憲法視閾中住宅建設用地使用權自動續期的解釋路徑

洪丹娜

(華南理工大學 博士后流動站，廣東廣州 510006)

憲法視閾中住宅建設用地使用權自動續期的解釋路徑

洪丹娜

(華南理工大學 博士后流動站，廣東廣州 510006)

住宅建設用地使用權自動續期問題在自身規范缺失的情況下，以《物權法》第149條第1款的理解，可借助憲法規范而獲得可能的解釋路徑。憲法視閾中住宅建設用地使用權自動續期的解釋路徑可以公民的財產權、住房權、平等權等憲法權利為切入點，尋求憲法權利的實現與既有土地制度框架體系的契合點。這就要求從理論上調適土地公有制與財產權之間的關系、國有土地有償使用原則與公民有權以合適的價格獲得住房之間的關系，并兼顧權利主體之間使用住宅用地的公平問題。

住宅建設用地使用權；自動續期；財產權；住房權；平等權

引 言

2016年4月，一則關于溫州住宅用地到期需繳納高額土地出讓金的新聞引發了社會各界的熱議。《物權法》第149條第1款的關于住宅建設用地使用權續期的空白立法的問題提前暴露出來了。針對住宅建設用地使用權“自動續期”的解釋問題，眾說紛紜，理論界、實務界均未達成共識。*孫憲忠教授(2016)認為“自動續期”的含義即無條件的續期，崔永亮(2007)、房紹坤(2007)認為，如若土地使用期滿還需其他條件才能續期，那就不能稱作為“自動續期”。申衛星教授(2016)則認為，若自動續期等于永久免費，使用權與所有權將無異。胡世鋒(2015)明確指出，“自動續期”不等于“無償續期”。張力，龐偉偉(2016)認為并不能從“自動”一詞中解釋出無償的含義，自動續期并不意味著無償續期。另有學者則認為應加以區別對待，程雪陽(2016)提議：“住宅建設用地使用權應自動免費續期一次，但免費續期只針對公民所持有的滿足基本生活需求的土地使用權面積有效，超出基本生活需求的土地使用權部分，需要有償續期。”劉太剛，龔志文(2016)認為從平衡各方利益、保障社會整體利益和長遠利益的角度出發，應實行差別化續期制度。這些分歧集中體現在如下三個層面的問題：第一，“自動”是否意味著無償續期？主張無償續期的觀點認為，利用文義解釋的解釋方法便可確定“自動”的文義乃為“自己主動”，即無需其他因素的介入即可完成一件事，據此，住宅建設用地使用權的續期不可能以繳費為條件。相反觀點則認為，自動續期的理解不是簡單套用文義解釋的方法便能確定涵義，而應與城市土地國家所有的基本制度、國有土地有償有限期使用原則結合起來理解，因此，自動續期并不當然意味著“無償續期”。第二，如果將自動續期與是否有償續期理解為兩個層面的問題，那么，如何確定是否應有償續期，是否應區分不同情況予以確定續期的費用，或者說應遵循什么原則來確定有償續期的適用范圍、有償續期應繳納的費用及方式。第三，自動續期的次數是否有限，續期的期限應為多長，尤其是實踐中住宅建設用地使用權的期限長短并不一致，那么應如何確定續期的期限。

上述問題在《物權法》草案審議階段便展現出來，關于是否有償續期的問題幾經易稿，*《物權法》草案第1次審議稿未明確規定該問題，第2審稿、3審稿則規定續期應當支付土地出讓金，第4審稿、5審稿區分住宅用地和非住宅用地，規定住宅建設用地可以自動續期，并提出“建設用地使用權人應當支付土地使用費，續期的期限、土地使用費支付的標準和方法由國務院規定”，但到6審稿又刪除了續期應當支付土地出讓金或土地使用費的規定。參見全國人大常委會法制工作委員會民法室編：《物權法立法背景與觀點全集》，法律出版社2007年版，第37-65頁。但最終仍未達成共識，立法者認為住宅建設用地使用權的續期問題牽涉到廣大百姓的基本利益，應謹慎決定，且住宅建設用地使用權期間屆滿的集中出現應是數十年后的事，于是便出現了現行《物權法》第149條第1款的折衷立法模式。立法者試圖通過暫時回避的態度來緩解兩難困境，認為交由未來立法者處理是一種更為明智的處理方式。這種貌似妥適的制度安排是立法者基于對未來社會情勢的謹慎判斷而采取保守的處理方式，但卻將住宅建設用地使用權的續期置于模棱兩可的地帶，無法為住宅建設用地使用權提供穩定的保障機制，從而使現有產權人處于惴惴不安的境遇。法的形式合理性要求法具有可預測性，立法者應盡可能提供明確而清晰的規范指引，從而得以維持法律系統運行的穩定性。然而，《物權法》第149條第1款的模糊處理方式折射了立法者試圖兼顧未來社會的變動而忽略當下土地問題的制度需求。立法活動當然需要兼顧未來社會情勢的變動但卻不能以不確定因素為考量點來構建規則體系，因為立法活動的著眼點仍應是當下的制度框架及社會情勢。如果過分考量未來社會的不確定性而采取“立法不作為”的回避態度，將直接導致規范可預測性的缺失。實踐中，各地提前到期的住宅建設用地使用權事件便打破了立法者的原有設想，使得立法者不得不提前應對這一突如其來的難題。

