負責任行為：對庫珀行政倫理的探析

張瓊

摘 要：負責任的行政行為既要求行政個體對主觀責任和客觀責任的承擔、行政組織對內部控制和外部控制的整合，也包含表達、道德規則、分析倫理和后倫理四個倫理思考層次。在主客責任相統一、內外控制相結合的基礎上，行政主體進行行政行倫理層次思考，并對所有可能行政方案進行排序，從而做出最佳行政決策。在決策過程中，個人道德品質、組織制度、組織文化和社會期待四個因素互相促進、共同發展，致力于實現科學化、倫理化的負責任行政行為。

關鍵詞：負責任行為；庫珀；行政倫理

中圖分類號：D0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-0061-02

特里·L·庫珀（Terry L·Coopper），美國著名行政倫理學專家，現任南加州大學公共管理學院“公民與民主價值”專業教授，其《行政倫理學手冊》（Handebook of Adminnistrative Ethics）、《行政倫理學：實現行政責任的途徑》（The Responsible Ademinnistration：An Approach to Ethics for the Adminnistrative Role）奠定了他在美國行政倫理學史上的大師地位。《行政倫理學：實現行政責任的途徑》一書中涉及的行政人員的行政責任及沖突、行政組織的負責任行為、負責任的行政管理行為對當代中國的行政倫理學的發展具有重要的理論和實踐指導意義。

一、主客統一：行政倫理學的決策起點

從現代與后現代社會的大背景出發，庫珀認為，現代行政倫理學集中體現了角色的多元化和差異性、工作與私人生活的分離、相對主義和社會多元化等后現代世界中的現代性問題。面對復雜的行政環境，無論行政個體，或者行政組織，學習行政倫理學已成為必然要求。而對于行政個體，自覺做到主客統一、自覺承擔行政責任既是其本身的職責要求，也是化解行政沖突的倫理途徑。

“責任和義務是關于人的社會角色使命的規定。一個人在社會群體中扮演什么樣的角色，也就應當承擔相應的責任義務。”[1]行政管理人員作為社會公共服務的角色扮演者，承擔相應的行政職責不僅是一種實然要求，也是一種社會美德。庫珀認為，“責任是構建行政倫理學的關鍵”[2]，而行政責任又分為主觀責任和客觀責任。公共行政人員在面臨實際的工作環境時，主觀責任和客觀責任往往交叉融合、不可分離，由此產生行政責任沖突。

客觀責任作為行政責任類型之一，它主要源于法律、組織機構和社會對行政人員的角色期待。也就是說，客觀責任主要與從外部強加的可能事物有關，是一種外在的客觀事物賦予主觀個體的行政職責。所有的客觀責任，都包括對某人或某組織負責，也包括對某一任務、下屬員工人事管理和實現某一目標負責，前者即為職責，后者則為義務，職責和義務構成客觀責任的具體形式的兩個方面。在行政責任中，公共行政人員是通過維護法律對民選官員負責、對上級負責和為下級負責、對公民負責來實現其客觀責任的。其中前兩者是服務于組織等級職責制度而言的，后者則是服務于公共利益而言。

主觀責任主要指根源于我們自己對忠誠、良知、認同、價值的遵從和信仰，往往是個體在職業生活中依據自身經歷逐步建立起來的職業道德，是行政個體職業道德的外在反應，是個體態度、信念和價值觀的集中體現。在主觀責任中，態度范圍最廣泛，包含了信念和價值觀；信念次之，包含著價值觀，相對持久；價值觀范圍最小，它是我們部分態度和信念的持久內化，是信仰系統中的核心。相對于客觀責任外在的責任而言，主觀責任更關注行政個體內在的道德素質和職業信仰。

理論而言，客觀責任和主觀責任是統一于行政責任中的。但是，由于現代和后現代社會中公民角色的多樣化，行政責任的踐行往往面臨沖突，如權力沖突、利益沖突、角色沖突等。公共行政人員在履行行政責任時，經常陷入倫理的兩難選擇，“做了你要下地獄；不做你也要下地獄”。而這所有的沖突都是客觀責任與客觀責任、主觀責任與主觀責任、客觀責任和主觀責任之間的沖突。基于這些責任的沖突，庫珀認為，公共行政人員必須做到主客統一。在主觀責任和客觀責任統一的基礎上，行政主體應了解倫理思考層次，即表達層次、道德規則層次、倫理分析層次和后倫理層次，從而在充分倫理思考的前提下，進行恰當的倫理決策。

作為行政倫理決策的起點，在科學化、倫理化的行政行為中，公共行政個體必須首先明確自己的客觀責任和主觀責任，自覺做到主客統一、主客兼顧。當二者產生沖突時，依據表達層次、道德規則層次、分析倫理層次和后倫理層次的倫理思考層次，行政主體依次對各種行政責任進行排序，從而在各種方案中選出最佳方案，化解行政沖突，從而實現決策科學化、倫理化。

