專養(yǎng)公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革探索

■朱亮英

(龍巖市公路局永定分局，龍巖 364100）

專養(yǎng)公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革探索

■朱亮英

(龍巖市公路局永定分局，龍巖 364100）

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公路運(yùn)輸發(fā)展迅速，如何維護(hù)、養(yǎng)護(hù)好公路及其設(shè)施已提到重要的日程。以往的養(yǎng)護(hù)管理方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的要求，需要?jiǎng)?chuàng)新、探索一套適于公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行的新機(jī)制。本文通過(guò)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)改革實(shí)踐成敗的總結(jié)和分析，就運(yùn)行機(jī)制改革模式進(jìn)行一些探索。

專養(yǎng)公路 運(yùn)行機(jī)制 探索

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，交通量急劇上升，對(duì)公路運(yùn)輸?shù)男枨笠踩找嬖龃螅佛B(yǎng)護(hù)承受的壓力也越來(lái)越大。公路作為公益事業(yè)，養(yǎng)護(hù)主要依靠公路部門，只有通過(guò)逐步推進(jìn)管理養(yǎng)護(hù)模式創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變理念，完善管理方式，提升公路養(yǎng)護(hù)能力，才能適應(yīng)新形勢(shì)新要求。

1 專養(yǎng)公路養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀

龍巖市公路局主要承擔(dān)國(guó)省道主干線公路和部分縣鄉(xiāng)公路的修建、養(yǎng)護(hù)、管理工作，下轄7個(gè)縣(市、區(qū)）公路分局和市公路工程處、市公路機(jī)械處、富嶺瀝青儲(chǔ)運(yùn)處、市公路養(yǎng)護(hù)中心等11個(gè)單位。全局專養(yǎng)公路里程1742公里，其中國(guó)省道1087公里，縣鄉(xiāng)道合計(jì)里程655公里。全局在職職工1026人，中高級(jí)職稱專業(yè)技術(shù)干部102人，具有大專以上學(xué)歷283人。公路事業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)持續(xù)向好，2015年、2016年獲得全省公路養(yǎng)護(hù)管理綜合檢查評(píng)比第一名(已連續(xù)10年榮獲全省第一名）；2016年8月被表彰為全省“十二五”公路養(yǎng)護(hù)管理工作先進(jìn)單位，位列全省公路系統(tǒng)第一名。2009年以來(lái)被授予并保持全國(guó)文明單位稱號(hào)。

改革開(kāi)放30年，公路養(yǎng)護(hù)體制的改革探索從來(lái)就沒(méi)有間斷過(guò)，一部分人支持改，一部分人不贊成改，爭(zhēng)論也從未停止過(guò)。應(yīng)該說(shuō)，改是永恒的主題，閩西公路人懷著對(duì)事業(yè)的高度責(zé)任感，積極探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的養(yǎng)護(hù)管理模式，早在1996年就開(kāi)始實(shí)行“分路到人、責(zé)任到人、承包養(yǎng)護(hù)、聯(lián)路計(jì)酬”的公路小修養(yǎng)護(hù)管理辦法，2000年在全局推廣“小修養(yǎng)護(hù)招投標(biāo)，職工雙向選擇”管理辦法，不斷優(yōu)化勞動(dòng)力，增強(qiáng)職工的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和危機(jī)感，逐步轉(zhuǎn)變職工思想觀念，提高職工的憂患意識(shí)，同時(shí)徹底打破檔案工資實(shí)行工效工資制，按職工所完成的工作數(shù)量與工作質(zhì)量計(jì)發(fā)工資，通過(guò)改革，公路養(yǎng)護(hù)工效得到提高，降低了養(yǎng)護(hù)成本，調(diào)動(dòng)了職工的工作積極性，實(shí)現(xiàn)了挖潛增效的目的，通過(guò)用工制度、分配制度改革使我局小修養(yǎng)護(hù)管理工作取得了明顯成效，職工對(duì)改革的承受能力有了進(jìn)一步增強(qiáng)，為加大改革力度奠定了較好的基礎(chǔ)。