在自身規范缺失的條件下，《物權法》第149條第1款的詮釋便需要尋求現有制度框架的支撐并力圖得出盡可能明確的解釋路徑。作為事關公民財產權的基本法律，《物權法》所規定的基本民事制度乃屬于立法保留的重要事項；而當某一規定因立法空白而導致理解出現歧義時，憲法規范可以提供高級法規范的指引。憲法規范的至上性構成憲法價值體系的基礎，*參見韓大元：《論憲法規范的至上性》，載《法學評論》1999年第4期。憲法規范透過其價值指引為各層級法律規范還原社會共同體的普遍利益和價值共識。憲法規范提供了基于公民基本權利及由此衍生的基本原則的解釋路徑。具體到《物權法》第149條第1款的解釋，至少可以從財產權、住房權及平等權等憲法權利的視角尋求可能的論證路徑。

一、基于財產權視角的解釋路徑

住宅建設用地使用權的續期問題關乎公民財產權的保障。在實行“房地分離”的制度體系下，公民通過支付對價所取得的房屋所有權與一定期限的土地使用權之間的內在緊張關系的調適與住宅建設用地使用權的續期制度息息相關。房屋所有權與一定期限的土地使用權之間的沖突問題實際上反映的是公民財產權與公有制之間的關系。如果回歸到憲法規范的本義理解，財產權所彰顯的憲法權利屬性要求明晰國家與公民之間的基本關系，進而厘清公有制與公民財產權之間的關系，從而尋求化解二者之間的現實沖突的可能路徑。

(一)財產權的憲法權利屬性

盡管我國憲法文本沒有明確將財產權列為公民的基本權利，但這并不妨礙財產權成為憲法權利。首先，財產權的憲法權利屬性源于其所蘊含的人格屬性。在黑格爾的法哲學理論中，所有權被視為人格的體現，人通過對物的支配而展現人獨特的人格與理性。黑格爾認為，“所有權所以合乎理性不在于滿足需要，而在于揚棄人格的純粹主觀性。人唯有在所有權中才是作為理性而存在的。”*黑格爾：《法哲學原理》，范楊、張企泰譯，商務印書館1996年版，第50頁。在黑格爾的時代，對財產權的理解主要還停留在傳統的所有權層面，隨著社會經濟的發展，現代民法和憲法均已在所有權概念的基礎上推演出更為廣泛的財產權概念。*參見林來梵：《針對國家享有的財產權——從比較法角度的一個考察》，載《法商研究》2003年第1期。財產權從表面上看是人與物的關系，其實質卻是人與人之間的關系，因為人對財產的支配必然是排他的，就此劃清了人與人之間對物的使用的權利界限。這種權利邊界所反映的是國家和他人對私人財產權的認可與尊重，個人才能獲得對財產的實質支配。尊重個人的財產權，是尊重人格的體現。現代國家是對自由人的統治，而不是對奴隸的統治，因此，承認獨立自主的人格是政治國家的基礎，*國家在自身和隸屬于它的人格人之間劃定了界限，承認了一個無關國家的、也就是基本排除了國家統治的個人領域。參見[德]耶利內克：《主觀公法權利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學出版社2012年版，第77頁。而承認了人格，就必然要承認財產權。因為財產權是“支撐人的個別性的必要條件”，*參見[日]阪本昌成：《憲法理論》，成文堂1995年版，第249頁。轉引自林來梵：《針對國家享有的財產權——從比較法角度的一個考察》，載《法商研究》2003年第1期。財產權與人格之間的聯系源于財產對獨立人格的形成具有不可或缺的作用。財產權是人格形成的主要契機和重要保障。*參見林來梵：《針對國家享有的財產權——從比較法角度的一個考察》，載《法商研究》2003年第1期。財產權為個體獲得有尊嚴而體面的生活提供了重要的權利基礎。從這個意義上而言，財產權成為憲法權利的歷史過程，是獨立人格和分立財產得以確立的過程，也是人從臣民變為公民的過程。*參見李累：《論憲法上的財產權——根據人在社會中的自治地位所作的解說》，載《法制與社會發展》2004年第4期。其次，財產權的憲法權利屬性還體現在其對現代政治國家公權力的制約。財產權與人的尊嚴、幸福與價值息息相關，涉及對一個美好社會的政治構建。*參見[英]大衛·韋戈爾：《政治思想導讀》，舒小昀等譯，江蘇人民出版社2005版。轉引自黃毅、張崢：《論洛克思想中財產權與政治正當性之間的內在邏輯及影響》，載《湖北社會科學》2016年第4期。“財產權不僅是經濟自由之源，它們也是政治自由之根”。*Friedman.M.“Preface: Economic Freedom behind the Scenes” In J.Gwartney and R.Lawson, Economic Freedom of the world 2002 Annual Report.Farser Institute:Vancouver,B.C.xvii.轉引自劉坤、趙萬一：《 財產權制度的存在基礎》，載《現代法學》2004年第5期。財產權的憲法保護可促成“價值權威性分配”(authoritative allocation of values)合理結構的形成，而經濟財富本身就可成為政治權力濫用的一種抑制力。*同③。基于財產權的憲法保障路徑可促成社會財富的合理合法分配，并據此奠定社會力量的經濟基礎；而根植于公民生活世界的社會力量通過公共領域的中介溝通作用得以與國家發生有效的互動并可以用來監督公權力的運作過程。財產權的憲法保障反映了國家與社會、公民之間的關系，因此，財產權與政治正當性的證成之間存在密不可分的關系。“作為制度根源的財產權” 應理解為導向工具和象征意義的現實，構成了政治、社會和文化發展的動力之源。*參見甘超英：《作為制度根源的財產權——中德比較》，北京大學出版社2014年版，第4頁。如果作為公民生活基礎的財產權沒能得到充分保障，難以想象其他公民基本權利能夠得到尊重。再次，從世界各國的立憲過程來看，財產權的憲法權利屬性早已確立。如法國1789年的《人權宣言》第17條就將財產權規定為“一項神圣不可侵犯的權利”，美國憲法第五修正案、第十四修正案規定，未經正當的法律程序，任何人的財產不受剝奪，不給予公平賠償，私有財產不得充作公用。我國《憲法》第13條的規定昭示了國家對公民個人財產的尊重，為財產權提供了憲法淵源；此外，第33條規定了國家尊重和保障人權，而財產權是人權的應有之義，《世界人權宣言》第17條就將財產權規定為人權的內容之一。因此，盡管我國憲法文本未明確規定財產權，但仍可以通過憲法文本的體系解釋使其憲法權利屬性獲得支持。作為憲法權利的財產權所展現的人格屬性要求國家予以承認和保障，其核心要義在于防范和抵御公權力對公民財產權的侵犯。因此，憲法將其置于公民基本權利體系之中。

