草原畜牧業可持續發展的法制保障研究

黃栓成　哈斯圖雅

摘要 草原生態環境逐步惡化面臨著巨大挑戰，草原畜牧業要走可持續發展之路，需要相關法律制度予以規范。本文通過分析草原畜牧業存在的問題，提出完善草畜平衡的法律制度，遏制草原退化；完善草原畜牧業產業鏈，建立牧民合作社，制定畜產品最低價，保護牧民利益；完善草原畜牧業的法律責任，使相關草原畜牧活動有法可依等。

關鍵詞 草原 畜牧業 可持續發展 法律制度

中圖分類號：D922.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.405

一、草原畜牧業可持續發展法律制度概述

全球生態環境日益惡化、資源面臨枯竭，人們逐漸意識到只重視經濟發展而忽略環境保護的發展觀是錯誤的，可持續發展由此應運而生。可持續發展旨在不僅可以滿足當代人的需要，而且不損害后代人的利益，1992年舉辦的聯合國發展大會通過了《21世紀議程》，首次提出了可持續發展戰略，標志著世界范圍內發展計劃向可持續發展轉變。可持續發展要求我們尊重自然、敬畏自然，在發展經濟的同時，把人類活動限定在自然資源“可開發、可恢復、可利用”的限度內，努力實現人與自然的和諧相處。

畜牧業是農業的組成部分之一，是指通過人工繁殖、飼養禽畜取得畜產品的行業，草原畜牧業是在此基礎上依托草地資源發展起來的。我國作為世界上草原面積最廣闊的國家之一，擁有豐富的草地資源，但是草原畜牧業要持續穩定的發展，單憑豐富的草地資源是不夠的，所以我們要提倡草原畜牧業走可持續發展之路。草原畜牧業的可持續發展主要從兩方面著手：

一方面要解決我國草原退化，草原生態環境惡化的問題，使草原畜牧業的發展擁有良好的發展環境和基礎。

另一方面提高草原畜牧業生產水平，確保草原畜牧業的發展既能夠滿足當代人的需要，又能為將來草原畜牧業的進一步發展奠定穩固的基礎。

草原畜牧業相關法律制度的概念在學界—直未有定論，筆者認為可將其概括為“為規范畜牧業生產經營活動，保護草原生態環境安全和畜禽產品質量安全，促進經濟和社會的可持續發展，由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的，意在調整人們在發展草原畜牧業、利用草原資源的過程中產生的各種社會關系的法律規范的總稱。”其調整對象是在草原畜牧業生產經營和保護利用草原的活動中產生的社會關系，是草原畜牧業發展過程中“人——草——畜”之間的關系。

草原畜牧業要想實現可持續發展，離不開相關法律制度的建設，通過立法明確規定政府、個人等法律主體的權利義務和法律責任，確保人們按照自然規律發展草原畜牧業，努力實現“人——草一畜”平衡。相關法律制度要以保障草原畜牧業的可持續發展為立法目的，要確立可持續發展的立法理念，立法中不但要規范草原畜牧業的生產經營活動，還要注重草地資源保護，即尊重草原生態系統，將草原資源保護與畜牧業發展放在同等重要的地位；要確定“發展畜牧業不以破壞草原生態為代價，保護草原不以損害牧民利益為前提”的法律原則，注重從實際出發，即使有利于草原畜牧行業的經濟發展但長久下去不利于草原生態平衡的、即使有利于草原環境保護但與牧民利益嚴重沖突的活動都不提倡，更不受法律保護；要明確規定行政機關和畜牧經營者的權利義務，對行政機關要傾向于如何履行義務，使行政機關公正嚴肅的執法，更好的服務于民，對牧民要注重權利的保護，實現牧民增收，讓牧民看到可持續發展的長遠利益。

