少數(shù)民族貧困地區(qū)公共支出項目績效評價問題探討

■/張 穎

少數(shù)民族貧困地區(qū)公共支出項目績效評價問題探討

■/張 穎

本文旨在對民族貧困地區(qū)公共財政支出項目績效評價實施中存在的一些問題進行了深入的分析。從制度設(shè)計層面和技術(shù)操作層面等多個角度，結(jié)合民族貧困地區(qū)公共支出項目的特殊性，在時間坐標軸中，對結(jié)果與過程涉及到的績效評價的考核內(nèi)容進行分析，提出解決問題的辦法和對策。為今后政府項目決策民主化、項目實施的法制化、項目實施結(jié)果的標準化提供有益的借鑒和參考。

公共支出項目 績效評價

少數(shù)民族貧困地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，總量小，經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢，缺乏自我發(fā)展的能力。國家對民族貧困地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付手段予以扶持，以提高民族地區(qū)基本公共服務(wù)水平，加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展，增進民族團結(jié)，促進民族共同繁榮。因此政府扶持在目前民族貧困地區(qū)的發(fā)展中起著主導作用。民族地區(qū)公共項目的支出其績效狀況如何，關(guān)乎地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，民族團結(jié)、關(guān)系民生利益。如何從戰(zhàn)略高度，提高認識，吸收借鑒國際成功經(jīng)驗，加強民族地區(qū)公共項目績效評估，給當?shù)乩习傩铡⒅醒胝V大納稅人一個客觀、公正的答復，不僅關(guān)乎民族地區(qū)經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展，而且意義重大。

一、績效評價的概述

（一）績效評價、公共支出

對項目績效評價概念的描述中，多數(shù)人采用“績效是指目標達成程度的一種衡量”，認為其是在一段特定的時間內(nèi)，對組織或個人工作表現(xiàn)成果進行評價的行為。相應(yīng)地，項目績效評價即為對項目建設(shè)情況進行評價的行為。

公共項目是指為了滿足社會公眾需要，生產(chǎn)或提供公共物品（包括服務(wù)）的項目。公共項目根據(jù)供給主體的不同，可以分為政府供給、市場供給和第三方部門供給三種模式。在我國，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障與救濟、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等屬于典型的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。公共產(chǎn)品供給是政府調(diào)節(jié)社會財富的二次分配，它所體現(xiàn)的是人權(quán)與公平正義原則，強調(diào)的是社會全體成員的福利和一視同仁的待遇。

在民族貧困地區(qū)，公共支出項目的投資以政府供給為主，其投資資金占據(jù)政府財政支出較大比重，并逐年加大。近年來，我國民族地區(qū)政府公共投資保持年均400億元的水平。但是，在公共項目投資迅速增長的同時，項目中卻出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，如“三超”工程、“三邊”工程、“豆腐渣”工程不斷涌現(xiàn)；低效和無效投資項目日益增加；挪用資金，貪污腐敗等嚴重事件屢有發(fā)生。據(jù)有關(guān)資料顯示，在“九五”時期國家投入的公共投資基建項目中，85%以上的項目超概算，39%的項目未能達到設(shè)計生產(chǎn)能力，37%的項目投入運營后處于虧損局面。因此，公共項目的投資效果（績效）和監(jiān)管問題日益受到社會和公眾的密切關(guān)注。

（二）公共支出項目績效評價的相關(guān)理論

新公共管理理論：公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；注重體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

1995年學者芬維克提出了“3E”評價理念，即經(jīng)濟性、效率性和效果性，現(xiàn)已成為西方國家設(shè)計績效評價指標的基本理論。但是，隨著社會的不斷進步，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的理念越來越被關(guān)注。所以現(xiàn)階段在“3E”的基礎(chǔ)上，又引入了公平性指標。經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性已成為了設(shè)置績效評價內(nèi)容和指標的重要原則。

（三）公共項目支出績效與私人經(jīng)濟主體支出績效的不同

1.成本與收益的計算范圍不同。對私人經(jīng)濟主體支出績效只需要分析發(fā)生在其自身范圍內(nèi)的直接的和有形的成本和收益，也即只考慮經(jīng)濟成本和經(jīng)濟利益；而政府的財政支出績效則不僅僅要分析其自身范圍內(nèi)直接的和有形的各種經(jīng)濟成本與經(jīng)濟收益，還需要分析與政府部門有關(guān)的長期的、間接的和無形的社會、政治、環(huán)境等方面的成本和收益。

2.支出實現(xiàn)的目的和選擇標準不相同。私人經(jīng)濟主體的經(jīng)營目的是以利潤最大化為出發(fā)點；而政府所追求是以實現(xiàn)社會公共利益的最大化為最終目的。