(二)財產權與公有制之間的現實沖突

具體到住宅建設用地使用權的續期問題，其中涉及到公民兩項財產權：一是房屋所有權，二是一定期限的住宅建設用地使用權。在房地分離的制度體系下，作為公民財產權的房屋所有權與期間屆滿的住宅建設用地使用權便產生了沖突。簡單地采用“房隨地走”主義實質上未能圓滿解決兩種物權之間的期限沖突問題。如果一味簡單地以土地使用權來吸納房屋所有權，則顛覆了所有權概念在房屋所有權中的涵義；如果房屋所有權完全受制于土地使用權，那么實質上房屋所有權是不完整的；如果不能在兩種期限沖突的物權之間提供可能的嫁接路徑，那么，復雜地權*參見羅伯特C.埃里克森：《復雜地權的代價：以中國的兩個制度為例》，載《清華法學》2012年第1期。下的房屋所有權的內容的理解則需要重新定義。基于此，便有觀點將住宅建設用地使用權的續期問題與房屋的使用壽命聯系起來，企圖通過有限的房屋使用壽命這一現實限制來緩解兩種物權之間的矛盾。根據《建筑結構可靠度設計統一標準》(GB 50068-2001)，普通房屋和構筑物的設計使用期限是50年，設計使用期限屆滿后是否能繼續正常使用則需要檢測房屋的狀況；而現行法律所規定的住宅建設用地使用權的期限是70年，一般而言，住宅建設用地使用權的期限屆滿時，房屋已處于不能使用的狀態。首先，從法理上而言，這實際上混淆了自然狀態上的使用期限與法律意義上的期限，抹殺了所有權的法律屬性。所有權是無期限的物權，只有當作為權利客體的物毀損滅失了，所有權因為失去承載的客體而歸于消滅；除此之外，不管物處于何種殘破的狀態，所有權人仍具有權利。何況所有權人可以通過維護、修繕、加固房屋而使房屋處于可使用的狀態。其次，實踐當中，由于土地開發周期的存在，房屋建造完成之時的住宅建設用地使用權剩余期限實際并沒有70年。很可能住宅建設用地使用權期限屆滿而房屋仍處于可使用的狀態。因此，試圖利用有限的房屋使用壽命來緩解兩種物權之間的期限沖突有悖所有權的法律屬性和現實合理性。

在現有的土地制度的框架體系下，如何調適房屋所有權與一定期限的住宅建設用地使用權之間的內在緊張關系則需要兼顧作為憲法權利的公民財產權與城市土地國家所有制之間的關系。《憲法》第10條確立了城市土地的國家所有制度，住宅建設用地當然也屬于國家所有，但如果將國家所有與公民的住宅建設用地使用權簡單對立起來則過于狹隘，因為這種理解完全將國家視為一個與公民平行的、現實的所有權主體，并不符合法理與現實。國家所有中的權利主體是全民，《物權法》第45條便將國家所有等同于全民所有，而全民只能理解為抽象的主體，而不可能化身為一個具體的民事權利主體對財產行使權利。據此，有學者便將城市土地國家所有詮釋為主體虛位的名義所有權，從而將名義上的全民所有權與實際使用權相分離，進而維護公民使用土地的權利，限制政府以“國家所有”的名義剝奪公民的土地使用權。*參見張千帆：《城市土地“國家所有”的困惑與消解》，載《中國法學》2012年第3期。這種解釋進路著眼于公民權利的保障，淡化了國家所有的主體色彩，與公有制的本義存在一定的沖突。因此，如果要在公民財產權和城市土地國家所有制之間尋求消解沖突的方法，便不能簡單地將二者對立起來理解，而是要遵循現行憲法所確定的基本經濟制度框架。

