農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接

張澤勝

農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接

張澤勝

農(nóng)村最低生活保障制度與農(nóng)村扶貧開發(fā)政策（以下簡稱“兩項制度”）是我國農(nóng)村反貧困的兩項基本制度安排,在遏制農(nóng)村貧困現(xiàn)象、促進農(nóng)村長期穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，取得了令人矚目的成效。通過對山東省有關(guān)市、縣的實地調(diào)研，對“兩項制度”發(fā)展脈絡(luò)進行了深入分析，總結(jié)了山東省“兩項制度”銜接現(xiàn)狀，指出了“兩項制度”存在著對象認定條件不一、對象識別存在偏差、對象退出難和退出程序不一等問題，有針對性地提出盡快統(tǒng)一“兩項制度”對象認定條件、健全精確瞄準工作機制、做好動態(tài)管理工作、加強基層能力建設(shè)等政策建議。

農(nóng)村低保 扶貧開發(fā) 有效銜接

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，將脫貧攻堅擺到治國理政突出位置，矢志不移地走逐步實現(xiàn)共同富裕的中國特色社會主義道路。為此，習近平總書記曾多次深入貧困地區(qū)進行大量調(diào)研工作，根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗，針對“大水漫灌”扶貧存在的一系列問題，科學地提出精準扶貧這一重大戰(zhàn)略。建立健全精準扶貧機制，扶到點上、扶到根上、扶到人上，是精準扶貧戰(zhàn)略思想的本質(zhì)要求。2015年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）發(fā)布，成為指導脫貧攻堅的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》要求貫徹實施精準扶貧方略，明確提出“實行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”?？疾燹r(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的歷史沿革、制度銜接現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析存在的問題，針對問題提出相應(yīng)的政策建議，對貫徹落實好精準扶貧方略具有十分重要的實踐意義和長遠的歷史意義。

一、山東省“兩項制度”銜接工作現(xiàn)狀

（一）“兩項制度”的歷史沿革

1.農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程

山東省農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)起步比較早，從1996年期就開始了探索和實踐，大約經(jīng)歷了三個階段①參閱：張國琛：《民政30年山東卷 （1978年-2008年）》，中國社會出版社，2008年，并結(jié)合最新政策進行了適當修改。。第一階段為探索建立階段（1996-2005年）。按照“城鄉(xiāng)聯(lián)動，整體推進”和“低標準，廣覆蓋”的原則，全省各地積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，到2005年底，除德州、聊城、菏澤三市外，全省14個市全面建立了農(nóng)村低保制度，全省農(nóng)村低保保障人數(shù)達41.6萬人，全年發(fā)放保障金13696.55萬元，發(fā)放糧食1878萬公斤；德州、聊城、菏澤三市特困戶救濟人數(shù)16.1萬人，全年發(fā)放救濟資金1739萬元，發(fā)放糧食1229萬公斤。第二階段為全面建制階段（2006-2012年）。全省各級高度重視農(nóng)村低保制度建設(shè)，省政府在2006年、2007年相繼印發(fā)了 《關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》、《關(guān)于進一步做好農(nóng)村最低生活保障工作的意見》，省民政廳、省財政廳等部門制定了低保制度實施意見、資金管理辦法等系列配套文件，全省形成了較為完善的農(nóng)村低保政策體系和操作規(guī)程。第三階段為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段（2013年至今）。2013年10月，省政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實國發(fā)〔2012〕45號文件加強和改進最低生活保障工作的實施意見》（魯政發(fā)〔2013〕23號），將城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)稱為最低生活保障制度，同時對強化政府保障責任、規(guī)范完善管理程序、建立核對機制、加強基層能力建設(shè)、落實低保工作經(jīng)費等提出明確要求和改進措施。2014年9月，為落實國務(wù)院《社會救助暫行辦法》精神，省政府出臺《山東省社會救助辦法》，構(gòu)筑起包括最低生活保障等八項救助制度、社會力量參與、三項保障措施相配套的“8+1+3”社會救助體系框架。2014年12月，省民政廳聯(lián)合有關(guān)部門制定了 《山東省最低生活保障管理辦法》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保制度，細化了低保對象認定條件，強化了家庭經(jīng)濟狀況核查和民主評議，規(guī)范了低保申請、受理、審核、審批程序，對低保資金籌集管理、低保工作條件、日常監(jiān)督管理和法律責任等作出了具體規(guī)定，標志著城鄉(xiāng)低保制度實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。截至2016年12月底②來源于《2016年山東民政事業(yè)發(fā)展簡明資料》。，全省共有農(nóng)村低保對象217.66萬人，保障標準為每人每年3814元，人均補助水平為每人每年2306元。

