新形勢下黨政干部法治思維養成的路徑研究

□郭建勛

( 中共莆田市委黨校，福建 莆田 351100)

新形勢下黨政干部法治思維養成的路徑研究

□郭建勛

(中共莆田市委黨校，福建莆田351100)

依法治國是中國共產黨治國理政的基本方略，新形勢下的黨政干部，既是推進法治國家的組織者，又是實施依法治國戰略的實施者。加強對廣大黨政干部的普法教育，提高黨政干部的法治思維，樹立國民崇尚憲法和法律的信仰，養成依法行政、依法辦事的習慣，對于全面深化改革，全面建設小康社會戰略目標的實現，全面從嚴治黨，推進全面依法治國戰略，都具有重大意義。

依法治國；黨政干部；思維養成

法治思維是指行為主體依據法治理念作為是非標準判斷、處理事務的一種行為習慣。新中國的法治進程經歷了一個艱難而曲折的歷史過程，有成功的經驗，也有沉痛的教訓。建國初期，百廢待興，為了盡快地恢復國民經濟，國家實行計劃經濟，與其相適應地采取了人治的社會管理模式，從而逐漸形成了權大于法的人治習慣思維，對我國的法治進程產生了一定的負面影響。改革開放之后，國家不斷推進法制改革，出臺了一系列法律法規，逐步建立了社會主義法制體系，使廣大黨政干部的人治思維有了一定轉變。特別是黨的十五大確立了“依法治國”的基本戰略，明確了中國共產黨治國理政的執政方略，踏上了社會主義法治的新征程。黨的十六大又把依法治國列入全面建設小康社會的重要目標。隨后，國務院也于2010年頒布了《關于加強法治政府建設的意見》，要求各級行政機關及其工作人員要“切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力”，從而將黨政干部的法治思維養成提到各級黨委政府的議事日程。[1]尤其是黨的十八屆四中全會，將“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”作為全面深化改革的總目標，并要求廣大黨政干部養成法治思維，以適應新一輪中國改革開放的需要。但由于歷史與現實等種種原因，我國的法治進程始終進展緩慢，權大于法的傳統觀念根深蒂固，廣大干部群眾的法治觀念相對淡薄，客觀上影響了我國依法治國戰略的全面推進。在新的歷史條件下，加強我國廣大黨政干部的法治思維養成，提高各級領導干部的依法執政能力，任重而道遠。

一、不斷樹立法治精神與法治信仰，著力儲備黨政干部法律知識

首先，樹立法治精神和法治信仰是黨政干部法治思維養成的首要任務。法治精神和法治信仰是法治國家的靈魂，也是黨政干部法治思維養成的根基。一個國家即使有完備的法律體系，如果缺乏法治信仰和法治精神，就不可能形成良好的法治風尚。而沒有法治風尚的國家，法治就成了無本之木、無源之水。中國是一個具有漫長封建歷史的國度，由于長期受儒家思想影響，歷代統治者都把國視為自己的家，從而形成了“普天之下，莫非王土”的封建思想觀念。這種傳統文化，既會導致國民的法治信仰薄弱和法治精神缺失，又會給依法治國戰略的全面實施增加了阻力。縱觀中國幾千年的封建統治歷史，不乏也有一些開明君主和法家、大臣曾經想改變這種現象，但大多是無果而終。如春秋戰國的韓非子曾經就提出了“君無為，法無不為”、“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”的法治思想，期望改變“刑不上大夫”的局面，但無果而終。[2]三國時期，曹操、諸葛亮等也不同程度地主張以法治國，但效果甚微。特別是民國初期，我國制憲活動頻率之高在世界憲政史上頗為罕見，僅北洋政府就先后出臺了10余部憲法草案和法律，但因執政者缺乏依法治國誠意，社會各界也缺乏法治精神和法治信仰，再多的法律還是一紙空文，沒有任何實質性意義。可見，法律的制定與真正實施不是同一回事，法治能否有效地推行與實施，必須根植于國民法治精神的廣泛普及，根植于廣大民眾對于憲法的共同信仰，根植于社會各界對法律的自覺遵守，根植于執政團隊法治思維的真正養成。所以，我國要全面推進依法治國方略，首先必須在黨政干部隊伍中廣泛樹立起法治精神與法治信仰，形成全民敬仰憲法和法律的政治氛圍，自覺養成依法辦事的習慣。只有“各級領導干部對法律要懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律,帶頭依法辦事”，才能保證憲法和法律得到有效的實施。[3]

