中國財政體制改革的研究

陳琳

（延安大學西安創(chuàng)新學院經(jīng)管系，陜西西安710100）

中國財政體制改革的研究

陳琳

（延安大學西安創(chuàng)新學院經(jīng)管系，陜西西安710100）

財政是國家的物質基礎，財政體制是這種基礎的制度保證.盡管目前我國的財政收入一直是處于下降趨勢，財政支出反而卻呈上漲趨勢，但眾所周知的是，在財政緊張時恰恰可以推動財政體制的改革，我們應實行有利于科學發(fā)展的財政制度，為我們未來的財政改革提供更有利的方向.

中國財政；財政改革；市場經(jīng)濟；計劃經(jīng)濟；經(jīng)濟體制；財政制度

財政體制是經(jīng)濟體制的重要組成部分，是決定民富國強的重要因素.1994年我國進行了以分稅制為主要內容的財政改革，經(jīng)過多年的改革和實踐，其制度框架在不斷的完善，制度內容不斷豐富，對促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用.2020年，我國目標將實現(xiàn)國內生產總值和城鄉(xiāng)居民收入比2010年翻一番，回首往昔，展望未來，我認為改革需要有科學的理論作為指導，這是改革方向、道路、目標及其成敗與否的根本前提.研究國家財政改革，明確經(jīng)濟大方向，對于即將畢業(yè)的大學生就業(yè)也是一種重要參考，我將分別從以下幾點淺談自己的初步認識與研究.

1 對1994年財稅體制改革的回顧

1994年財稅體制的改革是我國財稅體制改革歷史上一個重要的里程碑，它使我國初步的建立了基于社會主義市場經(jīng)濟體制的財稅體制的基本框架，其再次推動了經(jīng)濟的高速發(fā)展，走上了更長時間的持續(xù)增長的道路.

1.11994 年之前的財政體制

改革開放之前，我國的財政體制可謂歷經(jīng)數(shù)次變動，大致的思路的是根據(jù)“統(tǒng)一領導，分級管理”的基本原則.改革開放以后，以集中為主要特征的財政體制首先成為了改革開放的突破口.在1980年到1993年的這段特別的時期，我國主要是采用了以“包干”為主要特征的財政體制.

1.21994 年的財稅體制改革

1.2.1 改革的主要內容

1.2.1.1 稅制改革

我國的原始稅制大致可分為三塊：工商稅制、農業(yè)稅制、關稅稅制.其中，工商稅制是三者的核心稅制.全面的改革我國的工商稅制才能有效的實行分稅制，稅收制度的重新安排為分稅制改革的成功創(chuàng)造了重要的前提條件.

1.2.1.2 分稅制財政體制改革

1994年的分稅制財政體制改革的主要內容包括以下幾個方面：（1）明確中央與地方的政府之間的事權及其支出責任劃分.（2）明確中央與地方的收入范圍.（3）分設中央和地方兩套稅務機構.（4）建立中央對地方的稅收返還制度.

1.2.2 分稅制改革是一場重大制度的創(chuàng)新

分稅制財稅體制提高了中央財政收入占全國財政總收入的比重，確立了我國政府間財政關系方面的新的制度輪廓.保證了中央收入的穩(wěn)定增值.

1.2.2.1 分稅制財稅體制的積極作用

第一，實行分稅制，有利于國家進行宏觀調控

為了使稅收能夠充分發(fā)揮宏觀調控的作用，首先應該選擇的是運用分稅制來調動各級政府的組織收入的積極性.在原財政包干體制下，中央本級收入占總財政收入的比重不斷下降，中央的財政宏觀調控根本得不到有效的財力保證.分稅制財稅體制改革后，可以為中央政府提供足夠的時間，精力以及資金，使中央政府可以很好的發(fā)揮宏觀調控作用.