2.山東省農(nóng)村扶貧開發(fā)發(fā)展歷程③參閱：鄭成翠：《山東省農(nóng)村財政扶貧資金運作管理研究》，山東農(nóng)業(yè)大學碩士專業(yè)學位論文，2009年，并結(jié)合最新政策進行了適當修改。

從山東省扶貧開發(fā)的工作側(cè)重點來講，全省扶貧開發(fā)工作大約經(jīng)歷了五個階段。第一階段為制度變革反貧困階段（1978-1984年）。這一時期,山東省推行了以大包干為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,廢除了高度集中的人民公社體制,從根本上改造了農(nóng)村微觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu),調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。到1984年，山東農(nóng)民每年人均純收入達394.99元，是1978年的3.4倍。第二階段為區(qū)域開發(fā)式反貧困階段（1985—1993年）。這一時期，貧困問題得到了各級黨委、政府的高度重視。從 1985年起，山東省便制定了扶貧開發(fā)規(guī)劃和一系列的扶貧優(yōu)惠政策，大力開展扶貧工作。到 1992年，人均純收入200元以下的貧困人口由481.5萬人減少到8.7萬人。第三階段為綜合性培育反貧困階段（1994—2000年）。1994年，山東省制定并開始實施“四五扶貧攻堅計劃”，這一階段扶貧采取了大規(guī)模區(qū)域式開發(fā)，全方位聯(lián)動式開發(fā)，產(chǎn)業(yè)、市場、科技一體化開發(fā)，抓典型、樹樣子、導向式開發(fā)相結(jié)合的扶貧開發(fā)模式，取得了扶貧攻堅的巨大勝利。到2000年，山東先后扶持了28個貧困縣、602個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13384個貧困村，累計解決了721萬貧困人口的溫飽問題。第四個階段為全方位扶貧階段 （2001-2013年）。為了集中力量鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，逐步改變貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化的落后狀況，山東省于2001年制定 《山東省農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃 （2001-2010年）》。該階段扶貧開發(fā)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以市場為導向，不斷提高貧困地區(qū)的自我積累和自我發(fā)展能力；同時加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)的發(fā)展，促進社會的全面進步和提高貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。根據(jù)國家確定的集中連片、重點扶持的原則和當時山東貧困人口的分布狀況及特點，確定將沂源等29個縣作為 “省扶貧開發(fā)重點工作縣”給予扶持，將博興引黃濟青渠首區(qū)等3個省屬大中型水庫的連片庫區(qū)作為 “省扶貧開發(fā)重點工作區(qū)”給予扶持，共扶持 226個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4728個貧困村、359萬貧困人口。第五階段為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)階段（2014年至今）。2014年省扶貧辦印發(fā)了 《山東省農(nóng)村扶貧開發(fā)精準識別工作方案》，在全省范圍內(nèi)開展了精準識別貧困戶工作；2015年省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作部署堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的意見》，明確提出在精準識別、精準施策基礎(chǔ)上,對建檔立卡的300萬左右農(nóng)村貧困人口集中開展扶貧工作；在脫貧進度上，2016-2017年兩年基本完成脫貧任務(wù),2018年全部兜底完成,2019-2020年鞏固提升脫貧攻堅成果,建立長效機制。由此，全省扶貧開發(fā)工作進入了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)決勝階段。

據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底①見 http://www.qlwb.com.cn/2016/0707/666283.shtml。，山東省省定標準以下農(nóng)村貧困人口有242萬人，分布在17個市、125個縣(市、區(qū))和23個管委；從致貧因素上看，因病因殘致貧的有80.2萬戶，占貧困戶總數(shù)的66.2%；因缺勞動力致貧占12.9%，因缺資金致貧的占8.0%；此外還有缺技術(shù)、自身發(fā)展力不足、因?qū)W等其他致貧原因。與我國西部的一些省份連片貧困不同，山東省沒有貧困縣，不存在區(qū)域性貧困，全省貧困人口呈“插花式”分布，73%的行政村有貧困人口。

（二）“兩項制度”的比較分析

“兩項制度”是我國農(nóng)村緩解貧困問題的兩項重要的經(jīng)濟社會政策，從宏觀政策實踐來看，這兩項制度是相輔相成、互相補充的，“兩項制度”的受益對象都是弱勢群體、貧困人口，都是各級財政支持的重點領(lǐng)域，都是緩解貧困的重要手段。但從政策具體實踐來看，兩者在對象、功能、目標等方面還存在一定的差異和區(qū)別。[1]