其次，普及法律知識是提高黨政干部法治思維的關鍵所在。依法治國的前提條件就是國民要懂法、用法和守法，尤其是廣大黨政干部，只有具備豐富的法律知識，積淀深厚的法律文化，營造積極的法治環境，才能有效地依法辦事。如果黨政干部自己都不懂法，或對法律知識一知半解，就不可能有效地依法辦事，更談不上依法治國了。中組部干部監督局曾經對部分落馬領導干部的反省材料進行分析，竟有81.4%的犯罪嫌疑人提到了因法制觀念不強，或不懂法才走上犯罪道路。在庭審陳述時，大多數人認為是自己法律意識淡薄而走上犯罪道路。據媒體報道，一位高級領導干部因職務犯罪被羈押，恰好與小偷關在一起，小偷根據自己偷竊的數額與法律規定，估計自己會判幾年徒刑，而高級干部竟然連主犯、從犯和共同犯罪都分不清。由此可見，依法治國、防止腐敗，必須將普法教育作為黨政干部終身教育的必修課，形成自覺學習憲法和法律的習慣，既要學習憲法和法律的基本精神，又要熟練掌握自己工作中所需的法律專業知識；既要學習具體法律條款和規范，又要學習社會主義法律的基本原則和精神；既要認真學習實體法和程序法，也要深入學習邏輯學、法理學的基礎理論。只有系統地學習法律基本知識，才能真正領會法治意義，樹立法治理念，養成法治思維，提高法律素養，尊崇憲法和法律至尊、至圣、至信、至上的權威，消除企圖超越憲法和法律的特權思想，并在履職過程中自覺運用法治思維和法治方式去分析現象、思考問題和解決矛盾。 再次，要堅持學以致用和理論與實踐相結合的普法原則。我國黨政機關機構龐大，分門別類，職責職能千差萬別，不同職位對法律知識的要求差異很大，苛求所有的干部同法律工作者一樣，系統地掌握法律知識，熟練運用各種法律條款，既不可能，也不現實。因此，黨政干部的普法教育要注重多元化與實效性，要創新普法教育的方式方法，建立健全普法教育的長效機制。如通過中心組學習、專題研討、法律講座、在職干部學習和公務員初任培訓等形式，使法律意識逐漸融入廣大黨政干部的身心，內化為自覺的法治精神與法治修養，外化為依法行政、依法辦事的工作能力。同時，還要結合黨政干部的專業特點和工作性質，聯系不同的工作實際和崗位職責，有的放矢地確定法律知識的學習內容，安排好學習的時間與計劃，既可以采取集體學習、專家輔導、個人自學的方式，也可以進行法律知識考試、定期或不定期舉辦培訓班等辦法，建立常態化的法律知識學習機制。另外，要將法律知識培訓納入黨政干部年度學習計劃，可以依托高校、黨校、行政學院和司法部門等單位，舉辦各類普法專題培訓班和法律知識講座等，拓寬普法學習渠道，以增強黨政干部法律知識。