我國現行的草原畜牧業的相關法律主要包括《畜牧法》和《草原法》兩部法律，為配合《畜牧法》和《草原法》的實施，更好的保護和利用草原制訂了《草原防火條例》和《草畜平衡管理辦法》，為進一步完善畜牧品種管理出臺了《種畜禽管理條例》，并通過了《乳品質量安全監督管理條例》和《飼料和飼料添加劑管理條例》以保障畜產品安全。就現行的草原畜牧業相關法律制度，草原畜牧業可持續發展的法制建設仍是任重而道遠。

二、草原畜牧業可持續發展的法制保護中存在的問題

實現草原畜牧業可持續發展，使其既能滿足國內需求、保障牧民利益，又不會對未來的草原畜牧業發展造成危害，一方面要解決我國草原生態環境惡化的問題，努力實現草畜平衡；另一方面要解決草原畜牧業綜合生產力低，難以保障牧民利益的問題。同時分析草原畜牧業相關法律制度中存在的問題，確保相關立法得到更好的貫徹落實。

（一）草原生態惡化，草地生產力下降，草畜平衡制度受挑戰

草原生態環境惡化已經成為了一個世界性的問題，草原退化又引發了水土流失問題，水土流失更加劇自然地理條件惡化。草原生態環境惡化亦導致草地資源生產力不斷下降，表現為產草量下降，草原植被種類易受影響。草原退化，草原承載能力的下降，引發了草畜矛盾，草和畜是草地生態系統最主要的組成部分。隨著人口的增長，加之政府重牲畜數量輕草原投入、牧民受短期經濟利益的驅使等因素的影響下，導致了盲目增擴牲畜飼養規模的必然結果，過度放牧使得草原生態難以循環，草原生產力下降，草原生態環境不斷惡化，形成了惡性循環。綜上，由于人類的介入，草畜平衡問題演變為“人——畜——草”問的平衡問題。草畜平衡制度面臨諸多挑戰，適宜載畜量測定困難，立法難以界定統一的載畜標準；立法難以調和適宜牲畜規模與家庭承包經營之間、生態發展與經濟利益之間的矛盾。

（二）現有的草原畜牧業發展體系不利于牧民利益的保護

草原畜牧業的發展體系的建立需要畜產品從品種選育、生產養殖到最后出售以及售后運輸形成一條完整的產業鏈，并有相關法律制度予以保護。盡管有錫林郭勒盟蘇尼特右旗肉羊產業的良好范例，但內蒙古多數地區的畜牧業發展仍未形成完整的發展體系。基礎設施落后、市場經營分散難以維系生產要素在草原畜牧業的養殖、加工、購銷及運輸之間的合理流動，加之缺乏法律保護，草原畜牧經營者的利益易受損害。可以說現今內蒙古的畜牧業發展體系僅處于低級發育階段。

草場承包到戶的家庭經營體制實施至今顯現出諸多不利因素，以戶為劃分單位的草原圍欄不但不利于草原生態發展，亦不利于草原畜牧業的發展，牧民合作社應運而生。但現今的牧民合作社多數停留在把畜群和草場整合在_起，單純在生產領域開展合作，牧民合作社缺乏專業性、規模化。由于發展體系不完善，沒有專業的批發市場，牧民出售畜產品只能通過不規范的流動商，而且交易過程中缺乏市場信息導致牧民總是處于不利地位，再加之缺乏政府引導，單靠市場機制調節，在進口畜產品的沖擊下，一系列“奶農倒奶”、“羊肉價跌”的現象愈演愈烈。

（三）草原畜牧業相關法律的法律責任期定不明確

首先，我國《草原法》第八章法律責任中規定的法律責任比較籠統，主要表現為刑事責任規定不完整和行政責任規定不足。《草原法》第61-66條具體規定了六種草原犯罪行為，但是具體量刑規定較為原則。草原行政違法責任規定不足，具體表現在兩個方面：