二、內外整合：行政倫理學的踐行關鍵

庫珀認為，“倫理困境的實質是責任和義務的沖突性或對抗性，這種責任和義務的對抗性是現代和后現代社會中的角色扮演的多樣化和個人身份認同的多元化現象造成的，而且隨著現代社會向后現代社會的過渡，這種沖突趨勢還會加強。所以，倫理沖突的出現是不可避免的。”對于倫理沖突，僅僅要求行政人員個體做到主客統一、進行主客責任道德思考，從而運用自己的倫理自主性抵制不道德的組織和不負責任的組織行為，這種倫理決策顯然是不明智的。在主客統一的行政倫理決策起點上，解決倫理沖突、實現科學行政決策依賴的是行政人員個體和行政組織的共同努力，內外整合才是踐行關鍵。

從行政組織出發，庫珀提出了在公共組織中保持負責任的行為的兩種方法：內部控制和外部控制。倫理沖突的出現是不可避免的，而倫理沖突的解決又依賴于行政個體和行政組織共同努力。為此，行政組織的內部控制和外部控制就顯得尤為重要。其中，外部控制指外在于個體的、強加在個體身上的制度體系，諸如倫理規范和倫理立法。而內部控制則指職業價值和職業標準，公務員在社會化過程中已經將這些價值和標準內化了，所以他們既是私人的也是職業的。庫珀認為，內部控制和外部控制是相對的，二者缺一不可，所以在行政行為中，應該全面考慮內部控制與外部控制。

當然，外部控制論者并非就認為行政沖突的解決只是單純依靠組織外部的倫理制度，而是認為內部控制只是發揮輔助性作用，故而他們不應該得到首要關注。也就是說，不是非此即彼的問題，而是誰更重要的問題。外部控制論的擁護者韋伯、芬納和湯普森皆是如此，他們傾向于考慮改變組織、改變控制組織運行的法律和法規，而不是優先致力于尋求行政個體本身的認可和內化。這樣，行政行為的外部控制就出現了倫理立法和倫理法規兩種形式。行政倫理立法是通過行政領域內的倫理法律化，即把行政活動看成是一種集體道德裁決、一種政治性的社團建立的道德最低標準。在一定程度上，適當限制了個人自由裁量權，從而從外部控制著手，減少倫理沖突。而作為倫理法規，其類型范圍比倫理立法廣，但通常沒有倫理立法那樣的精確具體的限制。同時，由于許多法規多是行業法規，其具體的約束力和運行機制就存在很大差異。倫理立法和倫理法規互為補充，從組織的倫理制度層面對行政組織和行政個體的責任進行區分，從而減少行政責任沖突。

內部控制主要指職業價值和職業標準，行政人員在社會化過程中將這些價值和標準逐漸內化。內部控制論者弗雷德里克認為，“負責任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種‘心理因素”，他以中世紀的教堂“力圖讓政府對上帝負責”來界分一種責任行為，即責任不能用“對某些人或某個人負責”這樣的字眼來表達，責任是一種“道德的或宗教的”責任以及一種理想化的政治責任。它是對于先驗理念的一種責任情感和責任意識。換句話說，內部控制主要依賴的是公共行政個體自身的道德價值和道德信仰，主要依靠行政人員自身的已經內化的價值觀的約束，即塑造行為的能力最終來源于一系列內化了的態度、價值觀和信仰，而不是來源于外部的規則和程序，該規則和程序是以別人的要求和命令的形式操作的。當然，在內部控制中，行政人員擁有大量的自由行政裁量權。但是，作為行政人員個體，其態度、信念和價值觀并不總是正派的，由此在自由裁量權基礎上形成的自我約束也并非完全正確，所以單純依靠行政人員的內部控制是遠遠不夠的。

由此觀之，在主觀責任和客觀責任相統一的決策起點上，外部控制和內部控制進一步規定行政責任，化解行政沖突。作為行政倫理學的踐行關鍵，二者有機統一，不可偏廢。基于此，庫珀認為，行政組織和行政個體要綜合考慮外部控制和內部控制，使得兩種控制各發其用，在行政行為中達到最大限度的平衡和統一，從而使行政沖突得到最優解決。也只有充分整合內部控制和外部控制，行政決策才能真正走向科學化、道德化。而這，也是整個行政倫理學追求的目標。

