政務服務網行政審批電子文件“一鍵式”歸檔設計與實現

駱建珍 姜悅霞/上海中信信息發展股份有限公司

浙江政務服務網自2014年6月25日正式上線以來，已經覆蓋省、市、縣三級3300余個政府部門、6萬余項行政審批事項，截至2017年5月，累計已辦結3000多萬件，形成了海量的行政審批電子文件。當月，浙江省政府令（第354號）《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》正式施行，規定“各級行政機關在辦理公民、法人和其他組織申請事項時，除法律、法規規定外，應當接受能夠識別身份的以電子方式提出的申請”，“各級行政機關接受電子方式提出申請的，不得同時要求公民、法人和其他組織履行紙質或者其他形式的雙重義務”，“各級行政機關可以單獨采用電子歸檔形式，法律、法規另有規定的除外”[1]。網上行政審批電子文件是行政機關依法履職、依法行政的記錄，具有與紙質文件同樣的憑證價值和長久查考價值，對于維護企業和群眾合法權益具有重要意義。與傳統紙質文件不同，行政審批電子文件具有系統依賴性、易改易丟失等特點，隨著網上行政審批事項不斷遞增，電子文件的數量急劇增加，其真實、完整、可用性保障將有極大風險。對接政務服務網做好行政審批電子文件的歸檔管理，是推動政府部門開展行政權力和服務事項網上辦理，簡化手續、優化流程，變“人跑腿”為“數據跑腿”，推進“最多跑一次”改革的重要基礎[2]。

為了規范浙江省政務服務網電子文件管理工作，省政府辦公廳于今年1月出臺《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》（浙政辦發〔2017〕4號）（以下簡稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》對行政審批電子文件的形成、辦理、歸檔、移交、保管、利用等工作提出了明確要求。在《暫行辦法》的指導下，省檔案局開展了行政審批電子文件歸檔的探索和研究工作。

1 行政審批電子文件歸檔流程

研究設計科學、規范的歸檔流程是確保行政審批電子文件真實、完整歸檔的關鍵。根據浙江政務服務網行政審批辦理程序設計要求，整個電子文件歸檔流程分為辦結預歸檔和歸檔處理兩大步驟。具體歸檔流程如下圖所示：

圖1：行政審批電子文件歸檔流程

1.1 辦結預歸檔

“辦結預歸檔”步驟納入了浙江政務服務網網上行政權力運行系統中同步設計實施。行政審批辦結的文件材料通過歸檔整理、數據打包、加蓋時間戳等操作形成存檔信息包，完成辦結預歸檔的工作。

一是歸檔整理。行政審批電子文件以辦理事項為基本單位進行整理、組件。按照各行政機關制定的各類行政審批事項文件材料的歸檔范圍和保管期限，將辦理該事項過程中的、屬于歸檔范圍的電子文件及數據信息進行分類、排序和存放，形成歸檔文件夾。二是數據打包。為了便于傳輸、管理和保存，對整理組件完成的行政審批電子文件進行打包操作，將每個歸檔文件夾分別打包成ZIP存檔信息包。打包完成后，形成的存檔信息包應按整理規則要求（組織機構、年度、事項類別等）分類有序、獨立存放。三是加蓋時間戳。為確保存檔信息包的真實性和完整性，通過調用時間戳服務接口，對ZIP存檔信息包加蓋可信時間戳，并將返回的可信時間戳文件與ZIP文件并列存放，以便歸檔處理系統采集后進行真實性校驗。

1.2 歸檔處理

“歸檔處理”步驟由檔案部門部署實施的電子文件歸檔處理系統完成。通過技術手段對存檔信息包采集后，完成數據包解析、四性檢測等操作，并將檢測合格的數據正式提交歸檔，進入各行政審批單位的虛擬檔案室系統進行電子檔案集中統一管理。

