規范地方政府投融資行為任重道遠

規范地方政府投融資行為任重道遠

7月28日，國務院常務會議部署穩妥化解累計的地方政府債務風險，堅決遏制隱性債務增量。7月24日，中共中央政治局部署下半年經濟工作會議指出，要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱形債務增量。此前的第五次全國金融工作會議則明確表示要嚴控地方債增量，實行終身問責制。相比以往政策，終身問責更多是加大了政府官員的事后追責。對地方政府來說，舉債擔責未來將成為常態。

截至2016年末，我國政府債務27.33萬億元，政府債務的負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。但不容忽視的是，一些地方出現了違法違規舉債苗頭且形式不斷翻新，如變相擔保舉債、政府購買工程、承諾PPP項目固定收益、對PPP項目保底回購、明股實債等，長此以往，將危及當期和遠期的財政與金融穩定。因此，規范地方政府融資行為任重道遠。

2015年以來，財政部根據《預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）出臺相關政策，正是針對這些違法違規融資擔保行為，包括嚴格限定政府購買服務的范圍、嚴格規范政府購買服務預算管理、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資，并要求切實做好政府購買服務信息公開等。同時，對PPP、政府投資基金等政府與社會資本方各類合作行為提出明確要求。此外，還通過發行土地儲備專項債券，從機制上防范違法違規舉債或變相舉債等行為。這些措施產生了非常好的效果。

但同時也要注意到，隨著中央對債務管理的事后監管加強,地方政府舉債沖動受限,但地方的融資需求仍在,在這種背景下，防范地方債務風險不可能一勞永逸。為此，需進一步創新思路，就“基本框架”進行適應性調整，逐步建立規范透明的地方政府融資機制。首先，清晰劃分投資權，約束地方政府投融資沖動。這包括轉變政府職能，厘清政府與市場關系，明確政府投資邊界和投資的有效性，以塑造企業投資主體地位為要務，盡可能讓市場發揮資源配置的決定性作用；科學劃分各級政府的投資范圍和投資領域，使其各負其責。其次，加快政府間財政體制改革，調整稅制結構，使地方政府在治理轄區、推動地方發展方面有足夠的可持續的收入來源，也可緩解地方債務壓力。第三，新預算法授予了地方政府債務融資權，但借債主體只限定在省級政府，應考慮在法律層面有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，制定地方政府發債的管理制度，通過開好“前門”，滿足地方政府合理融資需求，支持地方穩增長、補短板。最后，努力構建與經濟新常態相匹配的地方政府融資體系，創新融資機制，通過適度擴展地方政府債券規模，推進政府和社會資本合作（PPP）的制度供給，嘗試“存量資產證券化”，構建政府資本性支出基金化等方式，舒緩地方政府支出壓力。

（本刊編輯部）