上海：長效機制推進棚改持續發力

鄒笛

上海是中國第一大城市，首批沿海開放城市。地處長江入海口，隔東中國海與日本九州島相望，南瀕杭州灣，北、西與江蘇、浙江兩省相接。作為一線城市的上海經濟繁榮，各類產業發達，既是全球著名的金融中心，也是年輕人趨之若鶩的時尚之都。然而，建國以來的數度更迭，也給這座城市留下了不可忽視的弊病，“棚戶區”就形成于這樣一個摩登都市。為了更好地建設“大上海”，“棚戶區”改造成為上海市政府不得不解決的問題。

棚改項目任重道遠

為貫徹落實國務院《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）、國土資源部《關于開展城鎮低效用地再開發試點指導意見》（國土資發〔2013〕3號），積極推進上海市新型城鎮化建設，加強城鎮社會和人口管理，提高土地節約集約利用，促進城鄉經濟社會協調發展，上海市政府2014年發布《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》，《意見》中提出“2014年啟動11個城中村地塊、2014～2015年啟動35個城中村地塊”改造目標，明確規劃、土地、財政、金融、補償安置、確權改制等政策，成立“城中村”改造工作領導小組，共同推進上海市“城中村”改造工作。

早在2010年，上海市就發布《上海市人民政府印發關于貫徹國務院推進城市和國有工礦棚戶區改造會議精神加快本市舊區改造工作意見的通知》，提出2010～2012年，中心城區要完成約240萬平方米二級舊里以下房屋改造，同時繼續開展舊住房綜合整治，積極推進歷史建筑和風貌保護街區保護性改造和整治。在“十二五”期間，中心城區要完成約350萬平方米二級舊里以下房屋改造。其中，長寧、盧灣、靜安、徐匯等區基本完成二級舊里以下房屋改造。郊區城鎮地區應當對房屋結構差、安全隱患多、公共配套設施不全的危舊房實施改造。

而在2012年的上海市“十二五”規劃中，也明確提出要改造二級舊里以下房屋350萬平方米，使受益居民達到15萬戶；同時啟動和推進郊區城鎮棚戶簡屋改造試點、“城中村”改造和國有農場職工危舊房改造。其中，2012年，改造二級舊里以下房屋60萬平方米，受益居民約2.5萬戶。截止到2014年，上海市舊區改造惠及3萬戶，遠超計劃值。

公開透明保障農民利益

上海市政府堅持“以人為本，尊重民意”的原則。在改造過程中，尊重被征收居民的意向，充分發揮村民的主體地位，尊重農民意愿，維護農民合法權益，建立平等協商機制，保障農民的知情權和參與權，妥善解決村民利益訴求。為充分調動村民積極性，“城中村”地塊改造在征求村民意愿、大部分村民同意的情況下，方可實施改造。改造方案充分聽取村民意見，做到公開透明、公平公正。2009年，上海舊區改造實行事前二輪征詢制度，“兩次征詢”制度即舊區改造地塊在實施改造前，必須采取兩次征詢的方式，征求改造地塊內居民的意見。第一次征詢主要是征求居民改造意愿，居民同意改造的比例達到規定要求的，才辦理地塊改造前期手續。第二次征詢則主要征求居民對改造方案的意見，與居民簽訂附生效條件的《房屋拆遷補償安置協議》，在一定期限內居民簽約戶數超過規定比例的，協議正式生效并履行，并啟動改造工作。舊區改造工作對居民而言，由“要我改”變成了“我要改”。目前已經在全市舊區改造中全面推廣。為充分體現民意，近年來逐步提高“簽約征詢”生效比例，2008年試點時為67%，2011年提高到80%，2012年再次提高到85%……同時，在這期間，上海市政府以“走群眾路線”為抓手，不斷創新工作機制，充分保障居民群眾選擇權、參與權、知情權和監督權，全面公開政策法規、補償安置方案、動遷房源，以及每家每戶基本情況，補償安置結果全部公開。

