石首麋鹿保護區社區問題分析及解決思路探討

張玉銘+周承志+楊濤+蔡家奇

摘要：針對湖北石首麋鹿國家級自然保護區與周邊社區間存在的主要矛盾和沖突，分析了問題產生的原因，從開展社區共管、加強法律法規宣傳、制定野生動物致害補償機制和開展生態旅游的角度出發，探討了解決問題的思路。

關鍵詞：麋鹿自然保護區；周邊社區；沖突；石首

中圖分類號：F620

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）24-0095-03

1 研究區域概況

湖北石首麋鹿國家級自然保護區位于湖北省江漢平原南緣，石首市長江北岸，荊江河段天鵝洲長江故道區，地理中心坐標為東經112°33′，北緯29°49′，是1972年長江改道裁灣形成的故道區。為了實現中英兩國政府簽訂的“麋鹿重引進中國協議”第二階段目標——麋鹿的野外放歸和壯大野生種群，保護區于1991年由省人民政府批準建立，1998年8月經國務院批準晉升為國家級自然保護區。麋鹿保護區屬于野生動物類型自然保護區，主要保護對象為野生麋鹿種群及其生境，總面積1567 hm2，其中核心區1000 hm2。保護區麋鹿種群由1993年10月、1994年11月和2002年12月分三批從北京南海子麋鹿苑引進的94頭，經發展、擴散，已形成了保護區核心區、長江南岸三合垸、小河楊波坦及湖南洞庭湖4個亞種群，總數達到近1200頭。

麋鹿保護區周邊社區涉及天鵝洲經濟開發區、大垸鎮和小河口鎮3個鄉鎮、8個行政村（天鵝洲開發區：柴碼頭、河口、沙口、天鵝、千字頭；大垸鎮：新堤、四嶺子；小河口鎮：小河口），共有4300多戶，11000余人。

2 保護區與社區之間利益沖突表現及原因分析

自然保護區并不是純粹的自然空間，保護區周邊甚至是保護區內有大量的社區居民，他們和自然保護區的和諧共存是自然保護區能夠長期存在的關鍵。據統計，我國的自然保護區內及周邊人口眾多，平均每個保護區內定居人口近1.5萬人，周邊社區人口5萬多人[1]。如何有效協調社區居民的生存需求和保護目標之間的沖突和矛盾一直是國內自然保護區管理的研究重點。據王昌海等研究，我國自然資源保護與社區發展中存在的問題主要表現在：資源保護與利用方面的沖突，保護區與社區之間的權屬沖突和尋找自然保護區與社區協調發展模式的困擾[2]。詹明萍從高黎貢山自然保護區與周邊社區的沖突角度研究發現，保護區森林資源管理面臨的主要問題是：偷砍盜伐猖獗，偷捕盜獵屢禁不止，非木材產品過度采集，保護區內放牧破壞植被，林下種植草果破壞生物多樣性，保護區成為交通要道，引發森林火災和野生動物肇事[3]。潘大東等對哈巴雪山自然保護區與周邊社區沖突分析可歸納為：保護區限制社區利用資源和社區居民盜伐盜采的沖突，保護區封閉禁牧和社區居民過渡放牧的沖突，保護區限制非生態化旅游的需求和社區居民被剝奪旅游創收機會的沖突[4]。

石首麋鹿保護區不可避免地與周邊社區存在一定的沖突和矛盾問題。根據保護區工作人員多年觀察發現，麋鹿保護區社區之間的沖突和矛盾主要表現在以下幾個方面。

2.1 自然資源保護與資源利用的矛盾

保護區成立以來，周邊的社區居民多有進入保護區核心區采摘荻筍野菜，挖菇，打魚，盜獵，傷害麋鹿等現象。究其原因，主要是因為1991年保護區成立之前，此處長江故道洲灘已有部分被周邊社區村民進行了開墾，種植莊稼；同時，加上靠山吃山靠水吃水的生活理念，當地社區居民取用故道濕地中的自然資源作為收入來源和日常生活物資消耗。成立了保護區后，因為保護麋鹿及其棲息地的需要，保護區禁止了當地社區居民進入核心區活動，但社區居民認為保護區所在地方的土地是他們的，他們有權進行采筍挖菇等活動。

2.2 緩沖區土地確權問題

保護區建立之初，國務院和省政府劃定保護區面積為1567 hm2，2008年落實了保護區核心區土地面積1000 hm2，還有567 hm2的緩沖區土地權屬至今未按要求落實。因此，保護區無法對緩沖區進行有效管理。目前，存在的問題主要是周邊社區的集體和個人在緩沖區內高密度種植意楊樹，部分地方被開墾成農田，導致緩沖區原本完整的生態系統被破壞。此外，當地農戶在緩沖區散養的牛、馬、羊等牲畜多達500多頭，形成了潛在的疫病傳染源，給麋鹿種群帶來了極大的安全隱患。