二、注重黨政干部法治思維養成，形成依法辦事的習慣

首先，法治思維養成是黨政干部依法辦事、依法行政和依法治國的必要條件。我國的黨政干部，既是依法治國的先行者，也是人民群眾學法、用法和守法的榜樣。這支隊伍能否遵紀守法，事關全面依法治國戰略的興衰成敗。所以，作為依法治國的領導者與組織者，首先必須養成法治思維，自覺依法行政和依法辦事，做好廣大人民群眾的表率和模范。一要養成規則思維。法治思維實際上就是規則思維，即按照法律規范處理具體問題的思維習慣。黨政干部的具體履職行為，必須符合法律規定，依憲執政，合法行政，切實做到“法有授權方可為”，任何人都沒有超越法律的絕對權力。同時，規則思維還要求黨政干部在履職過程中必須克服人治的隨意性與不確定性，才能實現法律面前人人平等。由此可見，規則思維是法治思維養成的前提，也是廣大黨政干部依法執政的保證。二要養成合法性思維。合法性思維是依法執政的基礎，也是黨政干部依法辦事的起點。社會主義國家的合法性思維，既不同于善惡對比或是非評價(傳統習慣)的道德思維，又有別于經濟活動中投入與產出相比較(兩利相交取其重)的經濟思維，更不是利弊權衡(兩弊相權取其輕)的政治思維。一方面，合法性思維要求主體的一切行為必須符合法律規定，無論是想問題、辦事情，還是解決矛盾、化解危機，都必須把合法性放在首位，不能將經濟利益、傳統習慣、當事人意愿等作為處事標準。特別是各級黨政機關在制定方針政策和工作思路，以及解決問題的方法方式等方面，都必須有法律依據，否則就是違法行為。另一方面，合法性思維還要求廣大黨政干部在具體履職過程中，要帶頭遵守法律、帶頭依法辦事，其出發點、落腳點、權限、手段、內容和程序等一切都要符合法律規定，真正做到“法無授權不可為”。三要堅持公平正義思維。公平正義是法治思維的核心，首先要做到規則公平、權責公平和機會公平等。同時，還要確保實質正義、實體正義、形式正義、程序正義和社會正義、個案正義，以及主觀、客觀等方面的正義。所以，要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利”。[4]特別是在全面推進依法治國戰略的大背景下，既要讓廣大民眾能夠參與各種決策，使各種決策反映和體現公眾利益，又要兼顧各類群體的不同訴求，尤其要注重弱勢群體的訴求。只有努力尋找最大的公約數，才能保證具體行政行為與結果的相對公平性、客觀性，才能體現社會的正義感。四要養成程序思維。法律程序是依法治國最基本的保障機制，也是實現行政結果合法性和行政過程公正性的重要途徑。在具體行政過程中，解決矛盾和處理問題往往是由具體人來實施，即使是同一事宜，在不同的時間、不同地點、或發生在不同對象身上，其利益訴求和處理方法可能都不一樣，只有通過法律程序來保證具體行政行為的規范化與合法化，才能做到相對的公平公正。所以，程序思維在法治思維中具有舉足輕重的作用，這就要求黨政干部的責、權、利相一致，公開執政，信息透明，且還要處處接受社會監督。過去有些干部總認為，只要出發點是好的，目的是正當的，至于采用什么手段和方法解決問題，沒必要斤斤計較，其實這也是人治觀念的一種表現。從法治的角度講，只追求結果而不注重過程的行政行為也是違法行為，且很難做到公平公正。所以，黨政干部必須明白程序的本質其實就是一種形式的合理性，具有獨立的法治價值，只有借助程序這個“形式性操作杠桿”，才能把各方的利益博弈和價值衡量轉化為在法治框架內表達訴求和解決，使各種人情關系、社會偏見、個人情緒和主體恣意等因素得到限制，以保證當事人的權利與處理結果的公平與公正。五要養成法治定式思維。法治定式思維就是行為主體在具體履職過程中的一種心理定勢和法律價值趨向，也就是說黨政干部在想問題、辦事情和處理問題過程中，習慣于采用什么方式來解決問題，是選擇行政思維，還是采取經濟思維?是運用法治思維，還是遵循道德思維?用不同的思維方式去分析問題或解決矛盾，其結果是不一樣的。從心理學角度講，人的行為在很大程度上會受傳統思維習慣的影響，不同的思維習慣采取的具體行為必然不一樣，其處理結果也會不盡相同。所以，在全面推進依法治國戰略的新形勢下，養成黨政干部法治思維定式尤其重要，只有使廣大黨政干部在依法辦事過程中養成一種自發的法治心理需求和習慣性的選擇，才能自覺形成依法履職、依規辦事、依法解決問題的良好思維。當然，法治思維的養成是一個長期而艱難的過程，不可能一蹴而就，但無論中國的法治道路有多么艱難曲折,既然我們選擇了建設社會主義法治國家，就應該義無反顧地培養法治思維，養成依法辦事習慣，才能保證依法治國基本方略的全面實施。

