衡陽地區居民養老服務體系建設問題研究

陸利軍+曹毅+史榮

摘 要：養老問題日益成為困擾個人、政府、社會的重大民生問題。構建科學合理的養老服務體系成為“十三五”規劃的重點發展領域。文章以衡陽地區的居民養老服務體系建設為研究對象，通過調查，采用文獻分析、問卷調查以及比較分析相結合的方法，分析衡陽地區居民養老服務體系在規劃、落實以及后續跟進的各個階段存在的問題，對比不同形式的養老體系以及國內外發達國家和地區的先進經驗，尋求衡陽地區養老問題的解決辦法，以求促進區域內養老服務的優化和落實。

關鍵詞：衡陽市 養老服務體系 養老保險 人口老齡化

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）09-218-02

自20世紀末我國開始進入老齡化社會開始，在老年人口數量不斷增多、老齡化發展速度不斷加快的社會背景下，政府公共服務部門開始逐漸重視對養老問題的解決和養老服務體系的建立和完善。近年來，湖南省衡陽市在整體規劃上，對人口老齡化問題做出了及時的判斷和處理，但在養老服務體系的建立和完善上，仍處于起步階段，從體系的規劃建設以及具體政策落實上，都存在著諸多與民眾需求和社會現實不相適應的地方。

一、衡陽地區居民養老服務體系建設的現狀研究

（一）人口老齡化和養老服務體系

在“二胎政策”正式放開以前，由于計劃生育的普遍實施，我國人口生育率得到顯著的降低，醫療水平的提高使人均壽命延長，年輕人口數量不斷減少的同時，老年人口的數量相對得到提高，造成社會范圍內的老年人口比例迅猛提高，從而出現人口老齡化的社會問題。面對日趨嚴重的老齡化問題，政府養老職能的落實情況直接影響到社會大多數老年人口的生活狀態，從而關系到社會發展和穩定。

養老服務體系的建設不僅包括對社會各獨立家庭提供的基本生活的環境，也包括社區為區域養老提供的基礎公共設施和服務條件，更包括政府為養老問題提供的宏觀政策支持以及制度保障，因此居民養老服務體系的建設和完善是一個涉及個人、社會團體、政府等多方面、多層次的贍養過程。

（二）衡陽地區居民養老服務演變軌跡

在分析衡陽市12個典型區域的居民養老服務開展狀況后，筆者得到以下總結，即衡陽居民養老服務體系的建設大致經歷了三個階段。

第一階段是基本保障型養老服務體系，這一階段，區域內的養老服務體系呈現出單向度的特點，以衡陽的5個縣為例，衡南縣、衡陽縣、衡山縣、衡東縣以及祁東縣的居民養老基本依靠家庭進行支撐，由于縣級區劃下，城市居民養老體系的相關基礎設施和政策尚未落實，這五個縣級地域缺少基本的養老院以及相關的管理服務機構，政府和社會的養老幫助僅體現在每月發放的金額較少的養老保險上。

第二階段是服務型養老體系，居民的養老服務通過社會化、市場化的服務行業進行集中管理并提供相應服務，這一現象出現在衡陽市的縣級市和5個市轄區范圍內，僅衡陽市區的敬老院便已經達到37家，敬老院的主要經營形式表現在，繳納相關的費用，將需要照顧養老的老年人群體集中起來，由專業的社會團體和營業機構對老人進行照料，以此獲得經濟效益，這一階段的養老體系更多的反映了市場化的需求，缺少行業規范和市場準入。

第三階段是發展型的養老服務體系，也是“十三五”規劃的指導下，衡陽地區養老服務體系建設改革的基本方向，這一階段的養老服務體系建設，將會緊密結合政府、社會團體以及家庭個人之間的相互作用，將每個家庭中的待贍養老人通過外包服務的形式，將政府的部分公共職能委托給社會團體，形成行業化的產業鏈，在創造經濟效益和社會效益的同時保障政府公共職能的落實。同時，在這一階段，政府部門通過更加規范的立法和司法，為養老服務體系的建立提供良好的政策環境和制度支持，規范市場秩序，通過政府的宏觀調控，促進養老資源的合理分配，以促進衡陽地區的養老服務體系落實。

從社會開始普遍認識到人口老齡化問題，到“十三五”規劃提出養老的生態化和行業化，衡陽地區的養老體系由單向度的子女養老向多為視角的家庭、機構、社會養老的系統整合。體現出“適度普惠”的特點，即社會范圍內的養老體系建設由政府和社會團體適度適量的提供幫助，但幫扶的范圍較之前更為廣泛，受益人群的比例得到顯著的提高。