二、民族地區(qū)公共支出項目績效評價中存在的問題及成因分析

（一）從制度設(shè)計層面

1.制度建設(shè)嚴重滯后，反饋機制尚未形成。從發(fā)達國家的績效評價實踐來看，必要的立法建設(shè)是確保績效評價法制化、制度化、規(guī)范化的重要保證。目前民族貧困地區(qū)公共支出項目的績效評估工作尚缺乏必要的法律約束和制度保障，績效評價結(jié)果對于項目執(zhí)行的成效與相關(guān)責任的直接約束力欠缺，對公共支出項目評價的標桿作用、導向作用和制約作用未得到充分體現(xiàn)，影響了績效評價的反饋機制的正常發(fā)揮。使得績效評價工作“為評價而評價”流于形式。

2.公眾參與度低，評估結(jié)果有失公正。在民族貧困地區(qū)，由于公共支出相當部分出自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，政府主導一切能更形象的表達出政府的中心地位，從產(chǎn)業(yè)政策的制定到基礎(chǔ)資源的分配，無一不烙下政府的身影。片面強調(diào)“政府主導”而忽視“公眾參與”將會失去公眾對權(quán)力的監(jiān)督，使政府的話語權(quán)不斷膨脹，導致尋租腐敗不止和社會矛盾激化。公眾對公共領(lǐng)域評估活動如果參與不充分，基于決策科學化和民主化為核心理念的績效評價就失去了存在的必要。

3.績效評價的正確核心價值理念的確認。績效是指項目實施后產(chǎn)生的“成效”，而不僅僅是“產(chǎn)出”。例如國際上對一個城市交通項目進行績效評價時，其關(guān)注的重點是項目建成后帶來便利的交通和安全的出行，以及城市交通管理的改善（或成效），而不僅僅是看其修建了多少條道路（產(chǎn)出結(jié)果）。因此改變傳統(tǒng)的績效評價觀念，將評價的重點從“產(chǎn)出”向“成效”轉(zhuǎn)變。通過以過程和結(jié)果為導向的多維評價，引導項目實施單位朝實現(xiàn)項目成效方面努力，切實發(fā)揮寶貴的轉(zhuǎn)移支付的公共資金的使用效果。

（二）從技術(shù)層面

1.績效指標建設(shè)方面，照搬別人的做法，以為設(shè)計幾個指標，有量化的結(jié)果，就能保證績效評價結(jié)果的科學性。“績效評價是實現(xiàn)公共管理科學化的重要手段”，前提是績效指標設(shè)置和評價方法是科學、規(guī)范的。反之，則可能是誤導。因此績效指標建設(shè)具有關(guān)鍵意義。績效指標和績效評價標準是績效評價中最困難的部分，原因是公共支出效果具有外部性，即社會性，無法用利潤等內(nèi)生指標去評價。

2.內(nèi)涵范圍不清、評價指標體系不夠完善，目前針對績效評價，其內(nèi)涵上不一致，例如，教育項目、科技項目、公共衛(wèi)生項目等，評估方法、角度、重點方面并不一樣，就像使用ERP軟件，在使用中需要后期開發(fā)，方能有效發(fā)揮作用。但我們總認為憑借一套模板的東西放之四海而皆準，此認識謬矣。績效評價對效益部分的評價還不能完全量化，也沒有很好的量化指標，對公共支出資金的使用效益如投入產(chǎn)出比等評價力度不夠，從評價的主體來看，不同層面、不同行業(yè)領(lǐng)域、不同支出性質(zhì)等等方面評價的差異性評價指標設(shè)計不明顯，難以滿足多元化評價的要求。

3.實施的主體不一致，國內(nèi)評價的主體主要有財政部門、審計以及第三方中介服務(wù)機構(gòu)。作為政府部門的財政、審計。其評估結(jié)論的客觀公正性并不為社會接受認可，有些自己評價自己的味道。具體由何種類型、何種資質(zhì)的第三方社會中介服務(wù)機構(gòu)實施，在實踐中很模糊。通常都由由政府部門委托會計事務(wù)所去做，這樣做是否妥當，有待商榷。核心問題是究竟第三方評價具有什么樣的資質(zhì)才能承擔績效評價的實施，目前理論與實踐上并未給出明確的答案。

4.公共項目支出績效評價數(shù)據(jù)庫建設(shè)嚴重滯后

民族貧困地區(qū)項目建設(shè)資金缺乏的窘境，經(jīng)驗與前瞻意識的的缺乏，導致公共項目績效評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)滯后，遠不能為民族貧困地區(qū)的公共項目的績效評價提供一個強有力的技術(shù)保障與支撐。

