公共政策與公共信任

(上海工程技術大學社會科學學院公共管理系 上海 201620)

公共政策與公共信任

孟衛(wèi)軍

(上海工程技術大學社會科學學院公共管理系上海201620)

公共政策本質(zhì)上是政府與公民之間的契約，政策(契約)制定、實施過程和效果無一不與公共信任相互作用，并最終反映在公共政策推行的效果上。公共信任是公共政策推行的重要基石，養(yǎng)老保險制度建設只有充分實現(xiàn)民眾老有所養(yǎng)，才能贏得公眾對制度的信任，唯有如此才有公共政策的可持續(xù)發(fā)展。

公共政策；公共信任；養(yǎng)老保險制度

一、公共政策與公共信任之間的關系

公共政策是社會公共部門為解決社會公共問題，規(guī)范和指導有關機構、團體或個人的行動，在廣泛的參與下所制定的行為準則。正確的政策及有效的執(zhí)行為國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來良好的效果；反之則會給國民經(jīng)濟的發(fā)展帶來不利后果。本文中探討的公共政策主要指社會養(yǎng)老保險制度與政策。

公共信任與人類社會的共同生活或者公共生活相伴隨。從共同生活或者公共生活的層面而言，不管是在農(nóng)業(yè)社會還是在工業(yè)社會，都存在著管理者對被管理者應該承擔的社會責任的期待、公民對領導者社會責任的期待、社會公眾對社會組織基本功能的期待，這種以期待為基礎的信任類型是一種客觀的力量，是維持管理秩序和社會生活秩序的一個重要因素，是古代或者現(xiàn)代國家合法性的基礎，也是促進社會有效整合與和諧運行的基礎。

公共政策本質(zhì)上是管理者與公民之間的契約，政策(契約)制定、實施過程和效果無一不與公共信任相互作用，并最終反映在公共政策推行的效果上。具體來說，如果公共政策能夠滿足多數(shù)公民的期待，也就贏得了公共信任(民意基礎/社會基礎/民眾支持)，政策就能有效執(zhí)行，政策指向的具體問題就能順利解決。如果多向公共政策的制定和執(zhí)行都能如此，則國家和社會管理者便有了充足的公共信任與合法性。

二、部分公共政策與公共信任相互影響

如前所述，公共政策要贏得公共信任，必須符合多數(shù)民眾的利益，而這需要辯證地分析。比如，一項政策從長遠看的確符合多數(shù)公民的利益，但卻不一定符合多數(shù)公民當下的、眼前的利益，那么這項公共政策恐怕難以有效執(zhí)行，效果也會大打折扣。這樣看來，包括延遲退休年齡在內(nèi)的部分公共政策即是如此。

多年以來，和養(yǎng)老保障相關的眾多公共政策及調(diào)整正是因為事關多數(shù)公民利益，而深刻影響著公共信任、政策執(zhí)行效果等一系列反應。從養(yǎng)老金雙軌制到1990年代養(yǎng)老保險制度的建立與調(diào)整，再到2013年前后開始醞釀的延遲退休改革概莫能外。

1.養(yǎng)老保險雙軌制與公眾信任

自1991年開始建立包括企業(yè)和機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度開始，一直到2014年的改革為止，養(yǎng)老保險雙軌制延續(xù)了24年。所謂“雙軌制”，即企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險，退休后領取養(yǎng)老保險金；而機關事業(yè)單位職工不參加養(yǎng)老保險，退休后領取退休金。企業(yè)養(yǎng)老保險金和機關事業(yè)單位退休金的差別有二：(1)前者來自職工及其所在單位的繳納，后者來自財政撥款。(2)前者“替代率”低，職工退休后每月領取數(shù)額不到當年職工月平均工資的40%；后者“替代率”高，基本可以保持退休前工資水平。雙軌制中企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工兩個群體在繳費和待遇這兩個重要環(huán)節(jié)上差距比較大，民眾和輿論對此長期反映強烈，影響政府公信力(公共信任)。

