省屬高校去行政化改革對策研究

鄒曉紅

(長春理工大學，吉林 長春130022)

省屬高校去行政化改革對策研究

鄒曉紅

(長春理工大學，吉林 長春130022)

中國高校行政化傾向嚴重阻礙了學校辦學自主權和學術權力的充分發揮。本文從地方省屬高校行政化傾向的表現入手，提出相應的改革對策和思路，為進一步提高中國高校自主辦學水平、構建現代大學制度提供參考。

中國高校；去行政化；表現

2010年5月，國務院審議并通過《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》，提出建設現代大學制度，克服行政化傾向。2011年11月《高等學校章程制定暫行辦法》出臺，標志著中國高校向自主辦學、建設中國特色現代大學制度邁出關鍵一步。中國高校行政化傾向嚴重影響了高校自主辦學水平的提升和現代大學制度的構建，引起社會各界的廣泛關注，需要我們深入分析和解決這個問題。

一、高校行政化傾向的表現

(一)政府與學校權力失衡，影響高校自主權發揮

我國政府和高校的關系一直是明確的領導與被領導關系，政府對高校擁有校領導任免權、管理權、財政權、評估權等多種權力，高校的正常運轉極大程度地依附于政府，政府則依靠其行政管理手段實施管理。高等學校作為政府的“附屬”，其辦學活動受到政府的嚴格限制，在招生分配、經費的使用、人員安排以及學校規劃上沒有自主權，甚至在學科發展、教學和科研活動等學術事務上也沒有發言權。

(二)學校內部行政權力占主體，學術權力弱化

我國高校的權力結構屬于行政權力模式，以行政權力為主導。在管理體制上，政府任命高校領導，高校領導任命院、處長，從而形成了對上負責的行政體制。高校作為學術組織，學術權力是基本權力，應該在學術決策中發揮主導作用。在我國，學術權力的主體地位體現不明顯，其雖在理論上得到認同，卻在管理的實踐中被弱化。如行政權力與學術權力權限劃分不明、權力過分向行政管理集中、行政權力過于向上集中等問題，都是高校中行政權力與學術權力失衡的表現。

(三)社會力量參與大學治理缺失

中國高校治理的框架包括黨委系統、以校長為代表的行政系統、學術委員會和教職工代表大會四部分，每個部分代表了不同的利益群體，唯獨缺少社會人士的參與。在現行體制下，我國高校的行政權力來源于政府，社會力量參與大學治理既缺乏有效的途徑，也沒有制度上的保障。相較于國外，我國接受來自社會的捐贈數量較少，社會力量參與高校治理的機會太少，導致社會人士為高校出謀劃策的積極性不高。較為封閉的高校管理模式使社會大眾對高校的內部管理不甚了解，既使大學失去持續發展的外部動力和力量，又使大學失去一支重要的外部約束力量。

(四)學術機構權力虛化

高校常設的學術機構包括學術委員會、學位委員會、職稱職務評聘委員會等，其人員通常是由行政領導兼任或指派，其活動也常常是在行政部門的“安排”下進行。學術委員會具有的審議學科、專業的設置等職能難以得到真正落實。

二、省屬髙校行政化產生的原因

(一)內部原因

首先，高校管理責權不清，導致人浮于事。行政部門控制著高校的權力，把大量的業務工作下移至教學、科研、學術等業務部門，限制學術部門的自主權。行政部門與學術部門各自從自身角度考慮問題，意見很難達成一致，造成了教師對學校的發展規劃、方針政策、工作計劃不關心，阻礙了高校的良性發展。

其次，高校內部行政與學術矛盾。行政人員在校內不參與考核，而一線教師每年有考核，導致教師心里不平衡，無法調動教師積極性。在多數高校，資源配置、工資分配、年度評優、職稱評審等涉及經濟、名譽利益方面的事務，都由行政權力系統作最后決策，導致高校的發展受限。

再次，高校內部行政管理人員結構參差不齊。隨著高校辦學規模的不斷擴大，高校內部行政管理人員的學歷水平存在較大差距，管理人員存在官僚主義工作作風，缺乏為教學與學術服務的意識，造成工作效率低。

(二)外部原因

首先，教育行政管理體制存在缺陷。高校的行政化現象的產生源于政府對高校的行政化管理，政府既是高校的舉辦者，又是高校的管理者。公辦高校主要領導的任免權由政府部門掌控，這種行政程序產生的高校領導必然會更多地對上負責。高校的行政級別不僅與學校的地位直接相關，還與學校領導個人地位與待遇直接掛鉤，導致很多人依舊按照行政管理體制來管理高校。

其次，行政管理集權化。政府對高校在辦學方向、政策引導、經費支持等方面承擔著重要責任，會督促高等教育的快速發展。但是，政府過多的行政干預損害了現代高等教育的基本精神和學術自由。