第一，現行《草原法》中所規定的行政責任已經不足以遏制和打擊草原行政主體的行政違法行為，實踐中存在一些行為因無法可依而在執法過程中不能及時采取相應防控措施的問題。

第二，關于行政處罰，《草原法》中涉及的行政罰款幅度都較大，易造成類似案件因處罰數額差異過大而形成個案的實質不公正。

其次，現行《畜牧法》的法律責任規定的主要是行政責任，缺乏具體的刑事責任規范，但行政責任的規定存在罰款幅度過大、行政違法責任規定不全面的問題。《畜牧法》第73條中有如下陳述：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但橫向比較《畜牧法》中需要追究法律責任的違法行為，與《刑法》中的罪刑規定也很難對接，如本法第60條中“未經批準向境外輸出畜禽遺傳資源的”，又或是第68條中“使用偽造、變造的畜禽標識的”，如果造成嚴重后果須追究刑事責任，又該如何定罪量刑呢？《畜牧法》其所涉及的罰款數額存在幅度較大的問題，如本法第58條中規定的罰款數額為“五萬元以上五十萬元以下”，執法者擁有過大的自由裁量權，超了出處罰的合理限度；《畜牧法》自出臺已將近十年，法條中規定的法律責任多有關于畜禽遺傳資源和畜禽品種，不足以應對近年來出現的有關于畜牧生產養殖、畜產品質量保障的問題。

三、草原畜牧業可持續發展的法制保障對策

針對我國草原生態環境惡化的問題，完善草畜平衡的法律制度，使草地資源能為草原畜牧業提供穩固的基礎；同時致力于提高草原畜牧業生產水平與能力，完善牧區基礎設施建設，保障牧民利益。此外，完善草原畜牧業的法律責任，有利于確保相關立法更好貫徹落實。

（一）完善草畜平衡法律制度，維護草原生態平衡

首先，通過立法穩定牲畜數量，強調量少質優。實踐證明科學合理的畜群結構是提高繁殖效益且減輕草地壓力的關鍵。同時地方法規要從實際出發，結合本地區生態環境和市場形勢，參考科學調研數據，有針對性地選擇適合本地特色的主攻畜種，優化畜群結構，實現規模化生產，科學的畜種養殖結構有利于牧民輕松有效的實現增收，牧民得到了實惠也會自覺遵循科學的定畜方法。

其次，通過實行劃區輪牧使草原得到休養生息，有助于提高其再生能力。長期在一片草原上放牧，會減少這片草原的光合作用面積，影響牧草生長或再生，同時大量消耗牧草，過度放牧導致牧草死亡。通過劃區輪牧，并結合草原禁牧、休牧等制度確保草原再生潛力，從草量方面提高草畜平衡率。此外，應加強基本草原的動態監測，但受氣候條件、地理環境的影響，不可能建立統一的草畜平衡標準，也很難因地制宜地確定每個牧戶的載畜量，所以草原監測首先要加大科學技術的應用，同時改變草原監測方法，各地根據不同類型草原在不同季節的基本資料，解決立法難以準確界定草場載畜量標準的問題，制定適宜本地區的載畜量和放牧率。

（二）完善草原畜牧業產業鏈，積極保護牧民利益

1.建立牧民合作社，完善草原畜牧業產業鏈：

首先，以地區特色畜產品為產業化發展重心，建設畜牧業產業化基地，參照《農民專業合作社法》，致力于發展為牧民成員提供包括畜產品流通銷售信息、生態保護與建設的技術等多種服務的牧民合作社，形成利益共同體。牧民合作社相比家庭經營更利于草原畜牧業發展，牧民可自愿參加牧民合作社，入社后可以繼續從事畜牧養殖，也可以參與畜產品加工等其他生產活動，在有條件的牧民合作社還可從事專門的畜牧知識普及、傳授科學方法等工作，甚至不想繼續從事畜牧行業，可以外出打工。牧民合作社有利于資源優化配置，有助于畜牧業生產經營的集約化發展，一定程度上有利于剩余勞動力向城市轉移，減少了牧區人口壓力。

