棚改
——托起千萬民眾“安居夢”

邱曉穩

歷史的車輪滾滾向前，留下凹凸的轍痕，“棚戶區”便是歷史發展過程中遺留的“洼地”。 “臟”、“亂”、“差”是棚戶區環境的真實寫照，改善棚戶區居民居住環境，讓人民共享經濟發展成果，是實現中國夢的重大民生工程。墊高洼地，打好棚改攻堅戰，使上億棚戶居民脫棚進樓圓“安居夢”，是我國現階段全面深化改革的重要內容。

彌裂痕 修瘡痍

棚戶區自歷史深處而來，延伸至今，其產生的根源深植于歷史的土壤。所謂的棚戶區，是指城市建成區（含偏遠工礦區）范圍內，建設于上世紀80年代以前、以平房或簡易樓房為主、人均住房面積小、缺乏公共服務和基礎配套設施、居住人口達到100戶以上的非成套住宅區。棚戶區交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差，是城市發展過程中留下的裂痕傷疤。

近代中國農民為了生存來到城市，當時沒有政策限制，可通過自建住房的形式解決住宿，經年累月便形成了非農業就業者低端聚居；建國初期工業化進程中“先生產，后生活”的發展模式導致生活設施發展滯后于生產發展；計劃經濟向改革開放時期轉型過程中城市化和工業化規模擴大，國家發展規劃缺失，城市邊緣的農民失去被征土地后轉換為城市居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驅動下違章建筑房屋，久而久之形成大片棚戶區。可以說棚戶區是歷史經濟發展過程中留下的“舊賬”，棚改正是彌補歷史“欠債”。

棚戶區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。其改造類別包括：城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造、國有林區棚戶區改造、國有墾區危房改造、中央下放地方煤礦棚戶區。近年來在各方共同努力下，棚改工作取得重大進展。

路漫漫 棚改托起“安居夢”

棚戶區改造，是改善民生的硬任務，是以人為核心的新型城鎮化的重要內容，對于破解城市內部二元結構，提高城市綜合承載能力，全面提升城鎮化質量和水平，加快推進新型城鎮化進程意義重大。

2004年，遼寧在全國率先啟動了全省范圍內的棚戶區改造；2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造；2008年四季度起，國家將各類棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，開始了全國范圍大規模推進實施各類棚戶區改造的工作。2008～2012年，全國開工改造各類棚戶區1260萬戶，占同期城鎮保障性安居工程3100萬套(戶)開工量的40%，基本建成各類棚戶區改造安置住房750萬套，安排各類棚改和基礎設施補助資金1500多億元，圓了1000萬戶家庭，2000多萬戶居民的安居夢，推動了新型城鎮化發展，促進了經濟增長與社會和諧。

隨著新型城鎮化建設的不斷深入，為適應新形勢、新要求，國家啟動了新一輪棚戶區改造，明確了棚戶區改造的目標任務。2013年，國務院印發的《關于加快棚戶區改造工作的意見》，明確了加快棚改工作的總體要求和政策措施，2013～2017年改造各類棚戶區1000萬戶，2014年改造407萬套。其中，計劃2013～2017年改造城市棚戶區800萬戶，國有工礦棚戶區改造90萬戶，國有林區棚戶區改造30萬戶，國有墾區危房改造80萬戶。

頂層規劃保棚改行穩致遠

我國在棚戶區改造資金籌措方面大多堅持“政府主導、市場運作”的原則，采取增加財政補助、加大銀行信貸支持、鼓勵民間資本參與、擴大債券融資、加大企業改造資金等方式，多方籌集。

2012年，國家出臺《中央補助城市棚戶區改造專項資金管理辦法》，支持地方做好城市棚戶區改造工作，加強中央補助城市棚戶區改造專項資金管理，以提高財政資金使用效益。繼而推出《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》，鼓勵多種方式引導民間資本參與保障性安居工程建設，落實民間資本參與保障性安居工程建設的支持政策，為民間資本參與保障性安居工程建設營造良好環境。

根據2013年《國家發展改革委辦公廳關于企業債券融資支持棚戶區改造有關問題的通知》，凡是承擔棚戶區改造項目建設任務的企業，均可申請發行企業債券用于棚戶區改造項目建設。鼓勵民營企業根據保障性安居工程任務安排，通過直接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區改造項目建設，并申請發行企業債券。通知明確，棚戶區改造項目包括城市棚戶區改造、國有工礦（含煤礦）棚戶區改造、國有林區棚戶區改造、國有墾區危房改造以及配套市政基礎設施和公共服務設施建設。企業債券支持范圍原則上應是納入棚戶區改造規劃和年度計劃的項目。

