淺談我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)啟示

閆濤

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社區(qū)建設(shè)也在同步前行，并進(jìn)入了快速發(fā)展階段。社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)等方面起著越來(lái)越關(guān)鍵的作用。社會(huì)組織已經(jīng)在現(xiàn)代化的建設(shè)中成為最重要的組成部分，因此在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)大發(fā)展的形勢(shì)下，對(duì)城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的歷程、模式及啟示的研究意義重大。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；社會(huì)組織；模式

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）03-0087-02

目前，我國(guó)正處在城市化進(jìn)程的重要時(shí)期，社區(qū)作為城市的基本構(gòu)成因子，它的發(fā)展以及建設(shè)情況對(duì)城市化進(jìn)程有著至關(guān)重要的影響。而社會(huì)組織則承擔(dān)著關(guān)鍵角色，尤其是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下，多元化的需要也使得社會(huì)組織得以快速發(fā)展。社會(huì)組織在提供公共產(chǎn)品、服務(wù)以及參與、投身于社會(huì)公共事業(yè)等方面具有不可替代的作用。從我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展歷程來(lái)看，主要經(jīng)過(guò)了幾個(gè)重要的發(fā)展階段，并積極借鑒國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，形成了我國(guó)特色的社區(qū)社會(huì)組織。

一、城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的歷程

我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展和完善，共經(jīng)歷了萌芽發(fā)展階段、初步發(fā)展階段和快速發(fā)展階段。

（一）萌芽發(fā)展階段

我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展在1979年之前只是處于一種萌芽發(fā)展階段。當(dāng)時(shí)，社會(huì)組織一般被稱為社會(huì)團(tuán)體，發(fā)展極為緩慢。新中國(guó)成立之后，社會(huì)組織才出現(xiàn)，一直到了20世紀(jì)50年代，社會(huì)團(tuán)體在國(guó)家商務(wù)事業(yè)中發(fā)揮出了一定的積極作用后，國(guó)家才開(kāi)始頒布各種法規(guī)，比如民政部頒發(fā)的《社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》等。這些法規(guī)將社會(huì)團(tuán)體予以分類，最終劃分為五大類。到了20世紀(jì)60年代中期，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體比新中國(guó)成立時(shí)的社會(huì)組織幾乎翻了兩番多。

（二）初步發(fā)展階段

1979年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織才開(kāi)始進(jìn)入初步發(fā)展階段，尤其是國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)上的深刻變革，使得我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代基本告以終結(jié)，轉(zhuǎn)而進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，社會(huì)各行各業(yè)都開(kāi)始得以復(fù)蘇，人們的自身生活開(kāi)始逐漸得以改善，社會(huì)組織也得到了發(fā)展，數(shù)量急劇擴(kuò)大。國(guó)家針對(duì)社會(huì)組織又相繼頒發(fā)了幾部法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等，從而為我國(guó)社會(huì)組織的基本法律體系奠定了基礎(chǔ)。1992年進(jìn)入轉(zhuǎn)折期，我國(guó)民政部召開(kāi)了社會(huì)團(tuán)體管理會(huì)議，首次將其放到了政府工作的層面上。1998年6月，國(guó)家針對(duì)社會(huì)組織的管理問(wèn)題，專門成立了民間組織管理局，由國(guó)家民政部管理。此后幾年間，國(guó)務(wù)院又相繼頒布了相關(guān)法律法規(guī)，如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等。因?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)大環(huán)境的趨向走好，國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織數(shù)量也在一步步地?cái)U(kuò)大，其中有一個(gè)特殊的現(xiàn)象，就是民辦非企業(yè)單位成為當(dāng)時(shí)最具特色的標(biāo)志。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，又出現(xiàn)了一種新型的社會(huì)組織，即民辦事業(yè)單位，由國(guó)家性質(zhì)變?yōu)閭€(gè)人或社會(huì)出資進(jìn)行。90年代末期，國(guó)家又專門根據(jù)社會(huì)組織的發(fā)展情況制定了《民辦企業(yè)單位登記管理暫行條例》，其中規(guī)定個(gè)人非企業(yè)單位在該法實(shí)施之前，應(yīng)該依據(jù)法規(guī)進(jìn)行申請(qǐng)、登記[1]。后又針對(duì)這一情況頒發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)民間組織管理事項(xiàng)的通知，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)民間組織的管理措施。