觀察養(yǎng)老保險雙軌制前后24年的執(zhí)行和調(diào)整，民眾對預期到利益將要受損的既得利益群體趨利避害的行為體現(xiàn)出來。

2.養(yǎng)老保險相關政策引發(fā)提前退休潮

1991年國務院發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。1997年7月16日國務院發(fā)布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》26號文件提出要加快建立基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌,為最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。國發(fā)[1998]28號文件做出了全國實施省級統(tǒng)籌的決策，將原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)1400萬職工和400萬離退休人員的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌工作移交地方管理。①

因為事關眾多民眾退休養(yǎng)老的政策推行，加上民眾對以上三項公共政策前景不明確甚至存在誤讀，擔心影響其正常退休后的待遇。因此在前后幾年全國范圍內(nèi)企業(yè)人數(shù)非正常上升。例如：1998年，全國23個省新增企業(yè)退休人員133.9萬人，其中未按國家規(guī)定提前退休的為27.5萬人，占總人數(shù)的18.9%。其中以病退為由提前退休的有16.9萬人，占提前退休的66.7%；以特殊工種為由的2.1萬人，占總數(shù)的1.59%。23個省區(qū)中問題比較明顯的是海南、新疆、黑龍江，未按正常退休人數(shù)占當年退休人數(shù)的比例高達57.46%、53.89%和46.62%。②

3.延遲退休改革與公共信任

時至今日，面對養(yǎng)老保險相關制度的多次調(diào)整和改革，民眾積累了更多的經(jīng)驗，也表現(xiàn)的比較敏感。再加上網(wǎng)絡的應用和普及也放大了公共政策推行的影響。因此，從2013年左右就開始計劃的延遲退休改革呈現(xiàn)出全民討論和全民參與的趨勢。媒體(媒體從業(yè)者當然也是公共政策調(diào)整所指向的利益相關方，讓他們能夠更直接地表明自己的態(tài)度)和公眾認識到延遲退休改革客觀上可能導致領取退休金期限(余命)和退休金數(shù)量的減少，影響了自己的利益，于是產(chǎn)生了大量不贊成甚至反對調(diào)整的輿論。很難說這些輿論在多大程度上影響著延遲退休改革的政策制定和執(zhí)行。

三、公共政策的推行與公共信任的意義

盡管不同于商業(yè)養(yǎng)老保險，民眾看待社會養(yǎng)老保險制度的角度依然可以簡化為投資——回報這一模式。民眾習慣趨利避害，一旦發(fā)現(xiàn)這筆投資回報的預期不明或不達預期，則民眾對這筆投資的信任度必然不高。

盡管社會養(yǎng)老保險屬于強制性保險，這一點有《社會保險法》作為保障。然而，民眾對養(yǎng)老保險制度的公共信任產(chǎn)生動搖，其結果之一便是民眾用腳投票。強制性參保盡管能起到作用，卻很難說民眾不會選擇提前退休，與制度博弈以獲取養(yǎng)老金利益的最大化。其二，城鎮(zhèn)地區(qū)依然自愿參保的自謀職業(yè)者參保的積極性會受到影響。這兩個結果帶來的連鎖反應都是參保人數(shù)減少，制度的可持續(xù)性受損。

公共信任是公共政策推行的重要基石，養(yǎng)老保險制度建設只有充分實現(xiàn)民眾老有所養(yǎng)，才能贏得公眾對制度的信任，唯有如此才有公共政策的可持續(xù)發(fā)展。

【注釋】

①雷曉康，郝康.中國養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的經(jīng)驗與問題.理論學刊.2009年第11期.

②李紅嵐，武玉寧.提前退休問題研究.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理.2000年第2期.

[1]薛惠元.基本公共服務均等化視角下的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度比較分析[J].農(nóng)村金融研究，2013(4):5-10.

[2]鄧大松，劉昌平，等.中國社會保障改革與發(fā)展報告2013[M].北京大學出版社，2014.

[3]盧馳文.中國社會保險統(tǒng)籌層次研究[D].中共中央黨校.2007.

孟衛(wèi)軍(1972-)，男，湖北武漢人，上海工程技術大學社會科學學院講師，從事社會信任、就業(yè)失業(yè)問題的研究。