當前農村土地確權登記頒證問題與對策

畢艷紅

摘要：土地確權指的是根據國家政策或法律確定、認定土地權利隸屬及歸屬關系的過程，確權登記與發放證書是保護土地物權、全面建設新農村的基礎。該文分析了土地確權登記頒證中出現的主要問題，同時提出了解決意見。

關鍵詞：登記；農村土地；頒證；確權

清晰界定與有效保護農村土地的經營權、承包權、所有權等權利，是落實惠農強農政策、創新農村管理方式與解決農村土地糾紛的需要，還有利于維護農民的權益，提高農村土地的產出效益與農民的收益，確保高效流轉農村土地，使城市土地與農村土地實現同地同權，能夠為農業的規?；洜I與現代農業的發展提供良好環境[1]。因此，要做好土地確權工作，將土地權益具體化、明晰化，并通過登記頒證依法保障土地權益，以加快土地流轉，使農村種植大戶能夠獲得更多農業資源，同時確保農村土地與城鎮用地可以實現正常轉換。

一、存在問題

確權登記頒證工作主要存在以下三類問題。首先是征地矛盾問題。征地矛盾問題的實質是農民、集體與政府三方因利益訴求不同而產生的矛盾。征地矛盾問題的根源在于權屬關系混亂，隨著免農業稅、糧食直補及退耕還林等新政策的實施，致使混亂的權屬關系不斷激化農民的土地利益沖突，形成多種征地矛盾，主要包括無地無證矛盾、有證無地矛盾及一地多證矛盾。無地無證指的是無二輪承包證書，但要求確權時承包土地；有證無地指的是有二輪承包證書，但將承包地轉交他人耕種或拋荒后由其他村民均分，確權時持證要地。一地多證指的是重新簽訂承包書或發放證書后未及時將原有證件收回，造成一地多證[2]。

其次是期限問題。確權登記及頒證的主要目的在于維持土地權利的穩定性，關于承包期限，證書中多寫明長久不變或長期不變。但全國的土地確權普遍實行小調整、大穩定原則，在人口變動、土地被占用或被征用時，通常會微調承包地塊，甚至重新發包，這就會造成確權時出現期限不明問題。

此外，確權及登記頒證工作中還存在土地面積不實問題及損害婦女的土地權益問題。造成面積不實的主觀因素包括面積測量誤差、沒有核減滅失土地或測量耕地面積時納入山邊、溝渠及田埂等區域，客觀因素主要為增加實測面積。婦女的土地權益不能得到有效保護的主要表現包括嫁娶后、戶籍變動、打工返鄉或離婚后權益受損。

二、解決對策

1、重視預防與解決征地矛盾

確權登記與頒證工作具有面廣量大的特點，每個工作環節都可能產生問題或造成征地矛盾激化，應重視預防與解決矛盾。在實測確認土地時，應充分了解具體情況，強化征地矛盾細節預判工作，對于四證不清或登記有誤等問題，在確權登記時應及時核查、清理與進行調處，尤其要注意摸清承包地與原承包者之間的變更關系、新增土地與無效土地。協調征地矛盾時應遵循公平性原則，采用規范合理的調整程序，核準及明確模糊的地塊信息，補充完善相應的證件。

對于權屬關系混亂引起的確權矛盾，可采用分類操作法解決確權頒證工作中的權屬爭議。如地塊界限、承包關系存在爭議，可召集有威望的老村民參照原承包決議調解爭議；如土地被占用、被征用，可分攤占用面積及重新確定土地的四至；如戶籍變動，可按照繼承關系、人口數量、戶主意愿完成確權；對于開墾地、菜園地或自留地，應根據現狀進行確權，如為四荒地，在實測定界后收歸集體。如確權登記時本人外出務工，需委托他人代理登記，應出具委托書、身份證件，填表上報時應保證手續齊備。如確權登記時出現矛盾糾紛，可采用多元化的矛盾協調機制，包括村民代表、信訪、農委、公安、國土及司法協調等。由于普通農民的法律意識較弱，發生確權糾紛時容易大打出手，因此要利用基層組織及時化解矛盾。此外，如糾紛雙方向法院起訴，法院可在正式立案前調解確權糾紛，如調解不成，再按照正規訴訟程序進行處理。