三、負責任的行為模式：行政倫理學的價值訴求

一個科學的行政決策既離不開行政人員個體對主觀責任、客觀責任的承擔，也離不開行政組織的內部控制和外部控制。庫珀認為，當主觀責任和客觀責任、內部控制和外部控制、個人自由裁量權和倫理立法有機的統一時，一個負責任的行政決策也就不遠了。而這，也正是行政倫理學的價值追求所在。符合道德規范的行為是不可能在孤立的情況下形成并得以有效維持的，結合主客責任、內外控制，從行政組織和行政個體入手，庫珀的負責任的行政行為主要包含四個方面：個體道德品質、組織制度、組織文化、社會期待。這四者在一個總的范疇內，共同促進行政責任沖突的解決。

行政決策中，行政責任的最終踐行者是行政個體，所以個體的道德品質影響著行政行為的合道德性。個人的道德品質主要包括倫理決策技巧、精神品質、德性和職業價值觀。其中，倫理決策技巧主要是在了解行政事件之后，進行倫理層次思考，進而進行倫理決策，提高行政決策的有效性。精神品質和德性則是從行政個體內化的價值、信念和潛在道德而言。職業價值觀是另一個非常重要的個人道德品質，即關于職業行為和目標的信仰，與精神品質的德性相比，他們可以歸納為實踐經驗，他們是按照職業方式行事的稟性。這四者相互補充、協調，促進個體的行政道德品質的長遠發展。

除卻個體，組織制度是另一個保證公共組織決策合道德的行為因素。“根植于美國的自由主義傳統的個人主義導向，美國傳統認為，基本的實體是個人，而個人作為一個道德的代理人，必須在諸如組織、社團和國家這樣的社會集體之前得到糾正或限制，這樣才能夠符合道德規范的行為。同等的實體是組織，但‘組織作為個人道德品性、價值觀和身份的塑造者還沒有被我們充分認識到”[3]，也就是說，在行政決策中，對行政組織的重視還有待提高。而組織制度作為組織的一種約束形式，主要是強調組織層面的道德并尋求鼓勵道德行為的組織制度維度，即在創造適合道德行為發展的制度的同時，既保護個體的倫理自主性，又限制濫用組織資源。

保持公共組織中道德行為的第三個因素與組織文化相關。所謂組織文化，威特默認為，“組織文化中關于道德因素方面的共同具有的觀點”。在他看來，并不是整個組織文化影響了道德行為，而只是那些組成了“共同具有的觀點”的因素影響了道德行為。沙因指出，“組織領導的行為是對組織文化最有力的影響，領導的獨特而有必要的作用就是文化操縱”[4]，即組織文化是由組織領導影響的、組織成員共同具有的價值觀。其中，領導者對培育支持道德行為的組織文化起著潛在的重大杠桿作用。為此，處理組織文化的抵制或倫理破壞作用的關鍵方法可以從以下兩個方面著手。首先，組織領導有必要認識到并不停地提醒自己：在組織文化中，自己是最明顯的倫理角色模范。其次，看得見的對道德行為的明顯獎賞是領導們參與和塑造其組織文化的另一種方式。如此，行政組織的組織文化將有利于行政責任解決的方向發展。

當然，行政沖突的解決不僅需要行政組織、行政者個體的共同努力，也需要社會力量的注入。負責任的行政行為的最后一個因素與社會對公務員的期待有關，即社會期待。社會期待主要指人們在不同的方面對于那些工作在政府中的人員所寄予的希望，包括薪酬水平、行為約束和公眾形象等。其中，公眾參與是社會期待的主要表現形式之一。在保持負責任過程中，公眾參與起到了兩個關鍵作用，其一，它保證公共行政人員的腦子里有公眾意識，保證政府是人民的政府（即民享政府）這一首要原則；其二，公眾參與還有助于澄清和明確法律和政策的意圖。換句話說，公眾參與是重要的行政力量，社會期待是行政沖突得以解決的重要推手。

綜上所述，庫珀式負責任的行政行為不是簡單的行為堆砌，而是個體道德品質、組織制度、組織文化、社會期待四者在一定程度上的共同設計，以期他們相互促進、共同發展，促進行政沖突的有力解決。概言，在組織個體主客統一的決策起點上，行政組織的內外整合是決策關鍵，這種負責任行為既要內部控制與外部控制相結合，又要主觀責任和客觀責任一起抓；既要考慮組織制度和文化的建設，也要提高行政個體自身的道德素質。只有這樣，才能在倫理立法和有限自由裁量權的基礎上，實現行政沖突的解決，達到行政倫理學的價值訴求——負責任的行政行為，實現決策科學化、倫理化。

參考文獻

[1]張康之.公共管理倫理學[M]，北京：中國人民大學出版社，2003：183.

[2][美]特里·L·庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M]，張秀琴，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

[3]劉召.庫珀行政倫理理論初探[J]，道德與文明，2010（1）：139-143.

[4]劉琪，徐志勝.庫珀行政責任倫理及其當代價值研究[J]，求索，2013（7）：91-94.