第二，實行分稅制，使得財政收入持續(xù)增長

我國自從確立的分稅制財稅體制之后，財政收入步入了快速，穩(wěn)定的增長之路，由1995年6242.2億元躍升到2006年的38731.0億元.

第三，實行分稅制，便于監(jiān)督財政支出

中央通過轉移支付制度，可以調動各地方政府組織財政收入的積極性，種種行為其實就是對地方政府財政支出的監(jiān)督.中央政府通過掌握各地方的投資規(guī)模達到監(jiān)控地方政府的財力分配目的.

1.2.2.2 分稅制財稅體制的消極作用

第一，財稅體制缺乏內在的穩(wěn)定性

在我國，中央與地方之間的財政關系是通過中央政府來執(zhí)行，缺乏法律的規(guī)范與保障，因此，中央政府可以隨時根據(jù)自己的利益來調整其權責分配.

第二，中央對地方轉移支付不規(guī)范

我國現(xiàn)行的一般性轉移支付體系，除過渡期轉移支付在全國實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式分配外，多采用基數(shù)法，基數(shù)法并不能考慮到各地財政收入能力和財政支出需要.進行存量不動，增量調整的分配，其不但不能緩解長期以來各地區(qū)財力不均的情況，反而加劇了不平衡的狀態(tài).

第三，地方政府表現(xiàn)出軟預算約束

地方政府預算約束的表現(xiàn)一方面是地方政府存在大量的預算外和體制外收入，另一方面是地方政府大量的借款和隱性債務.其并不利于財稅體制和財政管理的規(guī)范.

2 我國預算管理制度的改革與建設

我國1994年的分稅制改革確立了社會主義市場經(jīng)濟條件下財政體制的基本框架思路，但是仍存在一些缺陷，所以預算管理制度的改革與建設勢在必行.

2.1 政府預算制度的含義

政府預算制度指的是經(jīng)濟社會對政府財政活動涉及的各種經(jīng)濟關系所作出的制度性安排.

2.2 改革前預算的不足

計劃經(jīng)濟下的政府預算制度在其發(fā)展演變過程中，利與弊交互凸顯，這些情況除了是由于在計劃體制下我國的整個政治經(jīng)濟處于波幅變動狀態(tài)的反映之外，還與我國政府預算制度本身存在的問題有極其重要的關系.其主要體現(xiàn)在以下幾點：

2.2.1 預算體系并未完善

我國政府預算列入的開支，只是反映了政府活動需要資金的一部分運算內資金，在其預算外還有大量的資金沒有通過政府統(tǒng)一的做出安排，而是由各部門自己掌握分配，使得預算資金的使用得不到透明公開，造成了政府的隱性債務，大大的增加了財政風險，減弱了其政府的宏觀調控力度.

2.2.2 預算編制不科學

預算編制過程中曾出現(xiàn)過的問題分別為預算編制的職責不規(guī)范，財政部門難以對整體的預算部門的收入支出等使用情況進行真實高效的監(jiān)督及管理.且其預算編制的時間短，造成了其預算的結果質量不達標，缺少相應的約束力.預算的測算方法也是過于簡單，可能造成結果誤差較大，無法合理調整和控制預算等等.

2.2.3 國庫支付制度不科學

由于一直以來，我國財政國庫采用的是分散式的支付方式，這種方式不利于財政部門及時發(fā)現(xiàn)和制止其運行過程中的違紀行為，且易導致預算資金使用出現(xiàn)效率低，難以為預算的進行提供真實可靠的依據(jù).

2.2.4 預算監(jiān)督力度較弱

我國的預算制度從開始到正常運行已經(jīng)有了非常大的長進，但是總體看來，預算監(jiān)督的力度還是比較弱的.從前面提到的政府預算編制的方式粗放，并且難以做到公開透明，不規(guī)范等等問題，使得政府預算的監(jiān)督難于有效監(jiān)督.