2014年《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中要求，在公共服務和基礎設施等重點領域要進一步創新投融資體制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。財政部和發改委都力推政府債務PPP化，以政府購買服務等形式來替代傳統政府融資平臺運作。應用PPP模式緩解了棚戶區改造項目的融資難題。一方面，創新投融資機制，引入社會資本投資，可以緩解政府建設資金的不足。另一方面，政府通過投資補助、擔保補貼、貸款貼息等方式支持引入社會資本的項目，能夠進一步強化社會資本信心。

2015年國務院印發《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》。《意見》指出，全國城鎮棚戶區改造和農村危房改造工作取得了顯著進展。截至2014年底，全國共改造各類棚戶區住房2080萬套、農村危房1565萬戶，其中，2013～2014年改造各類棚戶區住房820萬套、農村危房532萬戶。《意見》提出，按照推進以人為核心的新型城鎮化部署，實施三年計劃，2015～2017年改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套（其中2015年580萬套），農村危房1060萬戶（其中2015年432萬戶），加大棚改配套基礎設施建設力度，使城市基礎設施更加完備，布局合理、運行安全、服務便捷。《意見》還提出了創新融資體制機制。各省（區、市）要制定具體管理辦法，推動政府購買棚改服務；在城市基礎設施建設和運營中，建立健全財政投入與價格補償統籌協調機制，積極推廣特許經營等政府與社會資本合作（PPP）模式；鼓勵多種所有制企業成為棚改實施主體；開發銀行等金融機構可依據政府購買棚改服務協議、特許經營協議等PPP合同，對項目實施主體發放貸款；鼓勵農業發展銀行在其業務范圍內對符合條件的實施主體，加大城中村改造、農村危房改造及配套基礎設施建設的貸款支持。同時提出了落實地方主體責任、明確相關部門工作職責、強化監督檢查等要求。

2017年的全國棚改工作電視電話會議總結了2016年棚改工作，部署2017年新開工600萬套棚改工作任務，要求各地要加快棚改進度，努力實現棚改資金收支平衡，進一步提高三、四線城市貨幣化安置比例，切實提高棚改規劃建設管理水平。針對目前一些地方棚改推進難度加大、配套建設滯后、融資困難等問題，其中明確要落實各項支持政策和地方責任，加大督查力度，管好用好棚改專項資金，完善水電氣熱路和教育、醫療等配套設施，提高入住率，在商品住房庫存量大、市場房源充足的市縣，進一步提高貨幣化安置比例，以確保完成2017 年再開工改造600萬套的棚改任務。

2017年5月24日召開的國務院常務會議確定，實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套。加大中央財政補助和金融、用地等支持，以改革創新的舉措、堅持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的承諾。

在多年的棚改攻堅過程中，我國逐步實現了千百萬棚改居民的“安居夢”，從“憂居”變“優居”。

塑造全面改革新圖譜

我國正處于全面深化改革的關鍵時期，選擇一些重點領域和關鍵環節作為突破口，大規模推進棚戶區改造，既有利于惠民生、擴內需、保持經濟合理增速，也有利于促改革、調結構、推進新型城鎮化建設，同時也是轉變經濟增長方式和社會治理理念、創新體制機制、增強社會活力的治本之策

棚戶區改造是一項系統性改革。推進棚戶區改造是利國利民、一舉多得的好事，既有利于改善棚戶區居民居住環境，實現千百萬家庭的安居夢；也有利于優化土地利用，提升城市功能；還是解決城市“二元結構”矛盾的切入點。更重要的是，棚戶區改造有利于拉動投資和消費需求，帶動相關產業發展，為企業發展提供機遇，為擴大就業增添崗位，是重要的穩增長舉措，具有多重意義。棚戶區改造帶動了有效投資和建材、裝修、家電等消費，促進了上下游相關產業發展，對經濟穩增長發揮了積極作用。在商品住房庫存量大、市場房源充足的三四線城市和縣城，積極推進棚改貨幣化安置，有力促進了商品住房去庫存。

棚改寄托著千萬住房困難家庭改善居住條件的希望，是推進以人為核心的新型城鎮化的重要內容和抓手。十八屆三中全會提出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系。在全面深化改革大背景下鋪開的棚改工程，不僅有利于改善棚戶區居民住房條件和推進新型城鎮化，更可通過改革措施的落實和市場機制的引入，助推經濟體制改革，激發經濟內生活力。

2008～2016年，全國棚戶區改造累計開工3287萬套。通過棚戶區改造，使8000多萬居民“出棚進樓”，改善了困難群眾住房條件，共享了改革發展成果，促進了社會公平，維護了社會和諧穩定。

棚戶區改造是一項良善的公共政策，不僅能造福群眾，更帶動了發展。長路漫漫，道阻且長；春風化雨，澤被神州。