1.政策目標不同：農(nóng)村低保制度主要保障貧困群眾的生存權(quán)益，維持貧困人口的最低生活水平，實現(xiàn)社會公平正義，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標是緩解和消除貧困，提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力，使其真正脫貧致富，最終達到可持續(xù)脫貧和實現(xiàn)共同富裕的目標。

2.服務(wù)對象不同：農(nóng)村低保工作的對象是持有當?shù)剞r(nóng)村戶籍，共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)氐捅藴?，且家庭財產(chǎn)狀況符合當?shù)厝嗣裾嘘P(guān)規(guī)定條件的貧困家庭。主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村貧困人口。農(nóng)村扶貧開發(fā)的對象是所有具有勞動能力的貧困人口和低收入人口。此外，農(nóng)村扶貧開發(fā)還以地區(qū)為對象，如貧困縣和貧困村的設(shè)定等。一般情況下，農(nóng)村低保標準由省或者設(shè)區(qū)的市人民政府按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定并公布，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整；農(nóng)村扶貧線以國家統(tǒng)計局或省統(tǒng)計局公布的扶貧標準為準。

3.政策性質(zhì)不同：農(nóng)村低保制度通過政府的財政轉(zhuǎn)移支付手段來維護貧困群眾的生存權(quán)，對貧困對象的幫扶方式上更傾向于簡單的 “輸血式”扶持保障。農(nóng)村扶貧開發(fā)通過實施精準化的幫扶措施來提升貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力和農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力，對貧困對象的幫扶方式更傾向于綜合的“造血式”扶持保障。

（三）“兩項制度”銜接的現(xiàn)狀

從調(diào)研的縣（市、區(qū)）來看，山東省各地均在程序、政策、管理三個方面對“兩項制度”進行了銜接。

1.程序銜接。主要包括識別對象規(guī)模的銜接和組織方式的銜接,這是實現(xiàn)“兩項制度”有效銜接的首要環(huán)節(jié)。一是覆蓋對象在規(guī)模上的銜接。山東省由省里統(tǒng)一確定全省的扶貧標準,將人均純收入在全省扶貧線以下的農(nóng)村居民以戶為單位確定為扶貧對象,并以此確定了全省的扶貧對象規(guī)模。同時,全省根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平,確定了農(nóng)村低保標準，將符合農(nóng)村低保條件的貧困群眾以戶為單位納入農(nóng)村低保保障范圍。在識別對象的規(guī)模上均嚴格按照貧困線和農(nóng)村低保標準確定了“兩項制度”覆蓋面,使其與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相符合,防止因片面追求規(guī)模而導致相應(yīng)政策措施不能落實到位。二是覆蓋對象在認定程序上的銜接。各地嚴格按照收入核查、民主評議、審核審批等程序和民主公示的要求采取“自下而上”方式組織開展農(nóng)村低保和扶貧對象認定的工作。對于申請享受“兩項制度”的，村民委員會按照規(guī)定分別進行調(diào)查核實，集中進行了民主評議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，屬于農(nóng)村低保對象的，報縣級人民政府民政部門審批，屬于扶貧對象的，報縣級人民政府扶貧部門復審后建檔立卡。

2.政策銜接。各地對識別出來的低保對象,由當?shù)孛裾块T按規(guī)定及時發(fā)放低保金，做到應(yīng)保盡保。對識別出來的扶貧對象，根據(jù)各個扶貧對象的實際情況，分別通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、加大行業(yè)扶貧開發(fā)力度、農(nóng)村危房改造、教育扶貧、互助資金、黨員干部和社會各界幫扶等形式幫扶貧困群眾，如棗莊市臺兒莊區(qū)以創(chuàng)建泥溝鎮(zhèn)夾坊村、馬蘭屯鎮(zhèn)彭樓村兩個市級電商村為抓手，對貧困戶進行電商培訓，大力推進農(nóng)村電商扶貧，帶動全區(qū)56人注冊開辦了淘寶店鋪，帶動200余戶貧困戶發(fā)展農(nóng)村電商，吸納500余名貧困人口實現(xiàn)就業(yè)。各類扶貧幫扶舉措的精準實施，確保了扶貧對象受益，為扶貧對象早日脫貧致富奠定了良好基礎(chǔ)。