對“城中村”地塊改造涉及征地房屋補償安置的，上海市政府按照《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》等執行。實施土地儲備時，在符合規劃的前提下，開展征地留用資產試點，促進農村集體經濟組織發展和農民長期穩定收益。堅持遵循“程序正當、公平補償、結果公開”的原則，保障被征地農民居住條件，維護被征地農民合法權益。另一方面，“城中村”地塊改造涉及征地的，對被征地人員按照《上海市被征用農民集體所有土地農業人員就業和社會保障管理辦法》及相關規定，落實社會保障；對符合“就業困難人員”標準的，提供有關就業援助政策和服務；鼓勵被征地人員參加職業技能培訓，按照規定給予培訓補貼；加強社區建設和管理，完成從農村管理到城市社區管理對接，提供各類公共服務。

大力推行貨幣化安置

舊區改造涉及面廣，覆蓋范圍大，貨幣化安置的大力推行對大面積舊區改造有良好的推進作用。上海在推進棚戶區改造過程中，按照“決策民主、程序正當、公平補償、結果公開”的原則，以動遷居民的實際需求為行動準則，先貨幣補償、再多樣化安置，及時提供優惠政策，采取市場化運作，定向供應舊改智 慧 實 踐造區的征收安置房，滿足被征收居民的各種安置需求。對上海棚戶區進行安置主要有三種。一是貨幣化安置，根據上海有關政策規定，針對被征收房屋的具體情況，給予被征收人相應的補償、補助和獎勵，并且全部折算成貨幣，即補償總額。二是多樣化安置，在明確每戶補償總額后，被征收人可以選擇純貨幣化安置，即采用現金向居民支付補償款，也可以選擇房屋產權調換，即被征收人拿補償款購買定向供應的征收安置房，這實際上也是一種貨幣化安置。三是政府讓利于民，提供征收安置房。近年來，遵循“規劃科學、配套齊全、環境優美、工程優質”的要求，通過“政府組織實施、提供優惠政策、明確建設目標、限定供應價格”等方式，上海市政府在外環線周邊選址建設一批大型居住社區，主要是市屬征收安置房。通過市場化運作，以成本價加微利定向供給各區用于舊區改造居民安置，得到了很多居民的支持。同時，各區還在本區自行建設就近征收安置房，或者通過房地產市場購買二手房、商品房等推動棚戶區改造動遷安置。

多渠道籌措資金 解決融資難

資金是棚戶區改造過程中繞不開的一個重大問題。上海市采取多渠道籌措資金，破解融資難的“硬骨頭”。一是政府財政資金支持。2010年，經市政府批準，上海市設立市、區兩級舊區改造專項基金，舊改地塊土地出讓收入在扣除規定基金后納入舊改專項基金，全部用于舊改支出。同時實施市、區合作機制，將上海市土地儲備中心、市城投公司、市久事公司作為市級合作單位。參與到楊浦、虹口、閘北、普陀、黃浦等重點改造地塊。二是運用好國家開發銀行棚戶區改造專項貸款。2014年，國開行設立專項貸款支持棚戶區改造。上海市政府印發《上海市舊區改造專項貸款管理辦法》，并簽署與之相配的委托實施框架協議，國家開發銀行給予上海500億預授信。三是鼓勵銀行業金融機構支持棚戶區改造。工商銀行、建設銀行、國家開發銀行等上海分行，相繼設立舊區改造信貸科目，專項用于舊區改造貸款。同時，爭取各銀行金融機構降低融資成本及自有資金比例，降低舊區改造融資成本。四是保險資金參與舊區改造。為拓寬舊區改造融資渠道，2013年，上海市舊改辦會同太平洋保險公司、平安保險公司，研究創新保險資金以債權投資計劃參與舊區改造，并選擇虹口、閘北、楊浦等區舊改項目開展試點。2014年，上海市政府又同太平洋保險公司研究創新保險資金股權投資計劃，為舊改項目提供啟動資金支持。

同時鼓勵金融機構創新金融產品，改善金融服務，加大信貸支持力度，積極支持“城中村”改造。積極引導社會資金，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等方式參與改造。對符合規定要求的企業承擔“城中村”地塊改造的，探索發行企業債券或中期票據，專項用于“城中村”改造項目。另一方面，對市有關部門認定的“城中村”改造地塊，涉及經營性土地出讓的，市、區政府取得的土地出讓收入，在計提國家和本市有關專項資金后，剩余部分由各區統籌安排，用于“城中村”地塊改造和基礎設施建設等。對符合條件的“城中村”改造地塊，免征城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金，電力、通信、市政公用事業等企業適當降低入網、管網增容等經營性收費。