其次，法治思維養成是提高黨政干部執行力的重要途徑。黨政干部的法治思維養成，并非是簡單的法律知識的學習與灌輸，更重要的是在于培養干部依法思考、依法決策、化解矛盾、維護社會穩定的本領，提高他們治國理政的能力。一要通過法治思維養成來提高黨政干部多種法治思維方式綜合運用與價值判斷的習慣與能力。全面推進依法治國基本方略，客觀上要求各級黨政干部在具體履職過程中必須依法處理好法治思維與經濟思維、政治思維、道德思維、習慣思維之間的相互關系。只有堅持依法治國、依法行政和依法辦事，才能使社會各群體的訴求、利益、矛盾和問題都能夠得到合法、合規、合情、合理的解決與化解。二是通過法治思維養成發揮法治的規范、引導、保障和懲戒等作用。一方面，黨政干部只有以身作則，率先垂范，才能引導社會公民誠信守法，才能營造一個遵紀守法的社會風尚。另一方面，黨政干部在具體履職過程中，還要運用法律手段保障公民的權利，引導公民依法履行義務，依法預防和打擊犯罪，依法化解社會矛盾，依法規范社會秩序，依法維護社會穩定，營造良好的民主政治氛圍。三是要運用法治思維引導人民群眾依法表達訴求、解決問題的習慣。黨政干部是群眾與黨和政府之間的橋梁與紐帶，每一個具體履職行為都代表著國家、代表著法律。不但黨政干部自己要依法辦事、依法行政，還要鼓勵人民群眾走法律程序表達訴求、解決問題，形成辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解決問題用法的思維習慣。

三、完善國家權力制約體系，加強黨政干部公權監督

首先，要建立健全“決策、執行、監督”相互制約、相互協調的權力結構和權力運行機制。規范公權力的關鍵在于建立權力制約與監督的體制，其核心是正確處理好權與法的關系。一方面，要“ 形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。”[5]才能保證決策、執行、監督等不同權力之間的相互制衡、互相監督、相互協調。尤其要加強對管錢、管事、管人等重要崗位和關鍵環節的權力運行與使用的監督，要通過法律手段確保公權力運行的合法化、科學化和規范化，努力做到權力運行公開、透明、高效、公平。另一方面，要完善各種權力相互制約的體制機制。既不以言代法、以權壓法、違法用權、違法行政，更不能鉆法律空子、打“擦邊球”。要建立科學規范的述職、述廉制度，完善國家工作人員的告誡、問責、約談、質詢、罷免、引咎辭職、離任審計等制度，從體制機制上杜絕黨政干部利用公權力進行尋租的機會和漏洞。

其次，要不斷加大對公權力的監督力度。公權力監督重點是加強對體制內各級領導干部公權力的監督，無論是具體行政行為，還是治國理政，無論是中央高層領導，還是基層公務員，都要服膺法律精神，遵守法律底線，接受社會監督。一要加大黨內監督的廣度與深度。一方面，要完善黨內各種監督機制，規范黨內監督的方式與手段、內容與形式、主體與客體、層級與范圍等，做到統一規范，重點監督省市縣一把手和掌控人財物關鍵崗位的人員。另一方面，要增強黨內監督主體的獨立性，賦予黨內監督機關更多的職權，使其真正成為黨內監督的權威機構，以防止同級黨委或上級黨委政府有關領導的人為干擾與影響。二要加強行政監察與審計監督。要探索垂直領導的行政監察體制，完善審計監督機制，不斷加強行政監察和審計監督機關的權威性和獨立性，著力提高行政監察和審計監督的效率與作用，防止各級領導對行政監察和審計監督的人為影響。三是發揮人大監督的重要作用。人大監督著重在于探索專門監督機構的職責、職能，建立健全各級人大專門委員會職能機構，使其在人大及其常委會領導下獨立地開展各種有效的監督。四是積極推進司法制度改革。我國司法監督的重點在于建立垂直領導的司法管理體制，確保公、檢、法等司法機構能夠獨立地履行職責、依法辦案，不受干擾，建立公、檢、法相互制約、相互制衡、相互監督的司法體制，杜絕冤假錯案。五是要加大社會各界的民主監督力度。一方面，要不斷擴大包括民主監督和群眾監督在內的外部監督，引導廣大群眾對黨政干部的具體履職行為實施民主監督，督促他們遵紀守法，依法辦事和依法行政。另一方面，要充分發揮人民政協的民主監督作用，鼓勵各民主黨派和社會各界人士積極參政議政，經常性地對國家機關及其工作人員在履行職責、遵紀守法等進行監督，采取議案、提案、建議、督辦等方式，督促黨政干部依法辦事。同時，還要不斷拓寬社會監督的層面與渠道，使黨政干部的言行接受社會各界監督，如通過政務公開、媒體監督、重大事件通報制度等民主監督方式，讓廣大百姓和社會各界人士能夠更直接地監督黨政機關的公權力運行情況，以凈化社會風氣，形成良好的法治環境。