3.管理銜接。各地按照相關(guān)政策規(guī)定對農(nóng)村低保和扶貧對象實行了動態(tài)管理，前者每半年或按季度核查一次，后者一年核查一次。縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分別建立農(nóng)村低保和扶貧對象檔案，及時將其分別錄入到“金民系統(tǒng)”和“全國扶貧對象基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理工作。各地指定專人負責按照規(guī)定期限了解農(nóng)村低保和扶貧對象的生活情況，特別是對其家庭經(jīng)濟狀況進行重點監(jiān)測，對家庭人均收入達到或超過當?shù)剞r(nóng)村低保標準的，按規(guī)定辦理退保手續(xù)；對已實現(xiàn)脫貧致富的，經(jīng)過民主評議和公示無意見后，按規(guī)定程序停止其享受的相關(guān)扶貧開發(fā)政策。與此同時，各地通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立“一門受理、協(xié)同辦理”窗口、開通社會救助熱線、開展建檔立卡“回頭看”工作等方式進一步拓寬了低保和貧困對象申請享受相關(guān)政策扶持的渠道，及時將符合農(nóng)村低保條件的貧困戶按規(guī)定納入低保保障范圍；對符合扶貧開發(fā)扶持政策的貧困戶，按規(guī)定程序?qū)⑵湮{為扶貧對象。

二、“兩項制度”銜接存在的主要問題

（一）“兩項制度”對象認定條件不一

現(xiàn)階段，全省低保戶與建檔立卡貧困戶重合率不高，主要原因是“兩項制度”對象的認定條件不一致。

1.從大的原則來講，低保對象主要從戶籍、收入、財產(chǎn)三個方面來認定，扶貧對象主要從人均年純收入、“兩不愁、三保障”來認定。顯而易見，“兩項制度”對困難群眾的認定原則不一致。

2.在收入認定方面，“兩項制度”對家庭收入的認定范圍差異較大。在農(nóng)村低保對象認定方面，根據(jù)《山東省最低生活保障管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村居民的部分收入明確不計入低保對象認定的收入范疇，比較典型的有下列幾項：（1）優(yōu)撫對象按規(guī)定享受的撫恤金、補助金、立功榮譽金、護理費，建國前老黨員生活補貼；（2）義務(wù)兵家庭按規(guī)定享受的優(yōu)待金、獎勵金，自主就業(yè)退役士兵一次性經(jīng)濟補償金；（3）政府給予的良種補貼及其他強農(nóng)惠農(nóng)資金；（4）居民基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；（5）計劃生育家庭按政策享有的獨生子女費、計劃生活獎勵與扶助金；（6）政府和社會給予的臨時性生活救助金、醫(yī)療救助款物、慰問款物等。在扶貧對象認定方面，根據(jù) 《山東省扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室關(guān)于開展2015年度扶貧對象動態(tài)管理和信息采集工作的通知》（魯扶貧組辦字〔2016〕8號）規(guī)定，家庭收入認定包括工資性收入等10項，其中明確將計劃生育金、低保金、五保金、優(yōu)撫金、救災(zāi)款等計入家庭收入。這說明兩項政策在核算困難群眾家庭收入時，扶貧對象收入核算范圍明顯大于低保對象收入核算范圍，客觀造成了對同一戶困難家庭而言，在低保對象認定時，被核算的收入就相對較低，較容易被認定為低保戶；而在貧困對象認定時被核算的收入相對較高，不太容易被認定為貧困戶。同時，在計算家庭收入時，兩者都將子女贍養(yǎng)費納入了家庭收入核算范圍，但低保制度有明確的贍養(yǎng)費計算方式，如：具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)關(guān)系的家庭成員非共同生活的，相關(guān)義務(wù)人應(yīng)當給付的贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費標準，按具有法律效力的協(xié)議書、調(diào)解書、判決書等法律文書所規(guī)定的數(shù)額計算；沒有法律文書的，相關(guān)義務(wù)人家庭人均收入低于當?shù)氐捅藴?倍的，視為無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力，可以不計算贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費；相關(guān)義務(wù)人家庭人均收入高于當?shù)氐捅藴?倍（含2倍)的，將其人均收入高出部分的50%平均到其應(yīng)當贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)的每個對象計算；而農(nóng)村扶貧開發(fā)政策沒有就子女贍養(yǎng)費確定明確的計算方法。

3.在財產(chǎn)認定方面，“兩項制度”規(guī)定不一致。農(nóng)村低保制度對申請對象的家庭財產(chǎn)狀況有明確的限定要求，家庭財產(chǎn)狀況有下列情形之一的，不得納入低保范圍，如：（1）人均金融資產(chǎn)超過當?shù)啬甑捅藴?倍的；（2）擁有并經(jīng)常使用機動車輛、船舶和大型農(nóng)機具的；等等。與其同時，近年來，各級民政部門加快了居民家庭經(jīng)濟狀況核對機制建設(shè)，通過信息化手段與有關(guān)部門實現(xiàn)了居民家庭經(jīng)濟信息比對，其掌握的低保對象的財產(chǎn)狀況更完整、準確。而在農(nóng)村扶貧政策中，雖然對申請為貧困戶的家庭財產(chǎn)也有一定的要求，但是并未進行量化，在核定其家庭財產(chǎn)時更多的是通過入戶查看、民主評議等傳統(tǒng)形式獲取扶貧對象的家庭財產(chǎn)狀況，在居民經(jīng)濟狀況獲取方面存在一定局限性。