2.3 野外麋鹿損農問題

近年來，隨著我國野生動物保護措施的強化，人們保護野生動物意識的不斷增強，野生動物的生存環境逐漸得到改善，然而，野生動物傷人、襲擊家畜、損毀農作物的事件頻繁發生。因1998年長江洪水而從保護區核心區擴散出去的野生麋鹿，主要聚集在石首境內江北小河口鎮的楊波坦蘆葦洲灘和江南東升鎮馬船村堤外江灘三合垸的蘆葦洲灘中活動。每年長江汛期漲水，洲灘被淹；加上近幾年在這兩處洲灘進行的種植意楊林、挖掘魚塘等一系列開發活動，使麋鹿的隱蔽和覓食困難增加，導致鹿群向附近農田中擴散，造成踩踏、啃食農作物，甚至受驚闖入農戶房屋中，從而給附近村集體和農戶帶來一定的損失。每年兩地的農戶、村集體和鎮政府均有因為不了解承擔賠償的主體，而向保護區管理處要求賠償，由此加劇了周邊社區與保護區的矛盾。但是必須指出的是，雖然野外的麋鹿已經脫離保護區的管護權限之外，但保護區管理處一直以來都是在接到報告的第一時間趕赴現場調查情況，積極做好受損農戶的安撫工作，協助上報情況給有關部門。

3 保護區與社區利益沖突的解決思路探討

3.1 成立社區共管委員會

長期以來，國內外自然保護區在解決與周邊社區之間的矛盾時，主要依靠行政命令和法律法規等手段，但由于忽視了當地社區生存和發展的客觀需要使保護區與社區的矛盾日益加劇。為了解決發展與保護之間的矛盾，世界上很多國家特別是發展中國家，如哥斯達黎加、坦桑尼亞、泰國等相繼開展了社區共管的研究項目，進行了各種努力和嘗試，積累了許多成功的經驗 [5]。石首麋鹿保護區作為聯合國開發計劃署-全球環境基金（UNDP-GEF）規劃型項目的子項目湖北省GEF濕地項目“加強湖北省濕地保護體系，保護生物多樣性”的項目保護區之一，已于2015年9月同湖北省GEF濕地項目管理辦公室簽訂“關于成立保護區社區共管委員會，并開展相關活動”的任務合同，時間從2015年9月至2019年2月。目前，保護區管理處已召開了多次社區共管會議，以后將在合同期內繼續進行社區共管的相關活動，協調好保護區與當地社區的沖突和利益關系。

3.2 加強相關法律法規的宣傳教育工作

關于在自然保護區采摘荻筍野菜，挖菇，打魚，盜獵和野生動物致害等現象，國家層面上相關法律法規都作了原則上規定。如：《中華人民共和國自然保護區條例》第二十六條規定：“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；……” 第三十五條規定：“違反本條例規定，在自然保護區進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關法律、行政法規規定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區造成破壞的，可以處以300元以上10000元以下的罰款。”《中華人民共和國野生動物保護法》第二十二條規定：“禁止出售、收購國家重點保護野生動物或者其產品。……” 第三十五條規定：“違反本法規定，出售、收購、運輸、攜帶國家或者地方重點保護野生動物或者其產品的，由工商行政管理部門沒收實物和違法所得，可以并處罰款。違反本法規定，出售、收購國家重點保護野生動物或者其產品，情節嚴重、構成投機倒把罪、走私罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。……”第十四條規定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。”第二十九條規定：“有關地方政府應當采取措施，預防、控制野生動物所造成的危害，保障人畜安全和農業、林業生產。”中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》第十條規定：“有關單位和個人對國家和地方重點保護野生動物可能造成的危害，應當采取防范措施。因保護國家和地方重點保護野生動物受到損失的，可以向當地人民政府野生動物行政主管部門提出補償要求。經調查屬實并確實需要補償的，由當地人民政府按照省、自治區、直轄市人民政府的有關規定給予補償。”因此，可結合社區共管活動，印制宣傳小冊，從保護區周邊社區向外輻射，加強對上述法律法規的宣傳教育工作。值得注意的是，2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議對《中華人民共和國野生動物保護法》（將于2017年1月1日起實施）進行了頒布實施以來最大幅度的修訂。其中，對于獵捕、殺害、出售、購買野生動物及其制品進行了較為詳細地規定，同樣法律責任部分也進行較大程度地修訂；而且，對于野生動物造成的傷害及補償也進行了修訂。在此不一一列舉，可在進行宣傳教育時詳細指出。