（三）快速發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織進(jìn)入到快速發(fā)展期。因?yàn)樵?0世紀(jì)末期，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織不斷的規(guī)范和調(diào)整，已經(jīng)為其法律化、科學(xué)化的發(fā)展鋪墊了道路。直到《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的頒布與實(shí)施，我國(guó)社會(huì)組織中的基金會(huì)的各項(xiàng)事宜才得以清晰的規(guī)定，無(wú)論是對(duì)基金會(huì)的設(shè)立、變更，抑或是對(duì)基金會(huì)的注銷、監(jiān)督等都進(jìn)行了細(xì)致的說(shuō)明。從此，基金會(huì)就正式標(biāo)志著作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織被看待。直至黨的十七大，“民間組織”這一稱謂才被正式廢止，首次以“社會(huì)組織”的稱號(hào)出現(xiàn)。尤其是在報(bào)告中提出，“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。可以看出，針對(duì)我國(guó)社會(huì)組織的概念和稱謂就經(jīng)歷了三個(gè)階段，先是“社會(huì)團(tuán)體”，再是“民間組織”，之后是“社會(huì)組織。”[2]通過(guò)稱謂的一系列變化，可以看出國(guó)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展的不同歷程與階段。

二、國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的介紹，可以為我國(guó)其他城市的社會(huì)組織建設(shè)提供借鑒，國(guó)外以美國(guó)為代表，國(guó)內(nèi)以南京市為代表。

（一）國(guó)外城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展模式

綜觀國(guó)外城市社會(huì)組織的發(fā)展，美國(guó)非營(yíng)利性的社會(huì)組織發(fā)展得最早，經(jīng)驗(yàn)也最多。因?yàn)榘l(fā)展時(shí)間較早，美國(guó)城市的非營(yíng)利組織數(shù)量最多，類型也較廣，涉及各行各業(yè)。比如，慈善機(jī)構(gòu)、科研團(tuán)體、醫(yī)療組織、志愿者協(xié)會(huì)、文體教育機(jī)構(gòu)等，數(shù)量達(dá)到了150萬(wàn)個(gè)。而且，“在美國(guó)的服務(wù)機(jī)構(gòu)中，50%以上的都是醫(yī)院、大學(xué)、博物館等個(gè)人非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。”[3]正因?yàn)槊绹?guó)城市的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)幾乎涉及了各行各業(yè)，數(shù)量也十分龐大，因此，美國(guó)社會(huì)的居民無(wú)論是從基本的衣食住行，還是科教文衛(wèi)等方面，都與社會(huì)的這種非營(yíng)利機(jī)構(gòu)有著極為密切的關(guān)系。

當(dāng)然，美國(guó)社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)發(fā)展之所以會(huì)如此繁榮，與美國(guó)政府政策的支持有著很大的關(guān)系。

第一，針對(duì)社會(huì)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)制定的相關(guān)制度已經(jīng)很健全，包括基本的申請(qǐng)與登記也都十分簡(jiǎn)易。整個(gè)社會(huì)環(huán)境十分寬松，成立非營(yíng)利組織也十分自由，不需要經(jīng)過(guò)任何政府機(jī)構(gòu)的許可和批準(zhǔn)。若在免稅方面想享受相關(guān)政策時(shí)，則需要政府機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，而且對(duì)這一免稅環(huán)節(jié)把關(guān)比較嚴(yán)。

第二，美國(guó)政府雖然對(duì)非營(yíng)利組織的這一免稅政策把關(guān)嚴(yán)格，但是支持力度也較大。在美國(guó)，對(duì)于免稅的非營(yíng)利組織所涉及的種類達(dá)到了25種以上，可以說(shuō)幾乎囊括了全部的非營(yíng)利組織。

第三，美國(guó)政府對(duì)于城市社區(qū)的服務(wù)功能也極為重視，“無(wú)論是在就業(yè)、培訓(xùn)，抑或是兒童、老人的照料等社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目方面，基本上都是以這種非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的服務(wù)為主。”[4]在美國(guó)社會(huì)，根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)可以看出，政府在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方面的財(cái)政開(kāi)支基本占到了美國(guó)政府社會(huì)服務(wù)開(kāi)支的一半以上。

（二）國(guó)內(nèi)城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展模式

近年來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展較為迅速，其中最具有代表性的就是江蘇省南京市的社區(qū)組織，發(fā)展最為迅捷，經(jīng)驗(yàn)最為成熟，通過(guò)當(dāng)?shù)卣罅Ψ龀帧⑾嚓P(guān)機(jī)構(gòu)和團(tuán)體來(lái)監(jiān)督的方式，取得了很大發(fā)展。目前，南京市的社區(qū)組織已經(jīng)超過(guò)了2.5萬(wàn)家，而且在相關(guān)的發(fā)展體系和架構(gòu)方面也具有獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)和模式。綜合來(lái)看，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)社會(huì)組織的種類主要有社會(huì)團(tuán)體、服務(wù)機(jī)構(gòu)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等。