(三)財產權與公有制之間的關系重述及沖突化解路徑

《憲法》第6條規定了我國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。第7、8條對公有制經濟形式作了進一步規定。緊接著所有制條款之后是所有權條款，第9條和第10條就自然資源和土地的所有權歸屬作了明確規定，因為自然資源和土地是重要的生產資料。馬克思認為，所有權是所有制在法律上的表現形式。在我國憲法文本的安排中，1954年、1975年、1978年、1982年四部《憲法》均是將所有權條款置于所有制條款之后。*參見王鍇：《中國憲法中財產權的理論基礎》，載《當代法學》2005年第1期。所有制解決的是生產資料的歸屬問題，馬克思認為，生產資料只有實現了公有，人的勞動才不會被私有化的生產資料所綁架而導致勞動的異化。正是吸收了馬克思的理論，我國憲法將生產資料的公有制作為社會主義經濟制度的基礎予以確立。同時考慮到社會主義初級階段的現實國情，實行混合所有制經濟制度，但仍以生產資料的公有制為基礎。土地是重要的生產資料，《憲法》第10條確立了城市土地國家所有制和農村土地集體所有制兩種制度。值得注意的是，馬克思區分了生產資料和生活資料，公有制針對的是生產資料，而生活資料是用來滿足人們物質和文化生活需要的、被個人所消費的產品，因此不宜適用公有制。我國憲法文本也是堅持此種區分。然而，在現實生活中，生產資料與生活資料的區分并非截然分開的，在一定條件下還可能會轉化，要結合具體的情況給予判斷。比如土地，在商品房建造過程中，作為與勞動相結合的不可或缺的要素，是生產資料；而當房屋通過交易行為交付到具體的消費者去居住時，房屋及其依附的土地此時便構成生活資料，是為了滿足人們的居住需要；如果占有房屋及其依附的土地并不是為了滿足居住需要而是為了滿足擴大生產的需要，則其可能構成生產資料。因此，在闡釋住宅建設用地使用權自動續期制度時，需要明晰我國憲法文本所確立的城市土地國家所有制的理論依據是在于保護生產資料的公有制。還原《憲法》第10條的立法本義的關鍵在于厘清國家所有制中國家的角色定位及其與公民之間的關系。簡單地強調國家所有容易導致將國家定位為地主，而人民為了滿足居住需要只能從國家手中購買一定期限的住宅建設用地使用權，如果期間屆滿則需重新購買。這種理解顯然曲解了國家與公民之間的基本關系。城市土地是全民所有的，而國家對土地的所有權是來源于公民的授權。生產資料與生活資料的劃分在國家與公民之間劃清了界限，這就要求國家應當保障和尊重公民對生活資料的占有和支配。從社會契約論的角度理解，公民的生活資料屬于保留的領域，而生產資料的公有制則可以理解為公民讓渡出來的財產交由國家統一管理支配并因此享受相應的福利。《物權法》第149條第1款專門對住宅建設用地使用權規定了自動續期制度，自動續期是相對于非住宅建設用地的申請續期制度而言的。這便體現了法律在對待作為生活資料的土地與作為生產資料的土地時采取了不同的價值理念。可以說，自動續期制度的設置乃是憲法規范價值滲透于民法的體現。因此，在對“自動續期”進行解釋時，不宜將《憲法》第10條的規定作僵化理解，當然也不能將國家所有完全懸空。從憲法條文的規范本義及物權法的立法意旨來看，住宅建設用地使用權的自動續期意在強調國家對公民財產權的尊重與保障。自動續期旨在規范續期的程序要件，這意味著，住宅建設用地使用權期間屆滿時，默認為權利人繼續使用，無需任何程序即可續期，即無需向任何部門申請，也無需經過任何部門批準。但是如果住宅建設用地使用權期間屆滿的，使用權人不想繼續使用該土地的，或者使用權人死亡且沒有合法的財產繼受人，那國家應依一定的程序回收土地使用權。

不過，值得注意的是，自動續期規范的乃是續期的程序要件，并不關涉是否有償續期的問題。自動續期與有償續期應視為兩個層面的問題。既然是兩個層面的問題，是否有償并不影響自動續期。換言之，即便是有償續期，也不能將支付費用作為續期的必要條件。如果使用權人在使用權期間屆滿時沒有繳納相應費用，仍然可以居住，國家不能以拖欠相關費用為由強行收回土地使用權，只不過轉讓、抵押等權利的行使會受到限制，補繳相應的費用即可擁有完整的權利。

二、基于住房權視角的解釋路徑

住宅建設用地使用權的續期還牽涉到公民的住房權問題。在土地所有權和使用權相分離的情況下，住房權的保障必然需要考慮土地使用權的期限和價格問題。《物權法》通過自動續期制度在一定程度上緩解了使用權人對住宅建設用地使用權期限的焦慮感，但并沒有明確規定續期費用的計算標準等問題。本質上而言，這反映的是國有土地有償使用原則與公民有權以合適的價格獲得住房之間的關系問題。前者是構成土地制度基礎的原則，后者則關系到公民的基本權利，二者的關系如何協調，則集中體現在如何對住宅建設用地使用權的續期費用的設置上。