一是數據采集。借助技術手段，從浙江政務云平臺相應的獨立存放地址采集存檔信息包。數據采集可采用逐個采集或者批量采集的方式。采集過程中，自動對采集工作信息（采集時間、采集結果）進行記錄。二是時間戳校驗。調用時間戳服務接口，對存檔信息包的時間戳進行校驗，校驗通過，說明存檔信息包真實，未被篡改。三是數據包解析。完成對ZIP存檔信息包的解包、元數據提取等操作。解析完成后，歸檔數據按照存檔信息包規范存儲結構要求以文件夾的形式存放，行政審批事項的元數據信息可通過界面展示，便于查看。四是四性檢測。結合四性檢測技術，對歸檔電子文件的真實性、完整性、可用性和安全性進行檢測。檢測合格的數據自動提交正式歸檔；檢測不通過則將檢測結果反饋至相關人員要求重新收集補充、整理并歸檔。

2 行政審批電子文件存檔信息包

《浙江政務服務網電子文件歸檔移交業務需求及技術規范（試行）》（以下簡稱《技術規范》）指出：“存檔信息包是指為便于傳輸管理和保證齊全完整，對電子文件以辦理事項為基本單位進行組件、打包所形成的信息整體。在電子文件的歸檔過程中，一般以存檔信息包的形式進行數據交換、整理檢測、檔案固化等處理”[3]。根據調研情況，省政務服務網統建權力運行系統、相關行業部門審批業務系統的電子文件組織、存儲結構方式各不一致，為了確?！白疃嗯芤淮巍备母镄姓徟娮踊瘹w檔工作的順利開展，保證業務審批系統、電子檔案接收管理平臺的歸檔電子文件數據交換的順利進行，必須對脫離業務審批系統的存檔信息包的命名規則、交換格式以及存儲結構等方面做出統一規定。

2.1 存檔信息包命名

存檔信息包以辦理事項為基本單位，存檔信息包的命名采用電子文件號作為命名標識。電子文件號實行省政務服務網運行系統的統一編號規則：部門代碼+權力事項類型代碼+權力事項大類代碼+權力事項小類代碼+年度+保管期限+申報流水號。例如：浙江省建設廳部門代碼：6位行政區劃編碼330000+部門編碼19，該部門2017年事項名稱為歷史建筑遷移異地保護或者拆除審批（權力事項類型：行政許可01，權力事項大類代碼：00190，權力事項小類代碼：001），保管期限為5年的第6個存檔信息包的命名為：33000019-01-00190-001-2017-5年-0000006。

2.2 存檔信息包數據結構

電子文件歸檔過程中的存檔信息包，在邏輯上是一個以電子文件號命名的歸檔文件夾，歸檔文件夾內存放該事項辦理行政程序涉及的相應類別的電子文件材料，以及審批該事項電子文件的辦理流程、歸檔配置表和基本信息描述。存檔信息包數據結構如下圖所示：

圖2：存檔信息包數據結構

歸檔的行政審批電子文件按照行政審批辦理的流程和環節，按照《浙江省行政執法文書材料立卷規范（試行）》設立歸檔子文件夾，存放相應行政程序涉及的電子文件材料，如依申請行政程序中的申報、受理、審批、辦結、送達等環節的所有屬于歸檔范圍的電子文件材料，包括表、證、單、書等文本、數據及圖像、音頻、視頻等多媒體文件。

圖3：電子檔案長期保存結構

基本信息描述.xml存放了該行政審批事項的元數據信息，包括部門名稱、電子文件號、保管期限、歸檔時間、權力事項類型、責任處科室、申請單位申請人、申請人手機、申請人電話、申請人地址、證件號碼、法定代表人、申報名稱、收件單位、受理時間、辦結時間、業務流水號、查詢密碼、事項類型、辦件類型、辦理結果、批文編號、權力內部編碼、事項版本號等信息；歸檔配置表.xml存放了此次歸檔辦件對應的事項的歸檔范圍信息；辦理流程.xml存放了此次歸檔辦件對應的事項各辦理環節的基本信息，包括環節名稱、操作人、意見類型、意見內容、環節時間等信息。