南京市對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的扶持政策、經(jīng)驗(yàn)及模式在全國(guó)都具有借鑒的意義，改革創(chuàng)新的方式和力度也都值得推廣。比如，實(shí)行的雙軌制管理模式，具體就是“兩級(jí)登記、兩級(jí)備案”[5]，基本是先創(chuàng)，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。在具體的登記制度方面，包括簡(jiǎn)化、免稅、寬設(shè)以及許可，都在很大程度上使得社會(huì)組織的登記變得簡(jiǎn)化。另外，按照“重點(diǎn)扶持慈善類、優(yōu)先發(fā)展服務(wù)類、逐步壯大維權(quán)類、規(guī)范引導(dǎo)活動(dòng)類社區(qū)社會(huì)組織”的政策，在規(guī)章制度上進(jìn)行創(chuàng)新。而且，該市也出臺(tái)了相應(yīng)的備案管理暫行辦法，這一法規(guī)的頒布實(shí)施，從而讓社區(qū)居委會(huì)成為社會(huì)組織的責(zé)任主管單位，負(fù)責(zé)社區(qū)社會(huì)組織的基本運(yùn)行工作。南京市的這種做法，根本改變了以往傳統(tǒng)登記備案的方式，不僅讓以往的主管部門得以脫手，使其把主要的精力和時(shí)間都投入到社會(huì)組織的扶持與監(jiān)督管理上。另外，這種模式也使得很多并不符合申請(qǐng)條件的社會(huì)組織能夠被納入這一管理體系當(dāng)中。

此外，該市的這種“一居一站”形式，也對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的公共服務(wù)具有很大的借鑒意義。因?yàn)檫@種模式，“基本以該市所有的社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)，進(jìn)而建立起的一種便民服務(wù)平臺(tái)，從而在公益、便民服務(wù)、社會(huì)保障以及后勤管理上都能夠?qū)ι鐓^(qū)居民帶來(lái)極大的便利。”[6]而且，該市在通過(guò)政府向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)過(guò)程中，還堅(jiān)持了一些諸如擇優(yōu)選擇的原則，無(wú)疑這種行為對(duì)其社區(qū)組織參與社區(qū)里的一些公共服務(wù)具有積極的作用。因?yàn)檫@種方式，不僅能夠有效解決提供公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，而且也使得居委會(huì)的實(shí)際作用發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從而改變了以往這種政府機(jī)構(gòu)的角色，無(wú)疑對(duì)我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)化和專業(yè)化具有很好的借鑒意義。

（三）經(jīng)驗(yàn)啟示

從國(guó)外和國(guó)內(nèi)城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的方式可以看出：

第一，政府管理部門應(yīng)從法律法規(guī)方面放松對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件，申請(qǐng)登記等流程盡量簡(jiǎn)化，這樣有利于社會(huì)組織根據(jù)社會(huì)各方面的需求而迅速建立起來(lái)。包括在社會(huì)組織的具體流程簡(jiǎn)化以及稅收優(yōu)惠政策上，政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該積極發(fā)揮其作用。

第二，政府可以把本該屬于政府提供的部分服務(wù)行為轉(zhuǎn)讓于社會(huì)組織，從而使得政府能夠在更為專業(yè)的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)為民眾提供更為優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)。另外，轉(zhuǎn)讓的社會(huì)服務(wù)也能使社會(huì)民眾參與其中，進(jìn)而提升了民眾的信任感，加強(qiáng)了民眾對(duì)社會(huì)服務(wù)職能的認(rèn)識(shí)和理解。

第三，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，它們對(duì)社會(huì)組織的審批制度以及監(jiān)管程度很多時(shí)候都是以一種“一嚴(yán)一松”的方式來(lái)進(jìn)行的。比如，美國(guó)就對(duì)社會(huì)組織的進(jìn)入門檻條件設(shè)置得不甚嚴(yán)格，然而具體、實(shí)際的活動(dòng)過(guò)程中卻監(jiān)管得尤為嚴(yán)格，而且美國(guó)社會(huì)的稅收減免機(jī)制也十分嚴(yán)格。

三、結(jié)語(yǔ)

城市社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展壯大，無(wú)疑是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，更是促進(jìn)社區(qū)不斷完善的重要渠道。我國(guó)城市社區(qū)社會(huì)組織在經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段后，無(wú)論是在社區(qū)公共事務(wù)、社區(qū)居民需求方面，還是在公共服務(wù)產(chǎn)品等方面都具有關(guān)鍵作用，已變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)居民生活最為重要的組成部分。因此，對(duì)城市社區(qū)社會(huì)組織的具體發(fā)展歷程、發(fā)展模式以及經(jīng)驗(yàn)啟示進(jìn)行介紹，可以對(duì)其他城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提供一個(gè)有益的借鑒。

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