隨著行業(yè)改革的深入，要求把公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革引向市場(chǎng)化的呼聲越來(lái)越高，主張?jiān)诠佛B(yǎng)護(hù)管理中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，采取優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則改革公路養(yǎng)護(hù)體制，圍繞產(chǎn)權(quán)制度改革及理順勞動(dòng)關(guān)系實(shí)現(xiàn)“管養(yǎng)分離、事企分開(kāi)”的改革思維得到當(dāng)時(shí)的認(rèn)可。2004年，省交通廳出臺(tái)了 《關(guān)于我省專養(yǎng)公路養(yǎng)護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神,我們準(zhǔn)備了三套改革方案，試圖摸索出一條適合閩西的科學(xué)有效的公路管養(yǎng)體系，以適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。經(jīng)過(guò)調(diào)研，同時(shí)也參考外省的一些做法(當(dāng)時(shí)被廣泛認(rèn)為是成功的經(jīng)驗(yàn)），通過(guò)以組建養(yǎng)護(hù)公司的方式，將公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)職能從管理機(jī)構(gòu)中剝離。2004年，督促所屬的七個(gè)公路分局和三個(gè)處組建了十家養(yǎng)護(hù)公司，各養(yǎng)護(hù)公司于2004年9月30日前掛牌，10月1日起正式投入運(yùn)作。然而，好景不長(zhǎng)，公司于2005年下半年終止運(yùn)行，管養(yǎng)分開(kāi)改革宣告失敗。

2 存在的問(wèn)題

通過(guò)管養(yǎng)分開(kāi)，公路分局一分為二，組建養(yǎng)護(hù)公司，實(shí)行公司化管理，邁向市場(chǎng)化來(lái)說(shuō)是前進(jìn)了一大步，但仍存在以下問(wèn)題。

（1）管理體制不順

公路管理部門履行行政職能，公路養(yǎng)護(hù)單位從事的是公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)性工作，由于養(yǎng)護(hù)和管理仍同屬公路部門，仍存在事企不分，無(wú)法控制和監(jiān)控養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的使用，同時(shí)也導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)勞動(dòng)生產(chǎn)效率低下。

（2）管理費(fèi)用增加，“養(yǎng)人與養(yǎng)路”矛盾加劇

管養(yǎng)分開(kāi)把原來(lái)一套管理系統(tǒng)變成了兩個(gè)單位，人員、財(cái)產(chǎn)一分為二，管理人員增加了近一倍而養(yǎng)護(hù)一線人員依然還是原來(lái)的那一幫人，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)總量保持不變，由于行政管理等非生產(chǎn)費(fèi)用增多，養(yǎng)護(hù)一線的經(jīng)費(fèi)相應(yīng)減少。

（3）改革配套的措施不到位

養(yǎng)護(hù)體制改革中觸及到的最大問(wèn)題是人、財(cái)問(wèn)題，即人員置換和產(chǎn)權(quán)置換，人員置換相應(yīng)的職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等配套改革方案不到位。養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的固定資產(chǎn)屬非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如何轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)及相應(yīng)的增值保值的政策和制度。

3 原因及其分析

2004年閩西公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革不成功的原因有以下幾點(diǎn)：

（1）改革政策不配套。2004年養(yǎng)護(hù)體制改革的主要突破口就是要把養(yǎng)護(hù)人員的事業(yè)身份進(jìn)行置換，按一定的標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也就是常說(shuō)的“買斷工齡”，與原單位解除勞動(dòng)關(guān)系，新組建的養(yǎng)護(hù)公司通過(guò)擇優(yōu)聘用簽訂新的勞動(dòng)合同，實(shí)行企業(yè)化管理，公路養(yǎng)護(hù)體制改革中觸及到的最大問(wèn)題是人、財(cái)問(wèn)題，人員置換和產(chǎn)權(quán)置換，有許多問(wèn)題需要解決，員工從事業(yè)人置換成社會(huì)人，員工的后顧之憂如何解決好，怎樣讓員工在改革中不成為受害者，如果因?yàn)楦母锒斐纱罅繂T工下崗，造成社會(huì)不穩(wěn)定，這不是改革的最終目的。而產(chǎn)權(quán)置換涉及的部門多，相關(guān)的政策界限多，作為公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的固定資產(chǎn)均是國(guó)家投資購(gòu)置、建設(shè)的，要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換，必須得到政府及相關(guān)政策的支持。由于政策的不配套及改革資金籌措等問(wèn)題無(wú)法落實(shí)以及職工的質(zhì)疑，推進(jìn)改革舉步維艱。