(一)住房權的憲法權利意涵

住房權是一項國際上廣泛認可的人權，*《世界人權宣言》第25條、《經濟、社會、文化權利國際公約》第11條均將住房權作為人權予以規定。是指公民有權利獲得成本適度、設施良好、安全健康的宜居住所，也稱為適足住房權(the right to adequate housing)，構成適當生活水準權的重要內容。從住房權的內容來看，其不僅僅包括人對住房的物質需求，更反映了人對住房的價值追求；住房不僅僅提供了棲身之所，還滿足了人對安全、有尊嚴生活的精神需求。正因為如此，適足住房權盡管在各國有不同的保障標準，但也形成了普遍的共識，這就是住房權意味著有權居住在安全、安寧和有尊嚴的地方。*Corinne A. Carey: “No second chance: people with criminal records denied access to public housing”, Toledo Law Review, 2005,36(3),P545.轉引自朱福惠、李燕：《論公民住房權的憲法保障》，載《暨南學報(哲學社會科學版)》2009年第2期。從住房權的定義來看，包括兩層涵義，第一層涵義表明公民為滿足居住的需要而尋求獲得住房并為此負擔相應的對價，指向的責任主體是個人，但國家應確保住房的可獲得性，且住房價格應處于公民可負擔的范圍之內。如《澳大利亞維多利亞州住宅法》第6條第1款第1項就規定該法旨在“確保維多利亞州每一位公民能以自己承擔得起的價格獲得適足的住房。”*The objects of this Act are to ensure that every person in Victoria has adequate and appropriate housing at a price within his or her means by encouraging……See Section 6(1)(a) of “Housing Act 1983” of Victoria.第二層涵義則是國家對自身無法獲得住房的公民負有給付義務。在實踐中，第一層涵義往往是不言而喻的，個體基于生活與安全的需要自會尋找棲身之所，無需法律多此一舉加以規定。因此，在討論住房權的時候往往著眼于其第二層涵義，并據此將住房權歸為積極人權的范疇。這就隱含了一個重要的前提，即國家的住房市場和相應的制度體系可以保障大多數人憑借自身的努力而獲得住房，而住房的可獲得性與住房價格的可負擔性(可承受性)息息相關。聯合國1991年通過了《經濟、社會、文化權利國際公約》第4號一般性意見，該意見主要針對適足住房權的問題予以闡釋，其中便強調了住房費用應遵循力所能及的原則。作為公民的基本權利，不少國家紛紛在憲法中載明住房權并出臺了相關的法律，南非便是住房權憲法保障的典型例子。據統計，截至 2005 年底，有 76個國家在其憲法中表達了住房權的內容； 有33個國家制定了有關貧困群體取得可負擔得起的住房的法律或法案。*United Nation Housing Rights Programme，Report No.3，2nd Edition，2005．轉引自韓敬：《基于社會權視角反思我國住房權保障》，載《求索》2010年第12期。

雖然我國憲法沒有明確規定住房權及國家保障義務，但住房權的憲法權利屬性在憲法文本中仍有體現。首先，《憲法》第39條從消極的方面規定了住宅不受侵犯的權利，著重強調住房權對公權力的抵御作用。其次，從住房權的積極方面來看，《憲法》第14條、第45條雖然沒有直接規定住房權，但可以延伸解釋出社會保障制度應包含對住房的保障。再次，《憲法》第33條第3款“國家尊重與保障人權”的規定在一定程度上也為住房權的憲法權利依據提供了強大的解釋張力。人權不僅僅是作為憲法權利獲得國家的確認與保障，還應當作為基本原則貫穿于關涉公民憲法權利的法律制度中，在具體的立法、法律解釋中應該得到運用。住房權的憲法規范為“居者有其屋”的道德訴求奠定了重要的基礎，并可為具體的法律規范提供價值指引，進而完善住房保障制度。如我國《城市房地產管理法》第4條便規定：“國家根據社會、經濟發展水平，扶持發展居民住宅建設，逐步改善居民的居住條件”。盡管條文表述較為原則性，但至少明確了國家對于公民實現住房權負有一定的保障義務。

在我國，土地所有權和使用權的分離在法律上構造了房屋所有權與住宅建設用地使用權的分離，但事實上房屋必須附屬于土地才能獲得使用價值，因此，住房的可獲得性并不僅僅由市場決定，還需要考慮國家的土地制度。這就把住房權的保障與住宅建設用地使用權聯系起來。某種程度上而言，住宅建設用地使用權的續期費用問題是住房權保障與特殊的土地制度結合的產物，是住房權在中國語境下遭遇的特殊問題。如果住宅建設用地使用權期間屆滿了，需要繳納高額的費用，則有悖住房權的本義。住房權的憲法權利屬性要求住房價格應處于居民的可承受范圍內，而住房價格可承受性還需要兼顧房屋所依附土地的使用權價格。因此，住宅建設用地使用權的續期費用問題并不是通過住房權的憲法權利屬性的推演便可得以解決，而需要將住房權的保障置于現行土地制度的框架下加以考慮。