2.3 存檔信息包接收后的電子檔案長期保存結構

存檔信息包采集至檔案部門的電子文件歸檔處理系統，并完成真實性、完整性、可用性與安全性檢測后，合格的存檔信息包接收至各審批單位虛擬檔案室系統，存檔信息包結構就自動轉化為系統平臺電子檔案長期保存數據結構，電子檔案、傳統檔案信息實現集中統一管理、保存與查詢利用。電子檔案長期保存結構也是相關檔案系統之間數據交換、電子檔案在線移交進館交換的基本數據組織結構。按照國家標準要求，各審批單位電子檔案5年內移交接收進館，進入檔案館管理系統平臺實現長期保存與開發利用服務；有的單位自建OA辦公一體化數字檔案室系統，行政審批電子檔案需要遷移到本單位的檔案系統，都應在采用基本數據組織結構基礎上，加以數據驗證技術封裝打包，如省局虛擬檔案室系統采用時間戳技術、登記備份數據進館采用數字摘要技術，確?？缦到y數據交換的真實、可靠、可讀及安全性。

3 行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統構建

3.1 總體思路

行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統是各類行政審批電子文件歸檔的工作平臺，系統建設是全面推進“最多跑一次”改革電子化歸檔工作的基礎保障。為規范浙江政務服務網電子文件歸檔移交，行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統在浙江省人民政府辦公廳發布的《行政審批電子文件歸檔移交的業務需求和技術規范》指導下進行設計和建設。同時，在“互聯網+政務服務”行政審批大數據背景下，基于規范化、自動化、高效率的理念，行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統的構建采用“一鍵式”歸檔，盡量減少人工著錄操作和整理干預，有效提高歸檔效率與質量，減輕行政審批辦事與歸檔相關人員的工作量。

3.2 系統框架

圖4：行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統框架

行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統（如圖4）覆蓋了辦結預歸檔、歸檔處理、檔案室管理三個業務環節。按照《技術規范（試行）》規定的軟件功能需求進行系統功能設計，并配合功能實現的需要集成了相應的支撐平臺和工具軟件。

在數據層，行政審批電子文件通過辦結預歸檔模塊處理生成存檔信息包后首先進入預歸檔庫，再通過數據自動交換進入歸檔庫，歸檔庫中的文件通過四性檢測后提交歸檔，進入檔案室資源庫進行管理。

3.3 主要功能

一是辦結預歸檔。辦結預歸檔模塊提供歸檔參數設置功能，各行政機關可按照本單位制定的行政審批事項歸檔范圍和保管期限表對各事項的檔號生成規則、歸檔范圍、保管期限等進行設置。

歸檔參數設置完成后，各審批事項即可按照設置的規則進行自動或者手動歸檔操作。一般而言，大批量的辦結件采用定時器觸發機制自動完成歸檔整理、打包、蓋時間戳、歸檔等操作，整個過程無需人工干預。而針對一些歸檔時效性要求較高（比如辦結立即歸檔）、辦結后需要補充材料歸檔的審批事項，則可采用手動歸檔方式，對歸檔材料進行分類整理、上傳調取、打包蓋時間戳等，完成該事項的歸檔操作。

二是電子文件歸檔處理。電子文件歸檔處理系統提供數據采集功能，通過系統接口將預歸檔庫中的存檔信息包采集至系統中，并通過調用時間戳服務接口完成時間戳校驗。系統還提供數據包解析和四性檢測功能，檢測合格的數據可自動提交正式歸檔，進入虛擬檔案室系統。

數據包解析完成后，系統支持對解包后數據進行瀏覽和查看。通過對“基本描述信息.xml”文件中元數據的提取，實現審批事項元數據信息的界面展示；通過集成通用文件瀏覽器，實現對各種格式電子全文的在線瀏覽（見圖5）。

三是虛擬檔案室。虛擬檔案室系統提供對正式提交歸檔的行政審批電子檔案的接收、整理、檢索、利用、統計等功能。行政審批電子檔案進入虛擬檔案室系統后，各行政機關檔案管理員可通過系統查看（各行政機關只能查看本單位的行政審批電子檔案），并負責對行政審批電子檔案進行管理。另外，虛擬檔案室系統也可實現與OA系統、業務系統集成，將歸檔電子公文、業務檔案等接收至虛擬檔案室系統進行集中統一管理。

3.4 關鍵技術

行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統采用Java語言，基于J2EE技術架構進行開發。為確保行政審批電子文件歸檔工作高效性，并保證行政審批電子文件真實、完整、可用和安全，在系統建設過程中充分采用可信時間戳、數據交換、四性檢測等技術保障。

