論我國殘疾人輔助性就業

包學雄，肖 靜

(廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000)

論我國殘疾人輔助性就業

包學雄，肖 靜

(廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000)

殘疾人就業保障模式可劃分為庇護性就業、支持性就業和輔助性就業。殘疾人輔助性就業保障模式在理論層面存在概念界定不清或重疊交叉的問題，在現實層面存在社會支持力量較弱、優惠政策落實不到位、已有資源開發利用不充分等問題。本文借助殘疾人保障理念和實踐經驗，明確相關概念間的區別與聯系，并提出相關參考建議。

殘疾人輔助性就業；問題；建議

一、問題的提出

殘疾人庇護性就業和支持性就業的說法是舶來品，而輔助性就業的概念誕生在我國，具有本土性，首次出現在2011年5月國務院批轉的《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》中。國內學者對殘疾人就業保障問題非常關注，對不同殘疾人就業保障模式有一定的研究。學者關于殘疾人就業保障模式的研究多以庇護性就業和支持性就業為主，有關殘疾人輔助性就業的研究相對較少，且多為實證研究，理論研究比較缺乏。所以，理論基礎相對不足使輔助性就業在實踐中缺乏理論指導，不能正常發展并發揮應有的作用。本文結合殘疾人保障理念和實踐經驗，分析、界定了相關概念，并在此基礎上根據我國殘疾人輔助性就業實踐中存在的問題，提出參考建議。

二、概念界定與辨析

殘疾人就業保障模式與殘疾人保障理念的發展與轉變密不可分，據此可將殘疾人就業保障模式分為以下三種。

(一)庇護性就業

庇護工場的概念最早出現在17世紀的歐洲，英國于18與19世紀建立了類似庇護工場的殘疾人就業場所——工作之家與收容所。早期的庇護工場客觀上促進了殘疾人就業活動的發展，但它的保障理念來源于傳統的“醫學模式”，即主要體現的是社會對弱勢群體的同情與憐憫，而不是將就業權作為殘疾人群體的一項基本權利去保護。隨著殘疾人保障理念的轉變，庇護性就業在實質、內容和方式等方面發生了轉變。現代庇護性就業的保護對象一般是就業能力不足、需要長期進行就業扶持的殘疾人，在觀念上也將就業權視為殘疾人的一項基本權利。具體來說，庇護性就業是指為了幫助殘疾人身心康復，提高其就業能力并能夠通過就業實現自身價值，而設立專門的就業場所并制定一系列保護性就業政策的一種集中就業實現形式。部分殘疾人可在庇護工場長期就業，另一部分則可通過庇護工場的康復訓練，轉到其他部門，甚至進行公開就業[1]，具有保護性、間歇性、臨時性、過渡性等特征。

(二)支持性就業

20世紀70年代，美國社會形成了殘疾人支持性就業模式。該模式源于“社會模式”的保障理念，認為殘疾人可以與普通人一樣進入具有競爭性的勞動力市場，且在具有競爭性的職場中工作，而并非要在庇護性的職場終老[2]。支持性就業理念深受當時回歸主流和融合教育思潮的影響，主張對殘疾人群體進行人力資源開發與利用，并且“授之以漁”，而不是單純對之進行憐憫、施舍，對庇護性就業造成很大沖擊。具體來說，支持性就業是指幫助具有一定勞動能力且具有高就業需求的殘疾人融入具有競爭性的勞動力市場，且保證其在整個過程中不受歧視和偏見，核心是就業輔導，具有保障對象廣泛性、保障水平較高性、保障方式個體性、保障過程長期性等特點。其中，與庇護性就業明顯不同的一點是，支持性就業的工作場所是與一般非殘障者共同被雇傭的場合，而不是專門設立的工作場地[3]。

(三)輔助性就業

2015年6月29日，我國殘聯、國家發展改革委、民政部、財政部、人力資源社會保障部等8部門共同印發了《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》，指出：“輔助性就業指組織就業年齡段內有就業意愿但難以進入競爭性勞動力市場的智力、精神和重度肢體殘疾人從事生產勞動的一種集中就業形式，在勞動時間、勞動強度、勞動報酬和勞動協議簽訂等方面相對普通勞動者較為靈活?！盵4]本文中的輔助性就業概念以文件釋義為準。輔助性就業并不等同于庇護性就業，但可以作為庇護性就業的一部分，即它保障的是殘疾程度較高的、最困難的群體，且主要以康復和融入社區為主，以勞動和職業介紹為輔。

三、輔助性就業與福利企業的不同

我國福利企業是支持性就業的重要載體。相比而言，輔助性就業機構在我國發展起步較晚，且與福利企業的區別越來越明顯，二者的不同主要體現在以下幾個方面。

(一)保障對象不同

輔助性就業機構主要安置智力、精神和肢體具有重度殘疾的殘疾人，勞動能力有限；而福利企業安排就業的殘疾人一般都具有一定的勞動能力，甚至與正常人的勞動效率相當，只是由于某種殘疾而受到歧視，難以在競爭性勞動力市場中謀取職位。

(二)保障目的不同

保障對象的不同，使得二者的保障目的不同。輔助性就業機構安置殘疾人主要以在勞動中康復、在勞動中融入社會為主要目的，而福利企業一般具有獲得一定經濟收入、保障自身生活的要求。

(三)機構性質不同

輔助性就業機構突出庇護性、非營利性、福利性的特點，機構營利除維持正常開支外，只能用于招錄更多的殘疾人。而福利企業雖具有一定的福利性，但仍要將盈利作為一個重要目標，它的實質還是企業。