(二)國有土地有償使用原則與住房權保障之間的關系調適

自20世紀90年代我國實行住房商品化改革之后，城鎮居民獲得住房由國家統籌安排轉向由市場決定住房的配置格局。盡管法律上將房地產權分離，但現實當中房屋只有附屬于土地之上才能獲得完整的權利。實踐中房屋交易的價格當中一大部分便是土地使用權的出讓金。這是因為城市土地屬于國家所有，如果允許無償使用國有土地則將土地公有制懸空，有悖憲法意旨。因此，《土地管理法》第2條和《城市房地產管理法》第3條均明確規定了國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度；但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。住宅建設用地使用權并不屬于法律規定的劃撥范圍，因此必須有償、有限期使用。因此，在既有的土地制度框架體系下，國有土地的有償、有限期使用原則如何與公民的住房權保障相協調便成為亟待解決的研究課題。

首先，國有土地有償、有限期使用原則是建立在土地公有制的基礎上的，而憲法規范中的土地公有制意在保護生產資料的公有制。因此，在堅持國有土地有償使用原則的基礎上，應區別對待作為生活資料的住宅建設用地使用權和作為生產資料的土地使用權；為滿足生活所需的住宅建設用地使用權的續期費用應顯著低于非生活必需的土地使用權的續期費用。當房屋及其所依附土地通過交易環節交付至消費者使用時，土地已轉化為不可或缺的生活資料，是住房權實現的必要物質條件。既然住宅建設用地使用權構成了住房權實現的基礎，那么其續期費用必須在居民的可承受范圍內。在溫州住宅用地續期事件中，續期費用約占房價的三分之一，被認為是超出購房者的承受范圍而備受非議。這是因為溫州國土部門并沒有區別對待不同用途的土地，而課以高額的土地出讓金。

其次，住宅建設用地使用權的續期費用計算標準應合理，不宜以續期時的土地出讓金為標準來計算。商品房在建造之時，開發商已為作為生產資料的土地繳納了出讓金，并最終轉嫁給消費者。在購房者已承擔了一定期限的住宅建設用地使用權出讓金的情況下，當住宅建設用地使用權期間屆滿時，如果繼續使用土地出讓金為基準來計算續期費用則混淆了作為生產資料和作為生活資料的土地的不同用途。為滿足生活居住需求的房屋所依附的土地構成住房權實現的基礎，其續期費用不應以續期時的土地出讓金為基準。

再次，根據住房費用力所能及的原則，住宅建設用地使用權的續期應假定為權利人是為了滿足繼續居住之生活需要，因此，續期費用的計算標準應結合人均居住面積加以考慮。在一定居住面積內的住宅建設用地使用權的續期費用實行低價續期，續期費用的基準確定應結合所在城市的經濟發展水平、所在城市提供公共服務的品質加以考慮。因為住房的不同區位決定了居住人所能享受的公共服務的差異性，據此來設定居住者所承擔的經濟義務具有一定的合理性。對于超出生活必需的居住面積則可通過征收不動產稅等其他手段予以調節。

最后，出于保障公民住房權的考慮，對于因經濟困難而無力承擔維持生活必需的住房的續期費用的權利人，應給予減免續期費用、延長繳費期限、實行分期繳費等優待措施。總而言之，不能因為公民無法負擔續期費用而不予續期。住宅建設用地使用權的自動續期不附加任何條件，續期費用的繳納不應作為續期的必要條件。

三、基于平等權的解釋路徑

溫州住宅用地續期事件引發關注的一個重要原因在于溫州部分住宅建設用地使用權的期限只有20年，而現實當中大多數住宅建設用地使用權的期限均為70年。由于不同期限的住宅建設用地使用權的土地出讓金存在差異，因此便引發了不同期限的住宅建設用地使用權在續期上是否應采取區別對待以及如何區別對待的問題。

(一)住宅建設用地使用權期限不一致衍生的公平問題

《城市房地產管理法》第3條規定了除劃撥土地外，國有土地依法實行有限期使用的制度，而對于土地出讓年限的確定，該法第12條規定由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。同時，《城市房地產管理法》第14條授權國務院對土地使用權出讓的最高年限作出規定。國務院所制定的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條對土地使用權出讓的最高年限作了規定，居住用地為70年，但卻未對最低年限作出規定。這就導致了實踐中住宅建設用地使用權的期限長短并不一致，大多數住宅建設用地使用權是按最高年限予以出讓的，但也有部分地方為加快城市建設，出讓土地的期限遠低于70年，如青島、溫州、深圳等地的部分區域的住宅建設用地使用權期限只有20年、30年。住宅建設用地使用權期限不一致主要發生在《物權法》頒布實施之前。因為根據《土地管理法》和《城市房地產管理法》的相關規定，國有土地的續期并沒有區分住宅建設用地使用權和非住宅建設用地使用權，一律采取依申請續期的方式，而且需要重新簽訂土地使用權出讓合同并支付土地使用權出讓金。既然法律上提供了出讓不同期限的國有土地使用權的選擇，那么地方政府便會結合實際確定不同地塊的出讓期限；對于土地使用權人而言，不同期限的土地使用權是市場機制下理性選擇的結果。而當2007年《物權法》出臺后，住宅建設用地使用權實行自動續期制度，但并未對出讓期限不一致的情況予以考慮，使得實踐中對住宅建設用地使用權出讓期限不一致的續期無所適從，面臨窘境。如果一律采取免費續期或者僅收取象征性續期費用的方式，那么將有悖平等權的基本要求，因為同樣是為了滿足居住需要，有的人支付70年期限的土地出讓金，有的人卻只需支付20年期限的土地出讓金。因此，為避免不同期限的住宅建設用地使用權在續期費用的設置存在顯著的不公平，有必要回歸到平等權的內涵予以闡釋。