二、針對衡陽地區12個典型區域的養老服務體系問題的實證分析

衡陽市作為湖南省第二大城市，總人口超過730萬，其中60歲以上的老年人超過97萬，占總人口數的13.1%，其中高齡化老人的比例為8.59%。在對衡陽市12個區域的老齡化情況做出調查分析后發現，衡陽地區的老齡化表現出“女性多，男性少；受教育年限較低；喪偶多，子女少；經濟來源子女多，社會保障提供少；閑暇時間多，精神文化少，帶病情況多，自理生活少”的特點。而作為規模中等的城市，衡陽地區的養老意識和養老機構的建立起步較晚，處于養老工作開展的初級階段。

就已有的衡陽地區養老機構及體系建設情況而言，體現出了以下問題：

首先，養老結構單一。養老機構的主要形式為民辦養老機構，由私人開辦的敬老院以及福利院生存狀況混亂，且開展的環境魚龍混雜，近年來，全市區域內的126家養老院機構中，農村五保供養服務機構一共84家，以社會福利院為主要形式的國有養老機構僅有15家。一方面，現存的養老機構中，養老的形式十分單一，設施簡陋，除了日常的照料和供養外，缺乏創新的服務項目和豐富的活動內容。另一方面，敬老院的開辦沒有明確的法律規范和市場準入原則，對敬老院的管理責任不明，十分混亂，導致現有的敬老院中經常出現入住率低、經濟糾紛嚴重、服務質量低下等情況。

其次，數量和基礎設施上的落后。一方面敬老院由于環境設施落后、服務質量低下等原因造成養老資源利用率不高、入住率低、養老效果不佳，另一方面97萬老年人卻亟待安置和接受公共服務，衡陽地區的養老資源和基礎設施較為落后，以全市現有的養老機構平均水平計算，單個養老機構的建筑面積為393平方米，活動場所面積為285平方米，平均投入費用為65萬元，面對巨大的資源配置和財政支出，養老機構的發展受到了明顯的限制，造成現存的養老機構在數量上無法再得到提高，在自身的服務質量提升和基礎設施完善上也體現出疲軟。

再者，專業人才的缺失嚴重。養老體系總體呈現出工作人員少、人員素質差別巨大的特點，通過對12個典型區域的養老服務體系建設狀況的走訪調查，區域內養老機構中現有的工作人員一共為1890名，其中醫護人員125名，護理人員471名，其中超過一半的工作人員集中在經濟發展較快的市轄區和縣級市，而5個縣級區域的養老服務人員數量極少，且工作環境較差。不僅在數量上存在明顯的不足，在質量上也亟待提高和改善。大部分的養老機構工作人員為已下崗的失業人員，缺乏專業的護理培訓以及上崗資格，管理能力和醫護水平不專業，面臨突發狀況缺乏正確的處理經驗和及時的護理手段，造成了多次護理意外和糾紛。

衡陽地區的養老服務體系在資源利用、人員分配、社會意識以及管理規范上都存在明顯的不足和問題，再進一步的養老服務體系完善和改革過程中，要解決這一系列的問題需要來自家庭、社會利益團體以及政府部門之間相互監督、共同努力。

三、衡陽居民養老服務體系的長效機制和政策分析

“十三五”規劃建議提出在未來的養老服務體制改革過程中，要積極促進“互聯網+”與養老體制的結合，“積極開展相應的人口老齡化行動，弘揚敬老、養老、助老的社會風尚，建設以居家為基礎、社區為依托，機構為補充的多層次養老服務體系。”

（一）政府宏觀政策支持與引導

政府的政策現行和制度落實是社會以及市場實現內部改革的風向標，充足的資源分配和良好的政策環境支持能夠促進衡陽地區的養老服務體系的完善。于老年人團體而言，政府在政策支持上應該加強對養老保險相關政策的完善，為老年人團體提供充足的生活保障和政策支持，提高養老保險覆蓋的空間范圍和時間維度，監督落實養老保險的發放過程和福利給予。于養老機構等社會團體而言，認真加快落實衡陽市政府對于養老服務機構的各項優惠政策，對現存的優惠政策進行補充完善以及適當的細化，充分調動行業的積極性和主動性，為養老機構提供相應的財政支持和政策支持，促進相應的社會資源向社會養老行業匯聚，政府的宏觀調控手段不僅能夠對市場做出方向引導，而且在資源分配以及市場秩序的管理上有著重要的作用。因此衡陽市政府應該善用政策和制度手段，對養老服務體系的建立做出宏觀的規劃和建設分析，為社會養老企業的發展指明方向和道路。同時，利用政府調控手段的強制性，對養老行業做出適當的規范，杜絕虛假的信息進入市場，加強監管，形成養老保險制度和市場監察制度相互結合的政策引導。