4.“兩項制度”對申請對象家庭成員所履行的義務(wù)規(guī)定不一致。在農(nóng)村低保認定方面，低保制度對申請人家庭成員的履行相關(guān)義務(wù)作出了明確要求，提出家庭成員有下列行為之一的，應(yīng)當暫緩或者不予受理其低保申請：（1）在法定勞動就業(yè)年齡段內(nèi)，有勞動能力無正當理由拒絕就業(yè)或者從事生產(chǎn)勞動的；（2）法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)人有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力，但未依法履行義務(wù)，致使申請人未獲得贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)權(quán)益的；（3）具備生產(chǎn)勞動能力和條件，人為閑置承包土地的；（4）參與違法活動造成生活困難尚未改正的。而農(nóng)村扶貧政策未就申請貧困戶的家庭成員履行義務(wù)的行為作出明確規(guī)定。這意味著很多扶貧對象單看收入這一認定條件可能符合農(nóng)村低保政策，但是可能會受上述規(guī)定的影響致使其無法享受低保政策。

（二）“兩項制度”對象識別存在偏差，瞄準精度亟需進一步提高

準確識別與瞄準需要幫扶的貧困對象是兩項制度順利實施的基礎(chǔ)和前提，也是確保兩項制度公平和高效運行的重要保障。兩項制度對象的識別過程主要包括個人提出申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、收入核算、民主評議、審核審批、民主公示、日常監(jiān)管等環(huán)節(jié)，這其中收入核算、民主評議及民主公示在實際操作中受村（居）干部的影響較大，具有一定的隨意性。

1.農(nóng)村社會的特殊性制約了居民家庭經(jīng)濟狀況的精準核算。這種特殊性突出表現(xiàn)在以下兩點：從主觀方面看，農(nóng)村社會的本質(zhì)特性仍然是“熟人社會”，“熟人社會”的人際關(guān)系極易干擾家庭經(jīng)濟狀況核查的正常開展，在實際工作中，村（居）干部親屬保、人情保、關(guān)系保，扶貧開發(fā)政策執(zhí)行中的優(yōu)親厚友為其典型表現(xiàn)形式。從客觀方面看，農(nóng)村家庭收入來源日益多樣化，收入缺乏穩(wěn)定性且難以貨幣化，與以工資性收入為主要收入來源的城鎮(zhèn)家庭相比，農(nóng)村家庭的收入難以準確核算，這些因素對兩項制度的目標定位形成了制約，加大了兩項制度申請家庭經(jīng)濟狀況核查的難度。

2.民主評議和公示環(huán)節(jié)往往被忽略或擴大。民主評議和公示是確保貧困對象認定公開、公平、公正的重要環(huán)節(jié)。但在政策執(zhí)行過程中，民主評議和公示往往被忽略或擴大，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶的產(chǎn)生甚至直接由基層干部指定，貧困戶產(chǎn)生的結(jié)果及相關(guān)信息也沒有及時公示;與此同時，在一些地方也出現(xiàn)了民主評議功能擴大化的現(xiàn)象，居民能不能享受兩項制度成了“投票選舉”。上述情況可能造成兩方面的影響:一方面，生活條件好的家庭在沒有進行民主評議的情況下經(jīng)村（居）干部暗箱操作直接上報為低保戶或貧困戶；另一方面，生活極端困難的家庭，如果經(jīng)民主評議后得票不足，村（居）干部就以該家庭沒得到足夠的票數(shù)為由不予上報為低保戶或貧困戶。這直接造成了不該救助（扶持）的，得到了救助（扶持）；該救助（扶持）的，沒得到救助（扶持）。

（三）“兩項制度”所扶持對象退出難

1.對扶持對象家庭經(jīng)濟狀況缺乏有效的動態(tài)監(jiān)測。家庭經(jīng)濟狀況是衡量其是否具備享受“兩項制度”資格以及享受何種程度扶持的關(guān)鍵尺度。實際工作中，很難對“兩項制度”扶持對象的家庭經(jīng)濟狀況變動情況進行實時監(jiān)測。同時，由于基層政府、村（居）、扶持人口相互之間的信息不對稱，加之“兩項制度”扶持對象多為年老體弱者，其子女忙時務(wù)農(nóng)、閑時打工，其工作不固定、時間不連續(xù)、收入不穩(wěn)定，很難對其家庭收入進行準確監(jiān)測，使其對于扶持對象提供的家庭收入證明材料往往難以準確核實，在實際工作中往往采取“大差不差”協(xié)商似的估算其家庭收入。

