民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

(西北政法大學 陜西 西安 710000)

民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

李周桐

(西北政法大學陜西西安710000)

檢察機關提起公益訴訟目前處于試點之中，根據《檢察機關提起公益訴訟試點方案》與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》兩份文件可以發現行政公益訴訟與民事公益訴訟共在受案范圍即環境污染方面上是重合的。本文通過理論分析，發現民事公益訴訟與行政公益訴訟具有統一性，而不具有同一性。故其差異性成為總結二者競合時選擇標準的基礎。對民事、行政公益訴訟的選擇其本質是不同情況下民事責任與行政責任重要程度排序。本文通過理論研究，最后得出在行政機關是否依法履職、被告可否承擔公益恢復費用等不同情況下選擇民事或行政公益訴訟的標準。以推動公益訴訟理論的進步與實踐的發展。

公益訴訟；競合；選擇標準

一、選擇困難在文件規定中的表現形式

《公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱決定)發布后，最高人民檢察院又出臺了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》(以下簡稱方案)與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱辦法)。在《方案》與《辦法》中明確規定了提起民事公益訴訟與行政公益訴訟的受案范圍。其中民事公益訴訟的起訴范圍為污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為；提起行政公益訴訟的范圍為生態環境和資源保護、國有資產保護和國有土地使用權出讓等領域。不論是民事公益訴訟或是行政公益訴訟，它們都以侵害社會公共利益作為起訴核心。通過文件內容可以看出民事公益訴訟起訴范圍內的環境污染方面與行政公益訴訟起訴范圍內的生態環境和資源保護方面具有一致性。針對這一情況在理論與現實的共同需求，本文在此提出以下幾個問題。第一，民事公益訴訟與行政公益訴訟產生競合的原因。第二，現實中出現選擇訴訟模式困難的原因是什么。第三，在具體實踐中，針對不同情況如何選擇訴訟模式。解決以上三個問題，就可以在一定程度上解決原告在面臨訴訟模式選擇上的困難。

二、對相關問題的具體分析

(一)現有法律規定與保護公益的目的是產生選擇困難的原因

依據《方案》與《辦法》相關規定，明確規定了行政公益訴訟與民事公益訴訟的起訴范圍，其中環境污染類案件既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟。這是因為環境污染案件的產生必然會有一導致污染發生的民事主體，故而在此基礎上可以提起民事公益訴訟。同時，對于該環境污染事件有管轄權、監督權的行政機關也必然存在一定的行政責任。或者是有不作為的情況、或者是有違法行使職權的事由。檢察機關針對違法行政行為也可以提起行政公益訴訟。目前處于檢察機關提起公益訴訟的試點階段，產生競合現象存在于環境污染方面。隨著立法與實踐的進步民、行公益訴訟將會產生更多法律規定上的重合。

行政公益訴訟與民事公益訴訟共同保護公共利益這一目的決定了二者外在的統一性與內在的一致性。統一性主要表現在：第一，二者起源一致，都來源于羅馬法。隨著公益訴訟理論的不斷完善，實踐不斷進步和發展，起源上的一致性形成了二者之間相互混淆的可能性。第二，二者保護的法益基本相同。其保護的法益都是社會公共利益和國家利益，不是個人或者少數群體的利益。一致性表現在：第一，二者的案件類型存在一致性。如國有資產的流失、環境的污染和損害等。這些都與社會公共利益有很大的關聯性，同時無法確定具體的受害人或者利害關系人。第二，原告具有相同性。公益訴訟的原告可以是公民個人、法人、其他組織或相關的公益團體、或者檢察機關提起，所以不同的公益訴訟案件，原告具有統一性。第三，原告無直接利害關系性。因為公益訴訟的特殊性質導致了公益訴訟的原告范圍非常廣泛，很多情況下與被起訴的行為沒有實際上的直接利害關系。

(二)沒有統一的選擇標準是原告選擇困難的原因

在為期兩年的試點過程中，《辦法》僅僅在第二條與第二十九條規定了不同級別的檢察機關可以提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，即“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄”；“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄”。而在現實操作中，由于公益訴訟相關制度不完善，實務中沒有形成統一的標準，上下級檢察機關對提起公益訴訟產生不同的認識理解。基層人民檢察院認為應當提起行政公益訴訟以追究行政責任從而保護公共利益。市檢察院則認為應當提起民事公益訴訟以追究民事責任，直接恢復公益。沒有可操作的具體標準，是導致檢察機關選擇訴訟模式困難的原因。

三、民事公益訴訟與行政公益訴訟選擇的出路

(一)當行政機關具有違法事實應當選擇行政公益訴訟

試點期間，《檢察機關提起公益訴訟試點方案》與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定了提起行政公益訴訟的范圍，規定在“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為的”這種情況下提起行政公益訴訟。違法事實主要有以下幾種情形：1.行政機關違法行使職權；2.行政機關不作為。

(二)從責任承擔能力角度靈活選擇訴訟制度

就一般情況而言，大多數行政機關責任承擔能力要強于普通民事主體。由于公民、法人、其他組織往往是直接破壞環境的責任人，所以對于公益恢復的責任也應當由其承擔。而現實中存在的情況是破壞環境的主體沒有能力承擔恢復公益的責任，同時行政機關也負有相應行政責任。在這種情況下，如何使公益得到最大限度上的保護與恢復成為了問題。選擇公民、法人、其他組織作為被訴對象提起民事公益訴訟，或選擇直接以行政機關作為被告進行行政公益訴訟應當視具體情況而定。

(三)提起行政附帶民事公益訴訟的設想

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規定：在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所做裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。根據本條法律規定，我國現行行政訴訟中可以提起行政附帶民事訴訟。所謂行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的過程中，對引起該案件的行政爭議相關的民事糾紛一并審理的訴訟活動。附帶訴訟的基礎在于，在同一爭訴中交織著兩種不同的法律關系，存在著若干個性質不同但是卻又相互關聯的訴訟請求。在行政訴訟法修改以前，這兩類爭議依照行政訴訟法與民事訴訟法分別立案，分別審理，浪費了司法資源，有的還導致了循環訴訟，影響司法效率，不利于當事人合法權益的保護。

四、結語

本文通過理論分析，總結了在受案范圍重合的情況下依據不同情形而選擇行政公益訴訟或民事公益訴訟的標準。分別以行政機關是否具有違法事實、被告的責任承擔能力兩個角度提煉出不同選擇標準。對于不同訴訟模式的選擇驅動力來源于哪種訴訟模式更有利于公益的保護與恢復。公益訴訟人應當結合案件與自身情況進行綜合考量，選擇最利于維護公共利益的訴訟模式。

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[2]柯陽友，馮慧敏.檢察機關提起民事抑或行政公益訴訟.河北大學學報,2011年6月第36卷第3期.

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[5]姜濤.檢察機關提起行政公益訴訟制度:一個中國問題的思考.政法論壇,2015年11月.

李周桐(1992-)，男，漢，新疆，在讀研究生，在讀于西北政法大學，研究方向行政法與行政訴訟法。