三、對策

（一）民族貧困地區(qū)公共支出項目績效評估的目標設(shè)定，應(yīng)恪守民主、科學的的原則

在評估中嚴格恪守民主、科學的原則，解決好保證公眾參與的民主權(quán)利，是公共項目績效評價體系建設(shè)與健康發(fā)展的重要內(nèi)容。民主的原則就應(yīng)該是事事都要按程序、尊重民意。公共支出項目與每個居民的切身利益息息相關(guān)，民眾當然有權(quán)利表達自己的看法，要求政府接受大多數(shù)民眾的主張。

“公眾參與”是為了在績效評估中增強參與的廣泛性，隨著評估活動規(guī)模擴大化和內(nèi)容的復雜化，無論專家個人和機構(gòu)都難以保證評價活動的準確性。因此，發(fā)展多元化的評估主體，讓更多的利益相關(guān)方參與到評估活動中來，使評價活動得以健康發(fā)展的有效保證。對于公共項目績效評估，這個多元化的主體包括了政府、科技社團、高校、研究機構(gòu)、企業(yè)和社會公眾等。評價活動可根據(jù)不同的目的和需求，由某個主體主持評估并邀請相關(guān)方參與評估活動。通過利益各方的訴求得以充分展示并產(chǎn)生互動，不僅使評價過程體現(xiàn)了各方的溝通與交流，而且所形成的共識以及存在分歧對使用評價結(jié)果來改進工作具有重要意義。從更深遠上看，“公眾參與”還有利于保障公眾對公共項目績效評價活動的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提高評價結(jié)果的公開和公正。

（二）制度化、法制化建設(shè)，保證結(jié)果的有效反饋和約束機制的建立

從國外績效評價活動歷程來看，制度化、法制化建設(shè)是保證活動有效進行的重要保障。1993年美國政府績效成果法案(GPRA)經(jīng)克靈頓政府簽署而成為一項正式法律。根據(jù)該法案，所有聯(lián)邦政府機構(gòu)必須對年度計劃執(zhí)行結(jié)果進行評價并向白宮報告其執(zhí)行情況，從而增強了政府計劃和項目的績效管理。

民族貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給目的是提升民生質(zhì)量，縮小貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的生活差距，改善區(qū)域整體的投資環(huán)境，促進生產(chǎn)要素的有效流入，增強貧困地區(qū)的內(nèi)生性發(fā)展動力。在設(shè)定民族貧困地區(qū)公共產(chǎn)品的績效評價體系時，應(yīng)加大社會的公平、正義以及可持續(xù)發(fā)展等指標的比重，并充分尊重民眾的評價意見，把民眾的滿意度作為考量公共產(chǎn)品項目績效的重要一環(huán)。另外，應(yīng)在績效評價機制中引入問責制。對于在績效評估中不合格的項目或組織，對其相關(guān)責任人要給予相應(yīng)的懲罰。當然，也要引入激勵機制，對集體行動中出色的集團成員組織以及個人要給予相應(yīng)的嘉獎。

（三）項目實施過程檢測的常態(tài)化

持續(xù)的績效檢測是項目績效評價質(zhì)量得以保證的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。通過已制定的實施方案，對項目進展和關(guān)鍵績效指標進行定期監(jiān)測，并定期提交進展報告和監(jiān)測信息，這為后期的績效評價報告提供了基礎(chǔ)分析資料，使得后期的工作質(zhì)量得以保障。在實際工作中許多項目只重視項目建設(shè)而忽視了項目監(jiān)測，造成在進行績效評價時沒有相應(yīng)的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)及監(jiān)測資料，在項目后期補齊的數(shù)據(jù)易失真，績效評價的準確性大打折扣。

（四）評價指標體系設(shè)計的科學性、合規(guī)性、適用性

評價指標體系設(shè)計的合理與否不僅是項目順利實施的基礎(chǔ)，也是項目績效評價的基礎(chǔ)。針對不同層次、不同區(qū)域和不同行業(yè)設(shè)置不同特點的評價指標體系，體系設(shè)計既要系統(tǒng)科學，又要合規(guī)、簡單適用。

（五）民族貧困地區(qū)公共項目績效評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)

借鑒國外績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的成功經(jīng)驗，利用財政部門的優(yōu)勢，對所有公共支出項目績效評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行采集，并充分利用目前高效率的信息處理技術(shù)，建立我國民族貧困地區(qū)公共項目績效評價數(shù)據(jù)庫，為公共項目績效評價提供強有力的技術(shù)與信息數(shù)據(jù)的服務(wù)和技術(shù)支撐。

文獻參考：

[1]吳建南，劉佳，閻波，章磊.公共項目績效評價體系現(xiàn)狀——基于西部某市的調(diào)查〔J〕.項目管理技術(shù)，2009（12）.

[2]白文杰.財政支出績效評價〔J〕.財政管理，2011（01）.

F812.45

A

1004-6070（2017）09-0012-04

◇作者信息：寧夏財政預(yù)算評審中心

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