2.扶持人口主動退出難?！皟身椫贫取彼龀謱ο笠蚣彝顩r發(fā)生明顯變化、擺脫困境后，就應(yīng)逐步退出低?；蚍鲐殠头觯趯嶋H工作中貧困對象退出難一直是制約“兩項制度”順利實施的一大難題。[2]在申請低保或扶貧對象時，大多數(shù)群眾是積極主動的，但在退出時幾乎沒有主動提出的，大多數(shù)貧困戶對低保和扶貧抱著一種“有了便宜不占白不占”的依賴心理，甚至有少數(shù)人認為低保和扶貧是“終身制”的一項福利，致使部分低保戶、扶貧戶對基層政府的動態(tài)管理甚至取消其低保或扶貧資格，持有相當強的抵觸情緒，甚至會為此反復長期上訪、纏訪。

3.“兩項制度”扶持對象自我發(fā)展能力較弱。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底①來源于《2015年山東民政統(tǒng)計年鑒》。，全省農(nóng)村低保人口中老年人占比約為60%、殘疾人所占比例約為8.7%，全省建檔立卡貧困人口中老年人所占比例約為50%。由此可見，由于受年齡、身體殘疾等個人自我發(fā)展因素的制約，致使相當部分貧困對象長期掙扎于貧困線之下，“兩項制度”扶持的對象的“造血”功能薄弱、發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，無力通過自身發(fā)展來擺脫貧困，這意味著在短期內(nèi)如果沒有外界資源的強力輸入，現(xiàn)有扶持對象很難退出低保和扶貧幫扶。

（四）“兩項制度”所扶持對象的退出程序不一致

當前，低保的退出方式主要有三種：一是低保家庭定期報告制度，低保家庭人口減少的，應(yīng)當在1個月內(nèi)告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），沒有按規(guī)定進行申報的，可以減發(fā)或暫時停發(fā)其低保補助金；二是建立了縣級民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對低保對象家庭人口、收入、財產(chǎn)狀況定期復核制度，對經(jīng)復核家庭人口、收入、財產(chǎn)狀況發(fā)生變化的，縣級民政部門及時予以增發(fā)、減發(fā)或者停發(fā)低保金；三是建立了居民家庭經(jīng)濟狀況信息核對機制，對通過比對明顯超過低保條件的家庭按規(guī)定程序予以停發(fā)低保金。低保對象的退出需經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級民政部門審批、在村內(nèi)公示的程序進行，并書面說明理由，收回和注銷低保證。扶貧對象的退出需經(jīng)過下列程序，即由村“兩委”組織召開村民代表會議進行民主評議后，提出擬退出貧困戶名單，經(jīng)村“兩委”和駐村工作隊核實、擬退出貧困戶認可，在村內(nèi)進行公示（公示期7天），無異議后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府抽查審核,在村內(nèi)公告退出（公告期5天），并在建檔立卡貧困人口數(shù)據(jù)中予以銷號。

三、加強“兩項制度”有效銜接的政策建議

（一）盡快統(tǒng)一“兩項制度”對象認定條件

在實踐中，“兩項制度”的目標定位各有側(cè)重，但是從制度的整體目標定位來講，“兩項制度”都是國家為消除農(nóng)村貧困問題的而做的基礎(chǔ)性制度安排，因此，要從根本上確保“兩項制度”的有效銜接，必須制定相對統(tǒng)一的農(nóng)村貧困人口認定條件。首先，亟待在國家層面研究制定全國統(tǒng)一的農(nóng)村貧困人口認定制度，科學設(shè)定量化指標體系，嚴格界定認定主體責任，規(guī)范認定程序，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的貧困人口認定體系，為制度的有效銜接和實施提供基礎(chǔ)性、根本性的保障。其中，對于農(nóng)村扶貧對象和農(nóng)村低保對象認定的具體量化指標可以根據(jù)各自的制度目標定位有所差異，但必須明確兩者具體的差異性量化性指標，便于基層工作人員進行實際操作和困難群眾申請有關(guān)救助或扶貧開發(fā)政策。尤其應(yīng)明確扶貧對象的贍養(yǎng)費計算方法和家庭財產(chǎn)認定標準，具體可參考農(nóng)村低保對象的認定辦法制定，做到精準識別。其次，要根據(jù)近年來農(nóng)村居民收入來源多元化和農(nóng)村居民剛性支出的實際情況，研究制定有關(guān)農(nóng)村貧困人口認定的配套政策文件，其中現(xiàn)階段亟待制定出臺有關(guān)行業(yè)收入評估標準和支出型貧困家庭認定標準，為準確認定“兩項制度”的受益對象提供準確、可靠、完整的客觀依據(jù)。再次，要規(guī)范“兩項制度”對受益對象所承擔的義務(wù)?？v觀社會政策的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對等是民生保障政策的重要原則，因此，在制度設(shè)計時不僅要明確保護好貧困對象享受低保或扶貧政策權(quán)利，同時還應(yīng)明確規(guī)定其需要履行的相關(guān)義務(wù)，比如申請人要如實申報家庭成員收入和財產(chǎn)狀況，申請人及家庭無正當理由不得拒絕就業(yè)或從事生產(chǎn)勞動等。