3.3 解決野外麋鹿損農問題的思路

目前，我國在國家層面上有關野生動物致害補償的專門性法律法規尚未建立，僅在《中華人民共和國野生動物保護法》和《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》做了原則性規定，有關規定如前文所述。值得指出的是，2017年1月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》第十九條規定：“因保護本法規定保護的野生動物，造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的，由當地人民政府給予補償。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。有關地方人民政府可以推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業務。有關地方人民政府采取預防、控制國家重點保護野生動物造成危害的措施以及實行補償所需經費，由中央財政按照國家有關規定予以補助。”；而在地方層面上，在云南、陜西、吉林等三省率先出臺了重點保護野生動物致害補償辦法之后，北京、西藏、青海、甘肅、安徽等多個省、自治區和直轄市也相繼出臺了明確的野生動物致害補償辦法。但湖北省尚未有有關野生動物致害補償辦法的專門性的法律法規出臺。

根據這一現狀，解決思路是：一方面，根據新修訂《野生動物保護法》，建議以湖北省人民政府為主導，帶動市級人民政府推行，在新修訂的《野生動物法》實施之前，即開始著力加強推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業務。另一方面，由麋鹿保護區管理處協助各鄉鎮政府及有關部門，調查好野外麋鹿損農實際情況，做好損失記錄，安撫好受損農戶；再參照云南、陜西等省份的野生動物致害補償辦法，借鑒其有關補償的操作程序，依據本地實際情況，核定補償標準，從而形成一套解決方案，并通過市政府向省政府申請專項補償資金。

3.4 開展生態旅游，以旅游帶動周邊社區經濟發展

根據保護區管護人員長期以來的接觸發現，麋鹿保護區周邊社區村集體中的年輕人大部分在外地打工，而村子中多為留守兒童和中老年人。每年春季進入保護區采摘荻筍、野菜的也多為中老年婦女。當地留守的中老年人收入來源主要以種植水稻、棉花、油菜等農作物為主，收入水平相對較低，而隨著近年來農業機械化的普及，又使得農閑時間增加。因此僅依靠宣傳教育并不能杜絕村民進入保護區盜采、盜獵和捕撈等行為。通過開展生態旅游帶動周邊社區旅游產業來促進社區經濟發展不失為一條可行的解決對策。

“生態旅游”這一術語，是由世界自然保護聯盟（IUCN）于1983年首先提出。盧云亭、王建軍2004年在總結前人研究的基礎上，認為生態旅游是以生態學觀點和可持續發展思想為指針，以自然生態環境和相關文化區域為場所，為體驗、了解、認識、欣賞、研究自然和文化面開展的一種對環境負有真正保護責任的旅游活動，是專項自然旅游的一種形式 [6]。楊佳華等認為生態旅游資源是以生態美吸引游客前來進行生態旅游活動，為旅游業所利用，在保護的前提下，能夠產生可持續的生態旅游綜合效益的客體 [7]。因此保護區如果能夠通過開展生態旅游，帶動周邊社區發展與旅游相關的土特產、紀念品、住宿飲食等產業，增加當地居民經濟收入，則不失為一種解決保護區與社區間利益沖突的有效手段。

近十幾年來，麋鹿保護區管理處通過完善基礎設施、積極開展對外宣傳，已經具備了開展生態旅游的基本條件。主要是：2005年建成了麋鹿博物館；2008年修建了麋鹿心結廣場；2015年完成了培訓中心、監控中心等設施；多次與央視和湖北電視臺等媒體拍攝了與麋鹿保護有關的影視劇短片和紀錄片等等。為了充分利用好保護區的豐富的生態旅游資源，保護區將進一步明確定位、創新理念、挖掘內涵、突出特色，打好麋鹿牌，繼續完善保護區生態旅游設施。

目前，在石首市政府、石首市天鵝洲經濟開發區管理委員會的牽頭下，麋鹿保護區管理處正在同湖北省鄂西生態文化旅游圈投資有限公司協商洽談有關開展生態旅游的事宜。協商洽談的內容將考慮分享部分利益給當地社區，以促進社區經濟發展，達到一定程度地緩解保護區與周邊社區的矛盾和沖突。

參考文獻：

[1]蘇 楊.改善中國自然保護區管理的對策[J].科技導報， 2004， 22（9）：31～34.

[2]王昌海，溫亞利，胡崇德，等.中國自然保護區與周邊社區協調發展研究進展[J].林業經濟問題， 201030（6）：486～492.

[3]詹明萍.高黎貢山自然保護區與周邊社區的沖突及其對策[J].林業調查規劃，2006， 31（4）：68～71.

[4]潘大東，王平，楊帆等.哈巴雪山自然保護區與周邊社區發展的沖突及對策[J].安徽農業科學， 2012， 40（8）：4667～4670.

[5]張金良，李煥芳，黃方國.社區共管——一種全新的保護區管理模式[J].生物多樣性，2000， 8（3）：347～350.

[6]盧云亭，王建軍.生態旅游學（第二版）[M].北京：科學出版社， 2004.

[7]楊佳華，明慶忠，鐘林生，等.生態旅游[M].北京：高等教育出版社；施普林格出版社， 2001.