(四)機構地位不同

輔助性就業機構可以是獨立法人，也可以是獨立法人的附設機構。而且，輔助性就業機構建設堅持就近和便利原則。福利企業一般具有獨立法人地位。

(五)優惠條件不同

輔助性就業機構庇護性、非營利性、福利性的特點，使它對政府的依賴更高，政府在其中處于責任主體的地位。它可以享受比福利企業更多的扶持政策，包括用地、資金扶持等方面，當然也可以接受社會的捐贈。

此外，在輔助性就業機構中，殘疾人與用人單位之間可以簽訂勞動合同，也可以簽訂相關的服務協議；勞動報酬可以低于最低工資；勞動時間可以低于最低工作時間[5]。所以，與福利企業相比，輔助性就業機構就業形式、就業條件更加靈活。

四、我國殘疾人輔助性就業存在的問題

殘疾人輔助性就業是集托管、勞動和養老為一體的理想的殘疾人保障模式。我國的殘疾人輔助性就業取得了一定成就，但同時也面臨很多問題。

(一)政府為主要支持力量，社會力量弱

輔助性就業具有庇護性、非營利性、福利性的特點，屬于基本公共服務的一部分，這就決定了它的發展需要政府的大力支持。社會上的非盈利組織也可以參與進來，但我國NGO組織發展疲軟且力量有限，故暫不能承擔過多的責任。其他如專門的慈善機構、企業慈善組織和基金會等社會力量也相對有限。在輔助性就業實施過程中，就業項目的選擇與產品銷售也是比較困難的問題。

(二)優惠政策落實不到位

輔助性就業機構不以盈利為目的，如果相關優惠政策落實不到位，就難以為繼。優惠政策能不能落實到位，與當地政府的執行力度與執行方式有很大關系。輔助性就業牽涉的部門較多，需要各部門以大局為重，并做好協調工作。殘疾人保障部門在博弈中常常處于弱勢地位，不利于優惠政策的落實。如輔助性就業機構用地問題，由于土地資源的有限與潛力，相關部門很容易因為經濟利益而忽視殘疾人的社會效益。

(三)已有資源開發利用不充分

輔助性就業發展可以利用我國已有的殘疾人社會服務機構，如近幾年全國各地推行的“陽光家園”計劃就是重要的載體。但許多地方機構沒有充分挖掘自身潛力，還只停留在托養照顧階段，既吸引不到更多的殘疾人參加，也沒有開展工療服務，使這些機構形同擺設，浪費了殘疾人職業康復資源[6]，未實現殘疾人輔助性就業和殘疾人托養服務工作的有機結合。

五、促進我國殘疾人輔助性就業的建議

(一)鼓勵、引導、支持社會力量

政府在發展輔助性就業過程中的壓力可通過社會力量分散，這要求政府適當放權，為社會力量進入打開通道，將鼓勵、引導、支持社會力量的優惠措施落實到位。政府可以鼓勵、引導、支持社會力量直接興辦輔助性就業機構，也可以鼓勵各類單位開發、提供輔助性就業勞動生產項目，通過購買社會服務的方式解決項目選擇匱乏和產品銷售困難的問題，從供給總量上滿足保障對象的就業需求。

(二)監督優惠政策落實到位

優惠政策的落實與否與當地政府的決策與執行有很大關系。輔助性就業牽涉部門較多，處于弱勢的殘疾人群體很容易在利益博弈中利益受損。所以，中央政府要加強頂層設計，各級殘聯要協助有關部門制定發展殘疾人輔助性就業的規劃和扶持政策，并監督落實到位。此外，各相關部門也應做到政務公開透明、接受社會的監督。

(三)利用已有資源，加快隊伍建設

輔助性就業機構可以借助我國已有的殘疾人社會服務機構，關鍵是要做到原有機構的職能拓展，實現殘疾人輔助性就業和殘疾人托養服務工作的有機結合。在專業人才隊伍建設方面，既要注重輔助性就業專業人才的培養，又要加強對原有工作人員的培訓，提高其服務和管理水平。在機構建設方面，到2020年所有縣(市、旗)應至少建有一所殘疾人輔助性就業機構，基本滿足具有一定勞動能力的智力、精神和重度肢體殘疾人的就業需求。

[1]熊文娟,李倫,雷江華.我國庇護工場的發展歷程、優勢及挑戰[J].綏化學院學報,2014(4):10-14.

[2]周姊毓.殘疾人支持性就業的國際經驗及本土化策略[J].現代特殊教育,2016(5):75-77.

[3]宋頌.國際殘疾人支持性就業比較研究[J].殘疾人研究,2015(1):66-69.

[4]崔麗.發展殘疾人輔助性就業[N].農民日報,2015-07-15.

[5]中國殘疾人聯合會.《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》釋義[EB/OL].(2015-09-10)[2016-12-01].http://www.cdpf.org.cn/zcft/zcjd/201509/t20150910_527552.shtml.

[6]符大偉.促進智力和精神殘疾人輔助性就業的實踐探索——以廣州市康園工療服務機構為例[J].殘疾人研究,2015(3):23-27.

2017-03-11

包學雄(1964- )，男，教授，從事殘疾人社會保障理論與政策、社會保障基金管理研究；肖靜(1993- )，女，碩士研究生，從事社會保障理論與政策研究。

D669.69

A

2095-7602(2017)07-0040-03