2、科學處理土地確權期限問題

首先，應加快法律修訂工作。可結合新出臺的物權法修訂承包法，在承包法中明確農民的動產或不動產歸個人所有，保證農民對土地確權享有知情權，且集體對土地確權享有撤銷權。還應明確界定土地經營者、承包者與所有者的責、權、利，理清二輪承包與確權登記頒證之間的關系，同時以法律形式規定確權起點與確權期限。

其次，應保證承包關系符合中央政策指導文件、法律法規，可在頒布的確權證書中直接陳述承包關系保持穩定且長久不變，穩固承包權，讓農民放心參與農村土地流轉，同時確保承包權的收益方式與行使形式變得多樣化[3]。在確權期限保持長期不變的同時，可允許因地制宜、因時制宜對承包權進行小調整。例如，在發生依法征用、自愿轉讓或人口變化問題時，可讓村民在自愿協商的基礎上調整承包范圍，同時變更確權證書，以通過微調整實現再分配，確保農戶利益與土地確權期限之間保持動態平衡狀態，使確權期限變得更靈活、更公平、更合理。如需變更確權范圍，應對變更調整條件進行嚴格審核，并實地調查需要調整的地塊。對確權范圍進行變更或調整時，應采用規范化的審批程序、報備程序與核查程序。此外，應注意鞏固確權成果，減少后續確權花費的人力與物力，同時延長確權期限，到期時需要及時變更或重新更換證書。

3、預防土地面積不實及保護婦女的土地權益

為避免確權頒證時出現面積不實問題，應對耕地面積的確定標準加以規范，測算耕地實際面積時建議將荒坡、打谷坪、山邊、溝渠及田埂等剔除，在確權頒證時僅登記可用于耕作的土地面積。如采用招標方式對農村土地進行發包，應在招標書中明確規定土地面積不實的處罰標準，可單獨統計溝渠、田埂等非耕作土地的實際面積，根據統計結果計算報酬。對于滅失地塊，在頒證時應在證書中登記四證與地塊名稱，無需登記地塊面積，如耕地滅失原因為自然災害，如水毀及塌方等，且滅失后成為具有利用價值的河灘、荒坡或荒灘等，應在證書中標注說明。此外，為減小測量誤差，應采用科學的測量方法，如3S技術等，如發現承包方在測量時故意擴大誤差面積，應及時制止，或通過制定重罰措施防范誤差面積過大。

為保護農村婦女的土地權益，確權登記時應在頒布的證書中明確保護婦女的土地權益，同時注意跟蹤關注土地確權情況，保證確權率達到標準。對于農村宅基地證書，可采用夫妻雙方共有登記制度，以維護婦女的宅基地權益。在確定婚姻關系后，如女方于男方所在村集體落戶，在確權時應享有均等份額。如夫妻離異，可持離婚證書申請變更土地使用權，并合法分割宅基地面積。此外，應注意依法取締違反男女平等的村規或民約，在土地確權頒證時做到男女平等。

三、結語

總之，做好確權頒證工作有助于完善農村土地的產權制度，目前農村土地的頒證工作還存在不足之處，制約了確權工作的高效推進。為了完善確權登記工作及頒證工作，應明確頒證工作面臨的問題，同時制定相對完善的登記頒證管理體制。在開展確權頒證工作時，要把握好依法依規、以人為本、兼顧現實與歷史的原則，對于歷史遺留權屬爭議應做到明源清流，確權登記時還應做到規范操作、協調聯動、井然有序，并廣泛收集準確的土地確權資料，對于違規或違法占用的土地，不予登記頒證，登記頒證之后需要對權利變動情況進行備案。

參考文獻

[1] 彭艷玲，孔 榮，Calum G.Turvey. 農村土地經營權抵押、流動性約束與農戶差異性創業選擇研究—基于陜、甘、豫、魯1465份入戶調查數據[J]. 農業技術經濟，2016（5）：50-59.

[2] 郭金云. 鄉村治理轉型的微觀基礎與制度創新—以成都市農村土地產權制度改革為個案的研究[J]. 中國行政管理，2015（5）：65-69.

[3] 郝麗麗，吳 箐，王 昭，等. 基于產權視角的快速城鎮化地區農村土地流轉模式及其效益研究—以湖北省熊口鎮為例[J]. 地理科學進展，2015，34（1）：55-63.