（二）創新養老機構管理機制

一方面，在加快新型城鎮化建設的政策大環境下，養老機構的建設和養老服務體系的完善必須逐漸向農村地區傾斜，實現城鄉的統籌兼顧，實現城鄉養老機構的均衡分配。另一方面，隨著知識經濟和互聯網時代的到來，養老服務體系的建立需要與時代接軌，將“互聯網+”與養老體制相結合，顛覆傳統的養老模式，將網絡和大數據運用到養老機構的建立、管理和監控過程中。通過對老年人的基本信息以及健康狀況進行電子化的建檔和管理，推動區域內各養老機構自身信息資源的整合和高效管理，促進區域養老機構之間的信息交流和資料傳遞，形成覆蓋全市范圍的養老服務網絡，從而實現信息資源整合以及共享，創新養老機構的管理機制，提高養老服務的效率。在市場準入原則上，創新養老機構的服務支出方式，通過購買或者外包的形式，將政府的公共職能委托給具有專業能力和科學管理的相關企業，增加市場主體向養老行業的傾斜，提高社會范圍內的養老服務和養老產品的供給和產生。

（三）加快人員培養，提高社會意識

首先，在社會范圍內，必須明確養老責任是個人、社會和政府三方共同承擔的結果，并非單純依靠家庭提供經濟支持，也無法全權委托社會團體，因此在養老意識的形成上，三方責任主體必須主動的承擔自身在社會養老服務體系形成過程中的相關責任，積極履行贍養義務。其次，在養老服務的人員培養上，社會范圍內需要對養老服務的工作人員予以正確的社會地位，并提供相對優越的工作環境和薪資報酬，以提高養老工作者的工作積極性。提供專業的養老服務人員培訓場所和考核環境，建立一系列的科學化考核程序，提高市場的勞動者準入原則，并且積極培養相關職業能力者，優化整體的人員素質和工作環境。再者，建立現代職業教育體系是“十三五”規劃的重點，通過政府和社會團體合作的方式，推進產教融合、校企合作，優化養老行業的學科專業布局和人才培養方向，提供正確的行業定位和專業定位，為區域養老服務體系的完善提供綜合性、全方位的人才。這一過程需要市場的各個行業和企業以及政府部門的共同合作，付出巨大的財政支出建立專業的培養環境，促進養老服務行業的人員充沛以及合理分布。

四、結語

在經濟社會快速發展，且政策環境不斷加強社會保障制度建設的背景下，養老服務體系的完善不僅能夠使衡陽養老服務體系的建設和完善更加科學合理，而且對于衡陽地區的經濟發展和社會秩序穩定有著重大的現實意義和長遠的戰略意義。在“十三五”規劃提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”理念的支持下，將互聯網與養老服務相互結合，不斷優化養老服務體系建設，著眼未來，統籌全局，才能不斷促進養老服務向“適度普惠”的方向發展。只有長效的市場和有為的政府相互監督，共同作用，衡陽地區的養老服務行業才能夠取得顯著的長遠的發展和進步。

[基金來源：本文系衡陽市哲學社會科學基金項目《衡陽地區居民養老服務體系建設問題研究—基于對全市12個典型區域調查數據的分析》（編號：2015D042）；湖南工學院2016年大學生研究性學習和創新性實驗計劃項目的研究成果。]

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（作者單位：湖南工學院經濟與管理學院 湖南衡陽 421008）

[作者簡介：陸利軍（1983—），男，湖南衡陽人，碩士，湖南工學院經管學院講師，主要研究方向：休閑教育與農村經濟管理；曹毅，男，碩士研究生，湖南寧鄉人，湖南工學院經管學院副教授，主要研究方向：電子商務與區域經濟管理；史榮，女，湖南長沙人，湖南工學院經管學院工商管理專業學生，主要研究方向：農村經濟管理。]（責編：紀毅）