一是可信時間戳技術?？尚艜r間戳技術是數字簽名技術的一種變種應用。可信時間戳是由權威可信時間戳服務中心簽發的一個能證明數據電文在一個時間點是已經存在的、完整的、可驗證的，具備法律效力的電子憑證，主要用于電子文件防篡改和事后抵賴，確定電子文件產生的準確時間。

行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統建設時，存檔信息包打包形成后，調用時間戳服務接口對存檔信息包加蓋時間戳，防止存檔信息包被篡改。存檔信息包采集處理過程中，通過時間戳技術對存檔信息包進行校驗，保證存檔信息包的原始性。

圖5：電子文件在線瀏覽

二是數據交換技術。數據交換是指為了滿足不同信息系統之間數據資源的共享需要，依據一定的原則，采取相應的技術，實現不同信息系統之間數據資源共享的過程。

行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統建設時，通過數據交換技術，將行政審批電子文件的存檔信息包從浙江政務服務網交換至電子文件歸檔處理系統，實現數據在不同系統之間的平滑遷移。數據交換通過采用Web Service技術來實現，電子文件歸檔處理系統建立了Web Service調用接口，浙江政務服務網可調用該接口將存檔信息包推送至電子文件歸檔處理系統中。

三是四性檢測技術。四性檢測技術能夠對電子文件的真實性、完整性、可用性、安全性進行檢測，從而保證電子文件的真實、完整、可靠和安全。

行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統集成了四性檢測工具，通過對時間戳的校驗來確保行政審批電子文件的真實性；按照各類行政審批事項文件材料的歸檔范圍對存檔信息包進行檢測，確保歸檔行政審批電子文件的完整性；通過對存檔信息包中電子文件的格式校驗，保證行政審批電子文件的可用性；通過調用殺毒軟件對存檔信息包的病毒檢測，保證行政審批電子文件的安全性。

另外，虛擬檔案室系統在電子檔案移交與接收過程運用了電子印章技術，實現了電子檔案移交接收全程在線手續的辦理，確保各單位向檔案館移交電子檔案的有效可信。礎上，進一步改進對接政務服務網電子文件歸檔流程與功能設計，并在省直單位部署、啟動行政審批電子文件歸檔與接收工作。當前，項目建設和推廣應用工作進展順利，研究成果在浙江省建設廳、浙江省海洋與漁業局、浙江省水利廳等10多家省級單位得到應用推廣，實現了對接政務網行政審批電子文件在線歸檔存檔信息包規范化的采集、處理、管理和移交，取得了階段性成果。截至2017年7月，行政審批電子文件在線歸檔模塊已完成“最多跑一次”改革行政審批事項歸檔配置497項，歸檔系統累計歸檔量為98217件，存檔信息包打包93675件，加蓋時間戳86345件，已自動移交21759件。電子文件接收平臺在線自動采集2萬余件，完成檢測6278件，檢測符合規范要求的行政審批電子文件自動進入各單位虛擬檔案室，實現電子檔案集中統一管理。

基于浙江政務服務網的行政審批電子文件“一鍵式”歸檔工作的開展和建設，是在“互聯網+政務”和大數據背景下電子文件歸檔管理的創新實踐，也是浙江省推進“最多跑一次”改革的重要配套任務和基礎性工作。電子文件是政府部門履職的重要憑證，也是國家檔案資源的重要組成部分。各級政府行政審批部門應當遵循相關規范要求，積極推進電子文件歸檔管理工作，不斷優化和完善電子文件管理制度，引導和推進電子文件管理實踐的逐步展開。

4 浙江政務服務網電子文件歸檔建設成果

2015年，浙江省檔案局啟動“基于網上審批的電子文件整理歸檔與移交模式”研究，并在浙江省建設廳開展行政審批無紙化實時在線歸檔試點工作。2016年隨著政務服務網上行政審批改革推進，我局加快開展“電子文件歸檔與接收平臺”項目研發，在原有基

參考文獻：

[1]浙江省公共數據和電子政務管理辦法（浙江省人民政府令354號）.

[2]浙江省檔案局貫徹落實浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法的實施意見.（浙檔發〔2017〕9號）.

[3]浙江政務服務網電子文件歸檔移交業務需求及技術規范（試行）（浙政辦發〔2017〕4號）.