（二）建立健全同步識別、精確瞄準工作機制

目前，全省各市、縣（市、區(qū)）普遍建立扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組和社會救助部門聯(lián)席會議制度，為統(tǒng)籌研究解決“兩項制度”實施過程中的問題提供了有力的組織領(lǐng)導保障。下一步，各級民政、扶貧部門尤其是縣級民政、扶貧部門要充分發(fā)揮好社會救助部門聯(lián)席會議制度或扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組的優(yōu)勢，建立工作定期通報制度，加強對彼此工作措施、經(jīng)驗做法、問題研究等情況的相互通報，定期會商、研究解決“兩項制度”銜接過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，并定期開展數(shù)據(jù)核對，形成部門合力。各級民政部門、扶貧部門要積極推動以縣級為單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面建立健全同步識別 “兩項制度”對象工作機制，在兩項制度對象瞄準過程中，要統(tǒng)一組織、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一實施，使農(nóng)村低保和扶貧對象識別工作在時間和程序上同步進行，確保貧困對象瞄準更加高效；要嚴格按照申請、收入核查、民主評議、審核審批和民主公示的步驟，正確發(fā)揮好村（居）民主評議在對象認定過程中作用，堅決制止和糾正“以票取人”、“以權(quán)壓人”的錯誤做法，要采取張榜公示、報紙公開、廣播電視公告等形式，推動“兩項制度”享受對象信息公開工作，廣泛接受社會監(jiān)督。

（三）做好動態(tài)管理工作，確保兩項制度順暢運行

做好“兩項制度”受益貧困人口的動態(tài)管理工作至關(guān)重要，這不僅牽扯到全面建成小康社會的戰(zhàn)略能否按時實現(xiàn)，而且牽扯到社會公平、公正。因此，各級民政、扶貧部門必須加強對“兩項制度”受益貧困人口的動態(tài)管理。一是建立健全居民家庭經(jīng)濟狀況動態(tài)監(jiān)測機制。要按照貧困人口的不同類別按季度審核、半年審核、年度審核的頻率按規(guī)定程序組織開展好家庭經(jīng)濟狀況核查工作，省、市兩級民政部門要加快建立健全居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息平臺建設(shè)，進一步拓寬居民家庭經(jīng)濟狀況核對數(shù)據(jù)信息源，依托信息核對平臺按照季度、半年、年度的頻率全量比對“兩項制度”受益貧困人口家庭經(jīng)濟狀況變動情況，及時將比對結(jié)果發(fā)送至縣級民政、扶貧部門，為其及時掌握貧困人口家庭經(jīng)濟狀況變動情況提供數(shù)據(jù)支撐；縣級民政、扶貧部門要探索通過政府購買服務(wù)的方式，聘請有資質(zhì)的第三方，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員深入村（居）實地核算“兩項制度”受益貧困人口家庭經(jīng)濟狀況變動情況，切實減少村（居）干部對貧困對象家庭經(jīng)濟狀況核查工作的干擾。二是要加大信息共享力度?？h級民政、扶貧部門要進一步加大信息交換共享力度，縣級民政部門要及時將農(nóng)村低保對象名單提供給同級扶貧部門，便于扶貧部門認定扶貧對象和選擇扶貧方式；縣級扶貧部門要將扶貧對象名單、脫貧的農(nóng)村低保對象名單、脫貧家庭人均收入等情況以及無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的扶貧對象信息提供給民政部門，方便民政部門及時將符合救助條件的扶貧對象納入救助范圍，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。三是要完善“兩項制度”交叉重疊部分貧困戶的扶持措施。根據(jù)這部分貧困人口的分布狀況，采取因戶制宜的幫扶措施，加強扶持措施的銜接與整合，譬如對于因病、智障、年老體弱喪失勞動能力、生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村貧困人口，在按規(guī)定程序?qū)⑵淞袨榈捅ο?，提供穩(wěn)定的最低生活保障的基礎(chǔ)上，對其應(yīng)優(yōu)先考慮折股量化、入股分紅等扶持方式。對于有勞動能力但無生產(chǎn)條件或缺生產(chǎn)技術(shù)的農(nóng)村貧困人口，在為其落實低保政策的同時，應(yīng)著重將扶持的重點放在其自身發(fā)展能力培育上，加強勞動技能培訓和轉(zhuǎn)移就業(yè)，提供資金、技術(shù)支持，為其尋求產(chǎn)業(yè)支撐，推動有勞動能力和發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村貧困人口參與產(chǎn)業(yè)、金融扶貧開發(fā)，助其早日脫貧致富。鑒于農(nóng)村低保對象與扶貧對象同屬農(nóng)村貧困人口，對于不在建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保對象，也要根據(jù)不同致貧原因，使用相應(yīng)的扶貧開發(fā)政策。同時，為鼓勵這部分貧困人口脫貧，對其通過扶貧開發(fā)帶動其家庭收入實現(xiàn)增收的部分可以在一定期限內(nèi) （考慮到部分扶貧項目往往需要一年的時間才能見效的實際情況，建議在一年內(nèi)）不計入其家庭收入。