(二)住宅建設用地使用權期限不一致的利益衡平

平等的思想源遠流長，如今已成為普遍接受的現代法治理念。平等權作為憲法權利的基石為其他公民權利的保障提供重要的解釋通道。平等權的內涵闡釋盡管豐富多彩，但其核心定義仍在于人要求被公平對待的權利，簡而言之，就是同等情況同等對待，不同情況區別對待。平等權側重于從權利主體的角度闡釋公平的要義，反對對權利主體的歧視，其核心要點在于判別是否存在構成差別對待的理由。不平等對待行為必然根據特征的差異進行劃分，而認定兩個主體本質上是相同還是不同需要首先找出不平等對待行為的著眼點，即分析是以哪一特征為標準進行的劃分，并進一步分析這一著眼點與不平等對待行為之間是否存在實質性關聯。*參見陳征：《我國憲法中的平等權》，載《中共中央黨校學報》2010年第5期。當沒有一個要求在法律上區別對待的充足理由時，就產生了一個要求在法律上相同對待的權利。當存在一個允許在法律上區別對待的充足理由時，相同對待的權利要求就受到了限制。*參見王蕾：《住房權實現中國家平等對待義務的客觀性——兼論經濟適用房和廉租房政策的合理性》，載《求是學刊》2010年第2期。某種程度上而言，合理的不平等對待行為與平等相關但又超出了平等權的范疇，是公平原則的適用。這就關乎具體規則的設置是否公正，對不同情況所適用的不同規則是否合理。盡管理論上對平等權的探討十分豐富，但平等權在具體情形中的適用卻往往遭遇現實的詰難。這源于現實當中的利益多元難以衡平，實踐中構成差別對待的因素紛繁復雜，并不如理論分析的清晰。一個理由是否足以構成差別對待以及如何實行差別對待在現實論證中往往可能存在模棱兩可的地帶。這就需要通過運用價值填充和類型化的方法*所謂價值填充，是指依據立法目的，運用社會公認的或可以探知的客觀倫理價值、公平正義觀念等對法律所留下的欷歔空間進行填補充實，以增進法律規定的確定性。價值填充往往與類型化方法交織在一起，即通過類型化的思考進行價值填充。類型化思考是對事物外延的描述而不是對其內涵的定義，這種思考方式首先從具體事物中區分出一般的特征、關系及比例等要素，然后根據這些標準進行分類產生形象化的類型，從而在特定領域實現法律規定的具體化。參見余軍：《“公共利益”的論證方法探析》，載《當代法學》2012年第4期。還原不同主張背后所蘊含的價值，可采取比例原則等方法審視不同利益并進行衡平，最終得出相對確定的論證結論。具體到住宅建設用地使用權期限不一致的續期問題，如何識別區別對待的要素、衡量構成區別對待的理由以及如何區別對待便需要借助法律方法加以充分論證。

首先，住宅建設用地使用權期限不一致是否構成續期制度尤其是續期費用差別對待的理由需要還原不同主張背后所蘊含的價值。第一，住宅建設用地使用權出讓期限不一致是由土地管理制度所確認的，使用權人無權參與土地出讓年限的確定，只能被動接受地方政府確定的并經批準實施的土地出讓年限。土地使用權人基于對法律制度的合理預期和信賴，接受并選擇了出讓年限遠低于法定最高年限的住宅建設用地使用權。如果因此在自動續期時承擔遠大于法定最高年限的住宅建設用地使用權的代價，則有損法律的權威性和行政行為的公信力，難以體現公平。第二，住宅建設用地使用權出讓期限不一致直接導致土地出讓金的價格差異，關乎不同權利主體的經濟利益。如果出讓期限遠低于法定最高年限的住宅建設用地使用權與法定最高年限的住宅建設用地使用權的續期費用不加區別對待，則也有損公平。因此，住宅建設用地使用權期限不一致的續期制度區別對待需要在信賴利益的保護和經濟利益的保護之間進一步衡量。

其次，審視兩種利益之間的沖突并進行衡平。第一，運用比例原則分析，即從適當性、必要性、均衡性原則進行考量，可以發現單獨保護任一利益都是不可取的，有損公平。因為兩種利益之間并不是完全沖突和相悖的，而是可以在一定范圍內共存的，因此這就需要衡量不同利益之間的分量。分量大小的確定并無法完全量化，但卻可以通過大致的判斷來得出相對確定的結論。第二，考量引起差別對待的事實與所保護利益之間的關系強弱來確定各自的分量大小。經濟利益上的公平問題是直接與住宅建設用地使用權期限不一致相關的，關乎土地出讓人的切身利益，而對法律制度的信賴利益與住宅建設用地使用權期限不一致之間的關系則是間接的，也就是說引起差別對待的事實與背后的利益存在因果關系的強弱。但這種強弱的論證并不是力圖論證兩者非此即彼的關系，而是指出二者的不同分量進而在利益衡平時給予不同分量的考慮。