四、建立法治政績考核體系，完善干部選拔任用機制

首先，要建立健全以法治政績占重要分量的干部考核新機制。一方面，要將黨政干部所在單位的“法治狀況”納入績效考核指標之中，作為選拔任用干部的必要條件，逐漸形成“法無授權不可為”的習慣。另一方面，要完善現行干部績效考核評價機制，堅持法治政績導向原則，建立法治政績考核和選拔任用的體制機制，把能否依法決策、依法行政和依法辦事作為黨政干部政績考核的重要內容，作為干部選拔、晉升、晉級和獎懲的依據。另外，要有計劃地選拔任用一批具有法律專業背景的黨政干部，形成黨委政府選人用人的正向激勵引導機制，通過選拔、培養、晉級、晉職、獎懲等激勵機制，引導黨政干部帶頭遵守法律、依法辦事，接受監督，處處運用法治思維和法治方式去思考問題、分析問題和解決問題。

其次，建立完善黨政干部法治政績評判制度。一方面，要以法治的眼光識別干部，將能否依法辦事、依法律己作為“好干部”的評判標準。既要重視培養選拔善于運用法治思維、法治方式去分析問題、解決問題，推動經濟、社會、生態、民生等各項社會事業發展的優秀干部，又要對那些不能依法決策、依法行政、依法辦事、依法律己的干部進行定期或不定期的約談、告誡和質詢，使他們有一定的危機感。另一方面，還要完善問責制度。要改變過去那種重大決策失誤全部由黨委、政府領導班子集體負責的做法，對那些給國家利益、公共利益和公民合法權益造成重大損失的領導干部，要依法追究決策失誤的法律責任，對在人民群眾中造成不良影響，或嚴重損壞黨和政府形象的黨政干部，要嚴肅問責，追究責任。只有做到獎懲并重，多頭并舉，依法管理黨政干部隊伍，才能促進黨政干部法治思維的自覺養成，推進全面依法治國戰略的順利實施。

五、結論

依法治國是中國共產黨治國理政的基本方略，是全面建設小康社會的一項重要內容，也是全面深化改革的體制機制保障，更是全面從嚴治黨的客觀要求。黨政干部作為全面推進依法治國的領導者、組織者和先行者，事關我國依法治國戰略實施的成敗。所以，法治思維養成已經成為廣大黨政干部的必要條件，增強黨政干部的法律意識，提高各級領導干部依法治國的能力，是黨的十八屆四中全會對新形勢下黨政干部所提出的一項新要求。培養黨政干部法律思維定式，提高執政團隊的法治思維，運用法治方式解決經濟社會發展過程中出現的新情況、新問題，已經成為新時期黨的建設和公務員隊伍建設刻不容緩的政治任務。

[1]國務院關于加強法治政府建設的意見(2010)[EB/OL] .http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1745842.htm.

[2]史記·太史公自序[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/24/c_126307585.htm.

[3]陳振凱，楊俊峰.習近平4次研討班講話涵蓋“四個全面”[N].人民日報(海外版)，2017-02-14(2).

[4]人民日報評論員.堅持共享發展，著力增進人民福祉[N].人民日報，2015-11-5(1).

[5]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm.

AStudyonthePathoftheRuleofLawThinkingforPartyandGovernmentCadresintheNewSituation

GuoJianxun
(PartySchoolofPutianMunicipalPartyCommittee,Putian,Fujian, 351100)

Ruling the country by law is the basic strategy of the Communist Party of China to govern the country. In the new situation, the party and government cadres are not only the organizer of promoting the rule of law country, but also the executor of implementing the strategy of rule by law. To strengthen legal education for the party and government cadres, improve the rule of law thinking, establish a belief of national constitution and law, and develop a habit of administration and work of law is of great significance for the comprehensive deepening reform, the realization of the strategic goal of building a well off society in an all round way, comprehensively administering the party strictly and promoting the strategy of governing the country in accordance with the law.

ruling the country by law; cadres of party and government; cultivation of thinking

2017—09—09

郭建勛(1973—)，男，福建仙游人，中共莆田市委黨校法學教研室，講師。

D26

A

1008—8350(2017)04—0040—05

本文責編：董 娜