2.3 改革的主要內容

為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立公共財政體制的要求，我國政府從1998年開始，進行了以部門預算，收支兩條線，國庫集中支付制度和政府采購制度等為主的預算管理體制改革：

2.3.1 建立科學規(guī)范的部門預算制度

由于我國過去長期采用的預算編制方法是在計劃經(jīng)濟體制下建立的，其曾經(jīng)產生過一定的積極作用，但是，在新的市場經(jīng)濟發(fā)展下，以前的預算編制方法已經(jīng)不能適應實際的需求，所以，按照市場經(jīng)濟體制的要求，我國積極的采用更為科學規(guī)范的部門預算編制方法.

2.3.2 收支兩條線

收支兩條線是指政府對行政事業(yè)型收費，罰沒收入等財政非稅收入的一種管理方式，其核心內容是將財政性收支（預算外收支屬于財政性收支）納入預算管理范圍，形成完整統(tǒng)一的各級預算，提高法制化管理和監(jiān)督水平.

2.3.2.1 收支兩條線管理的基本要求

收費主體是履行或代行政府職能的國家機關，事業(yè)單位和社會團體.各種收費，罰沒項目的設立都必須有法律依據(jù).收費，罰沒收入都必須上繳財政.收費實行收繳分離等.

2.3.2.2 收支兩條線管理的進展

近年來，收支兩條線的管理取得了重大的進展，地方改革的力度加大，且在2002年突出了實質性的作用，收支兩條線的改革和編制部門預算緊密的聯(lián)系在了一起，推動了預算管理制度的深度發(fā)展方向.

2.4 加強預算管理的監(jiān)督

2.4.1 監(jiān)督國家預算收支計劃的編制

審查預算收支是否符合我國的方針，政策；是否有利于實現(xiàn)我國的計劃目標；是否兼顧國家，集體，個人三者利益等.

2.4.2 建立組織機構監(jiān)督制衡

將預算編制，預算執(zhí)行，預算的監(jiān)督互相分離與制約作為基礎目標，建立相對集中的預算編制機構，預算執(zhí)行機構和預算監(jiān)督機構.

2.5 預算制度改革以后的績效

2.5.1 確立了部門預算后，經(jīng)過數(shù)年的實踐，改革后初步實現(xiàn)了預算編制的統(tǒng)一性，提高了預算分配的規(guī)范性和完整性，避免了其代碼預算的隨意性和盲目性，規(guī)范了預算編制程序，提高了預算管理水平，推動了財政改革的發(fā)展.

2.5.2 確立了收支兩條線管理改革后，財政部門真正的確立了政府調度資金的地位，有利于保證公共服務職能的履行，有利于整頓財政分配的秩序，提高財政資金的使用效益，有利于加強黨風廉政建設，從而從源頭上治理腐敗，更利于進一步的管控資金.

2.5.3 建立了國庫集中收付制度后，國庫集中支付改革的成功實施，為建立我國現(xiàn)代財政管理制度打下了堅實的基礎.其提高了預算執(zhí)行信息的透明度，強化了財政資金的運行效率和使用效益.

2.5.4 政府采購工作的重大進展，強化了支出管理，提高了財政資金使用效益，在節(jié)約能源，環(huán)境保護方面發(fā)揮了其正面的導向作用.

3 政府債務問題的研究

3.1 國債市場的現(xiàn)狀

1998年之前，我國國債主要作為中央政府的籌資工具以彌補財政收入的不足.1998年以后，為了實施積極的財政政策，拉動內需，國債又成為了中央政府進行宏觀調控的的重要手段.

3.1.1 就我國國債分析

3.1.1.1 國債的負擔率分析

國債的基本功能是彌補財政赤字，由于連續(xù)幾年的發(fā)生赤字，所以每年都要發(fā)行國債，隨著國債規(guī)模的不斷擴大，自從實行積極財政政策以后，赤字加大，并且過去國債還本付息高峰的加入，國債負擔率提高加快，就可能造成債務風險.