（2）管養(yǎng)分開(kāi)運(yùn)行效果不理想。公路養(yǎng)護(hù)體制改革最初的目標(biāo)是想讓新組建的養(yǎng)護(hù)公司沒(méi)有歷史包袱，輕裝上陣，問(wèn)題是新組建的養(yǎng)護(hù)公司必須按照現(xiàn)代企業(yè)進(jìn)行注冊(cè)，必須繳納各項(xiàng)稅費(fèi)(原體制免稅），而養(yǎng)路經(jīng)費(fèi)總量保持不變，沒(méi)有增加渠道，這就勢(shì)必導(dǎo)致原本緊缺的養(yǎng)路經(jīng)費(fèi)更加緊缺；改革初期，我局試行了在全市范圍進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)招投標(biāo)，按市場(chǎng)化運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)成本沒(méi)降反而更高，比如武平養(yǎng)護(hù)公司中標(biāo)了連城轄區(qū)養(yǎng)護(hù)路段，它必須解決養(yǎng)護(hù)人員的住房、各種機(jī)械的運(yùn)送，管理人員的集中等一系列問(wèn)題，無(wú)論從管理角度還是從節(jié)約經(jīng)費(fèi)角度都沒(méi)有體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。

（3）職工對(duì)改革的積極性不高。因?yàn)轲B(yǎng)護(hù)市場(chǎng)尚未明了，職工認(rèn)為公司要生存主要是參與社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有承攬到任務(wù)，也就沒(méi)有收入，隊(duì)伍就不穩(wěn)定，聘用人員也難留，發(fā)展無(wú)從談起。要強(qiáng)求職工與發(fā)展前景不明的企業(yè)簽訂合同，職工是不會(huì)愿意的，對(duì)新組建養(yǎng)護(hù)公司，認(rèn)為要花費(fèi)更多資金，扶持企業(yè)沒(méi)有資金支持是難以實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)，公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)碰到銀行及業(yè)主等強(qiáng)制性條件限制，改制后若沒(méi)有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和單位的支持，加上目前企業(yè)又沒(méi)有家底，最終會(huì)導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)寸步難行。

（4）公司運(yùn)作后，各項(xiàng)工程逐步實(shí)行招投標(biāo)，若公司拿不到工程、無(wú)法兌現(xiàn)承諾時(shí)，那么，職工的工資待遇將如何保障。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，讓現(xiàn)有職工失業(yè)極易引發(fā)矛盾，造成單位甚至社會(huì)不穩(wěn)定。

（5）實(shí)踐表明，在沒(méi)有把脈好公路養(yǎng)護(hù)自身規(guī)律，沒(méi)有搞明白它具有其他行業(yè)不能替代的作用，及對(duì)公路養(yǎng)護(hù)的公益性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足的情況下簡(jiǎn)單地把原來(lái)管養(yǎng)一體分開(kāi)注定是要失敗的。

4 公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革建議和措施

（1）認(rèn)清公路管理機(jī)構(gòu)職能。政府的管理職能包括社會(huì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)管理職能，交通部門代表政府行使這兩種職能，公路管理機(jī)構(gòu)只履行其中的國(guó)有資產(chǎn)管理職能，其職責(zé)是對(duì)公路資產(chǎn)負(fù)責(zé)，通常我們說(shuō)公路管理機(jī)構(gòu)具有行業(yè)管理職能，這是因?yàn)槠湟栏接诮煌ㄖ鞴懿块T而言，改革的結(jié)果應(yīng)該是要讓公路管理機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立于交通主管部門的公路資產(chǎn)管理的公路局。