再次，出于對兩種利益的衡平，在住宅建設用地使用權期限不一致的續期制度上應采取一定程度的區別對待，著重保護經濟利益的平等，兼以考慮信賴利益的保護。因此，對于出讓期限低于法定最高年限的住宅建設用地使用權的續期，應首先續期到法定最高年限并繳納相應的土地出讓金，使其符合“相同情況同等對待”的規則，實現經濟利益的公平保護。與此同時，出于對法律制度信賴利益的保護，法律變動所引起的不利后果不應完全由個人承擔，續期費用的繳納上應給予一定的傾斜。對于出讓期限低于法定最高年限的住宅建設用地使用權的續期的土地出讓金的確定，應以出讓時的土地出讓金為標準，而不應以續期時的土地出讓金為標準。*楊立新教授認為，住宅建設用地使用權的期間不足70年的，應當自動續期至70年，權利人對取得該權利時與70年期間所差的出讓金差額應當予以補交，政府不得在此外再收取其他費用。參見楊立新：《住宅建設用地使用權期滿自動續期的核心價值》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2016年第4期。在計算方法上，不應采取簡單的年限倍數來確定出讓金的倍數，而應以出讓時的法定最高年限的土地出讓金減去出讓時實際支付的土地出讓金來計算。除此之外，對于土地出讓金差額的利息也應考慮在內，而續期費用的繳納還應采取相應的優待措施，如延期繳納、分期繳納、適當減免等。

結 語

在《物權法》自身規范缺失且無法結合其他法律得出相對確定的解釋的情況下，憲法權利的解釋視角從高層級規范為住宅建設用地使用權的自動續期制度提供了價值指引。憲法規范的解釋路徑可以揭示實踐當中住宅建設用地使用權自動續期所遭遇的解釋困境背后所蘊含的憲法問題，即反映了土地公有制與公民財產權之間的關系、國有土地有償使用原則和公民有權以合適的價格獲得住房之間的關系以及不同權利主體使用住宅用地的公平問題。而這三個問題本質上都反映了國家與公民之間的基本關系，其中蘊含著公民要求國家尊重和保障公民財產權、住房權并提供公平的土地制度的價值訴求。借助憲法文本分析，可以發現住宅建設用地使用權自動續期制度與既有土地制度之間的沖突并不是憲法本義；恰恰相反，憲法文本提供了價值指引的規范調和。基于財產權視角的解釋路徑，還原了自動續期制度的憲法規范意旨，國家尊重和保障公民的財產權。國家所有強調的是生產資料的公有制，而這并不妨礙公民對生活資料的占有和支配，這是妥適處理土地公有制與公民財產權之間關系問題的理論基礎。因此，對于作為生活資料的住宅建設用地使用權而言，自動續期制度應是不附加任何條件即可獲得住宅建設用地使用權的續期。基于住房權視角的解釋路徑，旨在國有土地有償使用原則和公民有權以合適的價格獲得住房之間尋求調適的可能路徑，住宅建設用地使用權構成了住房權實現的基礎，其續期費用必須在居民的可承受范圍內，且計算基準應合理。基于平等權視角的解釋路徑，為不同期限的住宅建設用地使用權的續期提供了可能的解決路徑，通過第一次續期將不同期限的住宅建設用地使用權的期限統一為法定最高年限，使此后的續期能夠實現無差別對待。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:On the Interpretation of Automatic Renewal of the Right to Use Land for Construction for Dwelling Houses from the Constitutional Perspective

Author & unit:HONG Danna

( Law School，South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510006，China)

On the condition of rule lacking of automatic renewal of the right to use land for construction for dwelling houses, the constitutional norms can help interpreting the provision on the basis of the paragraph 1 of article 149 in the property law. From the constitutional perspective, to interpret automatic renewal of the right to use land for construction for dwelling houses concerns the right to property, the right to adequate housing and the right to equality. The key is to find the point which can be used to well connect the constitutional rights and the land law framework. Therefore, it’s important to re-understand the relationships between the public ownership and the right to property, the principle of paid utilization of state-owned land and the right to adequate housing that requires the price of housing should be appropriate. Besides, it should be fair enough to all of subject who use the residential land.

the right to use land for construction for dwelling houses; automatic renewal; the right to property; the right to adequate housing; the right to equality

2017-04-28

本文系中國法學會2016年度部級課題“憲法視角下住宅建設用地使用權自動續期制度的規范構建”(CLS2016D27)與廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2015年度學科共建項目“公民檢舉權的制度保障研究”(GD15XFX10)的部分成果。

洪丹娜(1987-)，女，廣東汕頭人，法學博士，華南理工大學博士后流動站研究人員，研究方向：憲法與行政法。

D911

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1009-8003(2017)04-0132-09