其次，將牧民合作社的建設與畜牧業產業鏈的完善相結合，更好地發揮這種利益共同體的作用，第一步要實現牧民合作社的專業化即建立牧民專業聯社，為牧民提供政策咨詢、市場信息，甚至提供人才技術服務，第二步通過牧民專業聯社與市場接軌，專業聯社可制定其牧民成員的畜產品標準，還可進一步鼓勵畜產品加工，再通過聯社與相關企業聯系，帶領牧民增收，降低交易風險。農業部可結合上述步驟，通過發布法規規范專業聯社的運作方式以及權利義務，如專業聯社有權代表牧民成員與相關企業聯系需產品銷售，并有權選擇其認為擁有最優利益的企業，但也要承擔為牧民成員提供政策咨詢、信息服務的義務，若出現市場大幅降價或是所合作的企業因正當理由降價，要對其牧民成員承擔補償責任。

2.加強畜牧補貼，保護牧民利益：

司法過程中要兼顧短期利益與長期利益，協調草原保護與牧民利益之間的關系，加強宣傳有關草原畜牧的法律知識，使牧民形成草原畜牧業可持續發展和草原生態環境保護意識。

首先，在實行休牧期間，適當為牧民提供牧草補助，避免傷害牧民對畜牧生產和草原保護的積極性。

其次，中央和地方財政加大對牧民合作社的投入，用于牧民合作社的基本運行和相關技術服務的開展。

再者，針對近年來畜產品價格不穩定導致牧民受損失的情況，通過立法制定政府畜產品保護最低價，農業部應根據往年不同的情況制定統一的畜產品最低價，地方再根據當年實際情況進行補貼，如蘇尼特右旗2014年為當地羊肉加工企業提供了每噸羊肉3000元的補貼價格，每斤羊肉在市場價的基礎上提高了1.5元，企業收購羊肉時又返利于民。

此外，發展畜牧業龍頭企業，發展產品精加工，創立畜產品品牌，利用《商標法》打擊畜產品市場上“掛羊頭賣狗肉”的行為，為畜牧業發展創造良好的環境和氛圍。

（三）完善草原畜牧的相關法律責任，切實做到有法可依

1.完善相關法律的刑事責任：

針對草原畜牧業相關法律對刑事責任設定形同虛設的問題，《畜牧法》與《草原法》的立法修改意見略有不同。筆者認為應以《刑法》為標準修改《草原法》相關刑事責任的規定。如《草原法》第61條可以“草原監管失職罪”定罪，并可分為濫用職權和玩忽職守兩種類型，依照《刑法》第397條濫用職權罪和玩忽職守罪量刑；第62條中的量刑標準可參照《刑法》第382條貪污罪以及第384條挪用公款罪的量刑標準，截留、挪用草原建設資金用作私用還可依《刑法》第237條的挪用特定款物罪量刑。而《畜牧法》由于涉及較多的畜牧業專業知識，很難參照《刑法》的有關罪刑，可單獨制訂《畜牧法》附屬刑法，完善《畜牧法》刑事責任，嚴厲打擊破壞畜禽遺傳資源、影響畜產品質量安全的行為。

2.完善相關法律的行政責任：

首先，針對行政處罰中存在的罰款問題，建議加大處罰力度但適度縮小處罰數額的幅度。如《草原法》第66條中“處五萬元以下”的罰款數額擴大為“處十萬元以下”，第64條中“一倍以上五倍以下”的罰款幅度縮小為“三倍以上五倍以下”。《畜牧法》第58條中“擅自處理受保護的畜禽遺傳資源造成損失”的，情節較輕的處以“五萬元以上十萬元以下”的罰款，造成珍貴畜禽遺傳資源嚴重損失甚至難以恢復的處以“五十萬元以上八十萬元以下”的罰款。

其次，針對行政違法責任規定不全面的問題，《草原法》應對行政機關擅自對草原承包經營期內的草原進行調整的，在國家投資的草原生態建設中使用不合格草種的，不及時提供草原.監測預警信息或接到預警信息后未及時采取相應措施等行為進行法律規范。《畜牧法》應對不具備養殖、防疫條件或使用偽造、變造畜禽標識的養殖場、養殖小區以及畜禽批發市場進行規范，對畜產品的質量安全應依照《食品安全法》中的有關規定追究法律責任。