公路管理機(jī)構(gòu)作為公路資產(chǎn)管理的獨(dú)立法人，一是按照政府交通主管部門的要求，為社會(huì)提供暢通、安全、舒適、美化的公路通行環(huán)境，追求社會(huì)效益，不追求自身組織的盈虧，代表的是國(guó)家利益。二是專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，直接承擔(dān)公路設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)，具有專業(yè)技術(shù)密集型的特點(diǎn)，單位主要以專業(yè)技術(shù)人員組成為主，這一特性要求公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)具有企業(yè)的勞動(dòng)、用工、分配制度。近年來(lái)，在改革實(shí)踐中，總是試圖把公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)一分為二，把日常養(yǎng)護(hù)作為追求自身利益的一般企業(yè)，剝離其保護(hù)公路國(guó)有資產(chǎn)的行政職能，這種設(shè)想不利于公路資產(chǎn)的保護(hù)，不適合具有公益性質(zhì)的公路養(yǎng)護(hù)。

（2）改革要吃透公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)的規(guī)律和特征。公路養(yǎng)護(hù)管理業(yè)務(wù)工作具有三個(gè)特點(diǎn)，一是不可計(jì)量性，小修養(yǎng)護(hù)中的許多工作量是不可能計(jì)量的和零散的；二是不可預(yù)見(jiàn)性，公路養(yǎng)護(hù)工作量的發(fā)生往往在事前不易預(yù)見(jiàn)，突發(fā)性的工作量比較多；三是強(qiáng)時(shí)效性。

（3）公路管理有自身的規(guī)律，體制改革必須從法定職能、公路屬性、改革目標(biāo)、歷史實(shí)踐和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害現(xiàn)實(shí)需要及干部職工的愿景等全面分析，科學(xué)把握。

（4）整合歸并公路管理機(jī)構(gòu)。按照一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)以及探索實(shí)行相同職能有機(jī)統(tǒng)一的行政管理體制改革要求，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門原則上只能設(shè)置一個(gè)承擔(dān)公路管理的行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全省公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)、路政、治超、路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置等行政管理職能。事業(yè)單位分類改革后，公路行政管理職能只能由交通運(yùn)輸主管部門及其授權(quán)的公路管理機(jī)構(gòu)行使，要按照政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的要求，科學(xué)界定交通運(yùn)輸主管部門、公路管理機(jī)構(gòu)、高速公路及經(jīng)營(yíng)單位的職責(zé)。

（5）規(guī)范公路管理機(jī)構(gòu)名稱和標(biāo)識(shí)。從便于服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)出發(fā)，統(tǒng)一公路管理機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)和外觀標(biāo)志，同時(shí)根據(jù)公路管理的專業(yè)特點(diǎn)、應(yīng)急搶險(xiǎn)、戰(zhàn)備保障等需要，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)立公路養(yǎng)護(hù)與應(yīng)急保障中心，保留在事業(yè)單位系列，承擔(dān)統(tǒng)一調(diào)度、專業(yè)指導(dǎo)、技術(shù)保障等公益管理職能。

（6）穩(wěn)妥推進(jìn)基層養(yǎng)護(hù)班站改革。對(duì)現(xiàn)有的基層養(yǎng)護(hù)班站進(jìn)行改組、合并，根據(jù)區(qū)域路網(wǎng)特點(diǎn)和自然災(zāi)害頻次，成立相應(yīng)的公路養(yǎng)護(hù)和應(yīng)急保障中心，配置必要的設(shè)備和機(jī)構(gòu)，承擔(dān)應(yīng)急搶險(xiǎn)、日常養(yǎng)護(hù)和小修保養(yǎng)等公益性較強(qiáng)的服務(wù)職能，提供基本的日常公路出行服務(wù)保障，發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)作為應(yīng)急救援力量進(jìn)行公路搶修保通。

5 結(jié)束語(yǔ)

公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，改革涉及面廣，情況復(fù)雜，要注重把握改革的工作節(jié)奏，解決好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革問(wèn)題，完善現(xiàn)代公路管理框架，因地制宜，積極做好各項(xiàng)保障，促進(jìn)公路交通事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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