（四）切實加強能力建設(shè)，提高政策執(zhí)行效率

從調(diào)研的情況來看，無論是農(nóng)村低保管理部門還是扶貧開發(fā)部門，當前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經(jīng)費短缺、工作條件落后、專業(yè)化和信息化程度不高等問題，在一定程度上制約了“兩項制度”的高效實施，為確保各項政策措施落到實處，加強基層能力建設(shè)顯得十分迫切。首先，“兩項制度”的政策性很強，準確把握現(xiàn)行政策是對每一位民政及扶貧工作人員最基本的要求，因此在具體操作中應(yīng)進一步加大對“兩項制度”工作人員的培訓力度。在具體組織培訓中，民政與扶貧部門應(yīng)加強溝通，科學制定培訓計劃及內(nèi)容，培訓的資金安排、組織實施、效果評估等均由兩部門共同承擔，協(xié)調(diào)配合；應(yīng)著重在政策目標、業(yè)務(wù)知識、操作流程等方面加強培訓，提高政策執(zhí)行力；應(yīng)強化統(tǒng)一培訓，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部通過集中培訓，同時掌握兩項制度的政策及業(yè)務(wù)知識。[3]其次，要充分考慮和把握現(xiàn)階段農(nóng)村家庭收入、人際關(guān)系復雜化的實際情況，著重加強農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟狀況核查專業(yè)能力建設(shè)，努力克服當前農(nóng)村社會的特殊性制約因素，在當前時間緊、任務(wù)重、要求高的情況下，倡導通過政府購買社會服務(wù)的方式，將家庭經(jīng)濟狀況核查交給有資質(zhì)的第三方機構(gòu)具體開展入戶核查工作，切實提升精準識別專業(yè)化能力。

[1]江彬 左停：《關(guān)于我國農(nóng)村扶貧政策與低保政策銜接問題的研究綜述》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》2013年第6期，第2755～2757頁

[2]張婧晶：《農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接初探》，《中國民政》2013年第11期，第28～29頁

[3]宮蒲光：《充分發(fā)揮農(nóng)村低保的兜底作用》，《行政管理改革》2016年第4期，第33～35頁

（責任編輯：張曉月）

On the Effective Connection between Rural Minimum Living Security and Development for Poverty Relief Policy

Zhang Zesheng

The Rural Minimum Living Security and Development for Poverty Relief Policy (the following referred to as the “two systems”)are the two basic institutional arrangements for rural anti-poverty in China.They have played an important role in curbing poverty and promoting long-term stable development in rural areas,and also has achieved remarkable results.Through the field research in grassroots of Shandong Province,this paper makes a deep analysis of the development of the “two systems”.It is pointed out that the “two systems” have some problems,such as the different conditions of object identification,the object identification deviation,the difficulty of object withdrawal and the different withdrawal procedures.Some suggestions are put forward to unify the “two systems” as soon as possible,to identify the conditions,to perfect the working mechanism of accurate targeting,to do a good job of dynamic management,and to strengthen the ability construction at the grassroots level.

Rural Minimum Living Security;development for Poverty Relief Policy;Effective convergence

山東省民政廳核對中心 山東濟南 250012