BOT項目中政府公信力建設(shè)路徑研究

文/徐一惠

一、基本案情

20世紀(jì)90年代，印度政府受投資環(huán)境和成功BOT項目影響，同時為促進(jìn)國內(nèi)發(fā)電行業(yè)發(fā)展、吸引外資，大力推行改革，批準(zhǔn)了一系列重大能源項目，并對這些項目發(fā)布優(yōu)惠政策，安然公司因此與印度政府合作。項目由安然籌劃，巴克蒂承建，通用電氣提供設(shè)備，這幾乎是當(dāng)時世界上實力最強的組合，預(yù)計電廠建成后將運行20年。項目的籌劃商、承包商、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境、市場預(yù)期等條件使得項目前景看上去一片大好。項目1995年進(jìn)入建設(shè)階段。而1997年東南亞金融危機爆發(fā)，盧比對美元匯率迅速貶值，對印度經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。金融危機和印度國內(nèi)政策變動使項目進(jìn)度嚴(yán)重延遲，增加了建設(shè)方費用，直至 1999年，項目第一期才投入運營。2000年世界能源價格上漲，使得這一價差上升到差不多4倍。至11月份，電力局已無力支付大博電廠當(dāng)月電費，工程承包商、供貨商也被迫陸續(xù)停止了二期工程。印度大博電廠項目最終以政府失信、項目失敗告終。

二、印度大博電廠項目失敗原因分析

(一)印度政府管理和治理能力不到位

對于經(jīng)驗較少和在引進(jìn)外資和新技術(shù)的印度來說，前期投入是必要的，但是印度大博電廠項目卻恰恰在可行性分析上投入較少，導(dǎo)致項目的各項條款不合理不完善，并且對于安然公司還承諾了高回報率，因此政府對于項目的管理能力導(dǎo)致了大博電廠項目從一開始就存在風(fēng)險漏洞。

(二)印度行政管理體制存在弊端是失信的直接原因

印度政府為發(fā)電行業(yè)制定了優(yōu)惠政策，電價減少2/3，并且規(guī)定電力局為發(fā)電企業(yè)補助，對于重要的選區(qū)執(zhí)政黨還要再進(jìn)行電費補貼，這一系列政治化的定價政策也影響了電力局的利潤；其次印度國內(nèi)用戶偷電、欠費現(xiàn)象頻發(fā)，當(dāng)時電力損耗達(dá)到三成以上，印度電力行業(yè)累積債務(wù)超過250億美元。此背景下即使經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展大博電廠項目也難收到電費，更何談加上金融危機的沖擊。

(三)風(fēng)險分配不合理，印度政府過度擔(dān)保導(dǎo)致信用風(fēng)險過大

大博電廠項目中，安然和馬邦電力局簽訂了售電協(xié)議，協(xié)議規(guī)定大博電廠發(fā)電后，馬邦電力局要對電廠所發(fā)電進(jìn)行收購，并且還規(guī)定了最低購電量，目的是保證電廠的投資收益和正常運轉(zhuǎn)，收購要以美元結(jié)算。從協(xié)議條款看，大博電廠似乎風(fēng)險很小，匯率風(fēng)險、價格風(fēng)險都轉(zhuǎn)移到了馬邦電力局和為電力局反擔(dān)保的馬邦政府身上，只要保證電廠正常生產(chǎn)發(fā)電項目就可以成功，但是它忽略了馬邦電力局自身已經(jīng)入不敷出，并且政府也是存在信用風(fēng)險的，一旦發(fā)生不可預(yù)知的風(fēng)險馬邦電力局和政府都無法承擔(dān)，那項目必然失敗。

(四)經(jīng)濟(jì)周期沖擊導(dǎo)致政府“客觀失信”

受1997年東南亞金融危機的影響，盧比兌美元貶值40%以上，對于印度的各行各業(yè)都造成重?fù)簦瑯右膊暗搅舜蟛╇姀S項目，項目工程進(jìn)度被拖延，大大增加了電廠建設(shè)的費用。匯率變動導(dǎo)致了馬邦電力局需要使用接近兩倍與其他來源的電力價格來購買大博電廠發(fā)出的電力。本身就負(fù)債累累的馬邦電力局因此而瀕臨破產(chǎn)，完全沒有能力支付大博電廠的電費。由于電費價格均在馬邦政府和印度政府預(yù)期內(nèi)，最后兩個政府也相繼違約，項目的承包商和供貨商也被迫停止項目開展，項目宣告失敗，安然公司因該項目失敗受到了嚴(yán)重影響。

三、BOT項目中政府公信力建設(shè)路徑

(一)確定謹(jǐn)慎的承諾機制，避免失信于民

我國要加快建立政府部門的承諾機制，對于政府職能范圍內(nèi)的事情要用制度規(guī)范來強制約束，要求政府對社會公眾的服務(wù)期限和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行承諾，并進(jìn)行追蹤和督促，確保承諾于民的事項按時、按質(zhì)完成。其次完善政府績效考核體系，把各級政府為社會辦實事的踐諾情況加進(jìn)政府績效考核范圍，積極營造公平競爭、統(tǒng)一高效的市場環(huán)境。

(二)建立專業(yè)機構(gòu)，提高政府信用管理能力

我國可以借鑒國外經(jīng)驗，目前很多國家在開展BOT項目時都建立專門的管理機構(gòu)，比如英國、愛爾蘭、意大利、德國、日本、等，其中以英國最為典型。英國政府成立了財政部特別工作小組，該小組在項目的標(biāo)準(zhǔn)化運作方面做了很多工作，對于項目前期談判和論證、政策的提案等進(jìn)行支持和提高咨詢幫助，從前期準(zhǔn)備工作到項目建成的后期進(jìn)行全程跟進(jìn)，對于項目中的障礙進(jìn)行清除，大大提高了項目的運作效率，從而保證項目的進(jìn)展順利。

(三)政府要提高信用風(fēng)險意識，建立風(fēng)險分擔(dān)機制

政府應(yīng)當(dāng)保證政策的穩(wěn)定性，主要負(fù)責(zé)政治風(fēng)險、稅收風(fēng)險的管控，而私人部門具有豐富的項目管理經(jīng)驗，所以對于項目中的建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險、項目移交風(fēng)險進(jìn)行防范和補救，并要利用衍生品等措施對項目的金融風(fēng)險進(jìn)行規(guī)避，而對于市場風(fēng)險和不可抗力等因素就要由雙方共同承擔(dān)。因此，政府要提供信用風(fēng)險意識，明確自身信用在項目中扮演的角色是降低項目違約風(fēng)險、減小項目投資成本，而不是成為最后一根救命稻草，一旦政府信用缺失，項目必然失敗。

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