我國中央財政國債余額及國債負擔率

3.1.1.2 國債的風險性分析

中國國債規(guī)模處于國民經(jīng)濟應債能力寬松而財政債務重負的矛盾之中，問題的關鍵就在于怎樣去解決這一矛盾.既要充分的發(fā)揮國債的反周期調節(jié)作用，還要防止國債規(guī)模過大對財政支出的壓力.就政府而言，國債風險主要是指政府在分配資金，確定規(guī)模方面的種種的不確定性.這些不確定性會讓我國在國際信用等方面產生負面作用，對于我國國債的指標性分析，應結合我國的實際國情，從政府的顯性和隱性債務負擔角度加以分析.

4 推進財稅體制改革，穩(wěn)健財政政策發(fā)展

4.1 依法推進財稅體制改革

黨的十七大報告提出，要深化財稅體制改革，完善公共財政體系.要達到這一目標，我們必須完善符合我國的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求及其相關法律的制定，依法推進我國的財稅體制改革.

4.1.1 提升整體意識，推進公共財政要求

財政工作反應著黨和國家的方針政策，涉及廣大人民群眾的切身利益，公共財政一定要滿足人民的公眾需要，體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿，所以，財政部門的領導干部應該重視并可以從整體上全面地考慮問題，整體的全面的從民主大眾方發(fā)現(xiàn)問題，解決問題.

4.1.2 加強責任意識

伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐逐漸深入，財政收支矛盾的凸顯，財政中長期的壓力漸漸增大，財政將更加深刻的滲入各方面經(jīng)濟體制的構建，對于預算管理的規(guī)范化，財政政策的逐步公開透明的要求越來越高，財政體制改革涉及的范圍將更廣，其中的矛盾也越來越突出，當然伴隨而來的財政宏觀調控的局勢也可謂越來越復雜，我國的財政工作人員應該敢于承擔自身的政治責任.

4.1.3 強化深入學習意識

作為財政部門的任何一個職位，都不能僅僅局限自己本身范圍內的相關財政理論與財政業(yè)務知識，而是要廣泛的增長自己本職外的政治理論與財政知識，堅定自身信念，增強自身認識和掌控事物發(fā)展規(guī)律的能力.應該提高對經(jīng)濟，金融，政治等多方面的學習，跳出財政看財政，從而增強自身以全面的眼光看問題的能力，提高自己做好財政工作的前瞻性和及時性.

4.2 穩(wěn)健財政政策發(fā)展

4.2.1 增強財政政策在宏觀調控中的針對性

財政政策在宏觀調控中發(fā)揮主要作用和地位.財政政策有時滯性，穩(wěn)健財政政策對經(jīng)濟發(fā)展的長期效應逐步顯現(xiàn).同時也因為穩(wěn)健財政政策的實施時間不長，還存在一些問題需要完善.宏觀調控的目的的針對性非常重要，其是為了實現(xiàn)經(jīng)濟的長期穩(wěn)定的增長，可是具體操作卻應該避免經(jīng)濟的短期波動，所以，財政政策應該盡可能的針對化，短期化.

4.2.2 加快向公共財政轉型

加快向公共財政轉型，進一步優(yōu)化財政支出結構.我國的經(jīng)濟制度和西方發(fā)達的國家不一樣，短期內我國無法完全實現(xiàn)公共財政的目標，但是我國必須要抓緊落實向公共財政轉型，增加政府對公共物品和服務的供給，來更好的適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新趨勢.與此同時，可根據(jù)公共財政的要求和宏觀調控需要，做出相應的財政支出調正.

4.2.3 協(xié)調雙穩(wěn)健政策

穩(wěn)健的財政政策與貨幣政策等其他宏觀調控政策的協(xié)同效應需要進一步加強.應著重于鞏固前一段宏觀調控的成果，并在宏觀調控中發(fā)揮主要作用，讓其具體發(fā)展方向向著對經(jīng)濟增長機制的調整.

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2016-12-21