的作用。通過系統(tǒng)電子化管理，將鐵路用地三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)管理納入系統(tǒng)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)掌握全局鐵路用地巡查管理、違法建筑物排查整治、清理銷號(hào)的全過程，路局作為全局土地監(jiān)察的信息指揮中心，可以及時(shí)掌握現(xiàn)場(chǎng)違法侵占用地情況實(shí)際，對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行督察督辦。