淺談?wù)鐣?huì)管理創(chuàng)新的體制性困境

王生梅

摘要：對(duì)于社會(huì)組織的管理，逐漸形成了以業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理為核心的管理體制。這種雙重管理體制當(dāng)時(shí)有利于對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和發(fā)展壯大，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)組織管理雙重結(jié)構(gòu)弊端越來(lái)越凸顯出來(lái)，影響了社會(huì)組織在公共服務(wù)、彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府不足應(yīng)該發(fā)揮的作用。該文對(duì)社會(huì)組織管理當(dāng)前面臨的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：雙重管理；創(chuàng)新；體制

伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)管理的體制也應(yīng)不斷與時(shí)俱進(jìn)，目前的社會(huì)管理體制已經(jīng)不滿足當(dāng)前社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這對(duì)社會(huì)管理的創(chuàng)新發(fā)展提出了必然要求。要充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)、彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的不足方面的重要作用，必須把具有嚴(yán)格控制體系的雙重管理體制向政府引導(dǎo)和規(guī)范的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

一、社會(huì)組織雙重管理體制

雙重管理體制是在社會(huì)組織管理混亂，社會(huì)組織魚目混雜、良莠不齊的時(shí)代背景下制定出來(lái)的，這種嚴(yán)密的監(jiān)督管理方式有利于當(dāng)時(shí)社會(huì)組織向正規(guī)的方向進(jìn)行發(fā)展。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、改革開放程度的不斷加深和公民自我意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的提高，這種雙重管理體制的特點(diǎn)越來(lái)越不適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需求。主要有以下特點(diǎn)：

（一）社會(huì)組織被貼上行政級(jí)別標(biāo)簽。社會(huì)組織按照其開展活動(dòng)的范圍和級(jí)別，實(shí)行分級(jí)登記、屬地管理。嚴(yán)重的級(jí)別標(biāo)簽使社會(huì)組織的功能性質(zhì)發(fā)生了變化，社會(huì)組織更像是行政部門的一個(gè)附屬單位。

（二）雙重管理。是指對(duì)民間組織的登記注冊(cè)及日常管理實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制。嚴(yán)格的管理機(jī)制，是社會(huì)組織失去了原來(lái)獨(dú)立作為第三方協(xié)調(diào)市場(chǎng)和政府之間的作用和功能。

（三）非競(jìng)爭(zhēng)性。社會(huì)組織之間沒(méi)有相互的競(jìng)爭(zhēng)性，缺乏活躍性與創(chuàng)新性。

（四）政府的特殊扶持政策。通常政府會(huì)扶持一些社會(huì)組織的發(fā)展，而一些社會(huì)組織正是利用這一點(diǎn)，套取政府的福利政策，形成了拖沓懶散的惡習(xí)。

二、缺乏履行社會(huì)管理職能的外在動(dòng)力

社會(huì)組織的組織管理體現(xiàn)社會(huì)中每個(gè)公民內(nèi)心的需求，體現(xiàn)的是人民的意志；社會(huì)意志在一定程度上與國(guó)家意志重合是必然的，也是適合時(shí)代發(fā)展需要的，但不能因?yàn)檫@種重合去否認(rèn)社會(huì)意志的獨(dú)立性。

（一）雙重管理模式單一，不適用于所有社會(huì)組織的管理發(fā)展。社會(huì)組織類型多樣，種類繁多，而且不同社會(huì)組織在規(guī)模、數(shù)量和服務(wù)范圍上也有較大差距。如此多樣化的社會(huì)組織其登記和日常事務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)卻是唯一的，這顯然不適用于所有的社會(huì)組織，不利于社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)展。

（二）行政色彩濃厚，獨(dú)立性差。相對(duì)獨(dú)立性是社會(huì)組織的特點(diǎn)之一，但我國(guó)社會(huì)組織的獨(dú)立性較差。一方面是一些政府潛意識(shí)地把社會(huì)團(tuán)體當(dāng)成自己的下屬機(jī)構(gòu)，直接干預(yù)其內(nèi)部日常管理、控制其活動(dòng)范圍。另一方面是很多社會(huì)組織主要依靠政府部門扶持來(lái)維持發(fā)展，離開了政府部門，它們無(wú)法生存。

（三）社會(huì)組織環(huán)魚目混雜而且民眾信任度不高。當(dāng)前社會(huì)組織隨著人們生活水平的提高，社會(huì)草根組織不斷涌現(xiàn)，這一些社會(huì)組織由于大小不一，良莠不齊，一方面社會(huì)組織本身難以通過(guò)業(yè)務(wù)主管單位的審核門檻，另一方面由于業(yè)務(wù)主管單位對(duì)一些掛靠的小團(tuán)體信任度不高，怕承擔(dān)一定的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，也不愿意讓他們通過(guò)正規(guī)的渠道登記，或者是登記了也不愿意放權(quán)讓社會(huì)組織去行使職能。

三、不完善的行政權(quán)力制約體制

雙重管理體制設(shè)計(jì)的目的是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，保證社會(huì)組織健康發(fā)展，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中一些業(yè)務(wù)主管單位不是監(jiān)督指導(dǎo)社會(huì)組織活動(dòng)，而是直接參與、干預(yù)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)或是由于財(cái)力薄弱，不作為。

（一）職能交叉重復(fù)，且程序復(fù)雜。由于業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)都負(fù)有登記前審查的職責(zé)，所以舉辦人在向登記管理機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)書、章程草案、負(fù)責(zé)人情況表、場(chǎng)所使用權(quán)證明、驗(yàn)資報(bào)告等材料前，也要向業(yè)務(wù)主管單位提交幾乎同樣材料以獲得審查同意。這種重復(fù)申報(bào)和重復(fù)審查的情況在社會(huì)組織的成立、變更、注銷和年度檢查等環(huán)節(jié)都存在。

（二）權(quán)利與義務(wù)不明確。當(dāng)前的管理體制給予業(yè)務(wù)主管單位較多的監(jiān)督管理權(quán)利，但沒(méi)有明確具體的責(zé)任要求。而登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)的履行則因?yàn)槿鄙傩姓侄魏唾Y源力量支持而無(wú)法落實(shí)。這種權(quán)利、義務(wù)的不統(tǒng)一，使登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位在管理上經(jīng)常意見不一致，另外，一些社會(huì)組織因?yàn)槿鄙俦O(jiān)管，成了為個(gè)別人謀利益的手段。雙重管理缺乏權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，使得社會(huì)組織功能不能充分發(fā)揮。

（三）有關(guān)管理規(guī)定不夠明確。現(xiàn)行管理規(guī)定有很多不夠明確、不夠具體的地方。比如目前境外非政府組織登記管理工作在地方層面基本屬于空白。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)組織自發(fā)展到今天，就經(jīng)歷了國(guó)家對(duì)其管理上的一系列變革，在當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的背景下，管理好社會(huì)組織，讓社會(huì)組織發(fā)揮更好更大的作用，成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要課題。舊有的管理體制不適應(yīng)所有社會(huì)組織發(fā)展的要求，當(dāng)前的社會(huì)組織管理急需創(chuàng)新變革，這對(duì)于促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，提高社會(huì)活力，更好滿足人民群眾需要和社會(huì)需要具有重要的意義