三、省屬高校去行政化改革的對策

中國省屬高校發展歷程和自身情況各有不同，其改革的內容和重點也會有所不同。總體而言，中國高校在去行政化改革中應遵循以下幾點。

(一)加強大學章程及相關制度建設，讓高校自主辦學有法可依

高校自主辦學要靠法治來保障。大學章程是大學自主辦學的依據，是對大學的辦學精神、基本制度、機制體制作出的原則性規定。省屬高校進行去行政化改革的第一步就是要進行本學?！洞髮W章程》的制定。一所獨立、規范的大學應該有健全的內部管理制度，并執行科學化、規范化、制度化的管理操作，只有這樣，才能成為真正獨立的法人，實現依法治校。同時，應該在完善法制的基礎上，進一步對法律做出具體的運行規劃，使高校每一項權力的具體實施都有相應的法規依據。

(二)明確政府和高校職能，切實保障學校辦學自主權

政府要解放思想、與時俱進，從傳統的集權管理模式中走出來。政府對高等學校的管理職能主要應體現在以下幾個方面：一是規劃與立法；二是撥款與籌款；三是評估與監督；四是制定各級各類高等學校設置基準，審批新建高等學校；五是制定高等學校干部任免標準。政府對高校的管理不應具體到內部的管理細節，而應從宏觀上進行管理，讓高校走出傳統的集權管理模式。

(三)改革高校內部治理結構，擴大民主參與度

改革高校內部治理結構的最終目的是要建立一個黨政配合議事決策的機制，更加有效地對學校重大問題進行宏觀決策、科學管理和有效監督，從而實現教學科研工作的有效運行，并最終達到服務于教學、服務于科研、服務于社會的目的。構建大學理事會是我們可以積極嘗試的有效途徑。大學理事會主席可由黨委書記兼任，理事成員可以包括政府代表、教師代表、學生代表以及社會知名企業家、教育家代表。這樣的結構保證了向各個利益群體負責，所做的決策也必定更具民主性、科學性。可以說，構建大學理事會是一種非常重要的社會參與方式，有助于避免政府及內部行政機構獨掌大權，保障高校治理的科學化；同時向高校及時反映社會需求，促進教育發展的多元化。

(四)取消行政級別，積極推行高校職員制度改革

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》指出：高校要“推進政校分開，管辦分離”；“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。2000年6月，中組部、人事部和教育部聯合下發的《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》要求“高等學校的管理人員實行教育職員制度，教育職員實行聘任制”，通過高校管理崗位人員的職業化改革，可以加強職員服務意識、專業技能的培訓，使其認識到本崗位的服務性和專業技能的重要性。在推行高校職員制過程中要遵循以下原則：第一，強化管理職業化理念，建立健全學習培訓機制。第二，制定職員的考核制度，配套獨立薪酬激勵機制。第三，構建科學的職級體系，不斷拓寬職員晉升渠道。在高校去行政化大背景下，管理崗位人員工作必須轉變工作理念、更新觀念、因需設崗、精簡機構，實現管理人員的職業化發展。

(五)不斷提升學術機構的權力與地位

大學的本質屬性是治學。為此，應賦予擅長治學的教授以一定的治校權力，尊重專家、教授在大學管理中自主行使學術權力。校長治校與教授治學是高校管理機制上不可割裂的兩部分，是實現高校民主管理的有效途徑，可以使學術權力和行政權力分工明確、有機協調，防止高校行政化傾向，保持大學的學術本色。

為完善教授委員會、學術委員會的職能和權力，可加強以下幾方面的工作。第一，在學科建設方面強化學術權力的作用。學科建設是高校持續性發展的動力，依據本校特點進行學科建設是各高校實現培養目標和培養規格的中心環節，也是實現高校學術研究能力提升的重要基礎。第二，在用人制度方面強化學術權力的作用。對大學校長的選拔方式與制度進行改革，在選拔和任免時應該“去委任制，行選任制”，使大學校長的遴選在全校各利益群體代表的主導下進行，而不是在單一的政府主導下進行。第三，在評估制度方面強化學術權力作用。要在立足于當前我國高等教育評估現狀的基礎上，確保政府、高校和社會三方的主體地位，構建有中國特色的高等教育評估模式，建立主體廣泛的高校教育評估機構，構建彈性化的評估標準，健全高等教育評估法規。只有得到法律的充分保障，我國高等教育才能實現保質保量的發展。

四、結論

省屬高校進行去行政化改革的過程是構建現代大學制度的過程。現代大學制度的本質就是一種權力制衡的治理結構，強調各權力之間相互牽制、保持動態平衡。“去行政化”的重點和難點在于如何辨證看待和處理高校中的行政權力和學術權力。在建設有中國特色的現代大學制度道路上，“去行政化”是不可回避的一個問題。高校去行政化的順利實現，將為建設有中國特色的大學制度提供源源不斷的動力。

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2016-12-09

全國教育科學“十二五”規劃2014年度單位資助教育部規劃課題“地方院校去行政化與內部治理模式的構建”(FJB140109)。

鄒曉紅(1970- )，女，教授，博士，從事高等教育學、法學研究。

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2095-7602(2017)05-0124-03