我國農藥殘留監管與標準體系建設

朱玉龍, 陳增龍, 張 昭*, 鄭永權*

(1. 農業部科技發展中心, 北京 100022; 2. 植物病蟲害生物學國家重點實驗室,中國農業科學院植物保護研究所, 北京 100193)

特約稿件

我國農藥殘留監管與標準體系建設

朱玉龍1, 陳增龍2, 張 昭1*, 鄭永權2*

(1. 農業部科技發展中心, 北京 100022; 2. 植物病蟲害生物學國家重點實驗室,中國農業科學院植物保護研究所, 北京 100193)

本文分別從法律法規、監管體系、標準體系和農產品質量安全水平四個方面闡述我國農藥殘留監管現狀,從當前研究進展、標準制定情況和國際化進程等方面明確我國標準體系建設動態。指出目前我國農藥殘留狀況持續好轉,標準體系建設勢頭良好的同時,我國農藥殘留技術法規、監管效率、標準數量、風險評估、體系協調性和國際合作交流等方面仍需進一步加強和完善。展望我國農藥殘留發展需立足現實,通過借鑒國際經驗,以法律為依據,以標準為中心,以農產品為單元,以農藥為對象,全面推進農藥殘留標準體系建設,保證我國農產品質量安全和國民健康訴求。

農藥殘留; 監管體系; 標準體系; 發展動態

1 引言

自20世紀40年代起,現代農藥發展十分迅猛,成為了現代農業不可或缺的生產資料,與農業生產安全和農產品質量安全息息相關。然而,農藥的使用勢必會帶來農藥殘留問題。農藥殘留是指農藥使用后一個時期內沒有被分解而殘留于生物體、收獲物、土壤、水體、大氣中的微量農藥原體、有毒代謝物、降解物和雜質的總稱。它影響著農產品質量安全、社會公眾健康以及生態環境可持續發展。 農產品中農藥殘留限量標準也已經成為國際間普遍采用的一種技術性貿易措施[1],我國作為農業大國和農產品進出口貿易大國,高度重視農藥殘留的控制,目前我國正在全面推進農藥殘留監管與標準體系建設,確保農產品消費安全。

1.1 法律法規逐步完善

我國農藥管理工作開始于20世紀50年代,但直到1997年國務院頒布實施《中華人民共和國農藥管理條例》(國務院令第216號,后稱《農藥管理條例》),才真正標志著我國農藥管理法制化的開始[2]。《農藥管理條例》的頒布實施在我國農藥管理工作歷史上具有劃時代的意義,自此,我國對農藥實施登記制度,明確要求提供農藥殘留和毒理等資料。該條例于2001年《國務院關于修改(農藥管理條例)的決定》進行修訂并實施至今[3]。1999年,農業部發布《中華人民共和國農藥管理條例實施辦法》,作為具體實施《農藥管理條例》的法律依據和指導,后于2007年農業部第9號令進行修訂。2006年,我國頒布《中華人民共和國農產品質量安全法》,將農產品質量安全提升到法律層面[4]。2009年,《中華人民共和國食品安全法》出臺,2015年修訂后重新發布施行,確立了以風險監測和評估為基礎的食品安全科學管理制度,將風險評估結果作為制修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據,明確提出加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農藥。法律法規的完善從制度上解決了我國農藥殘留監管無法可依的問題[5]。

1.2 監管體系基本成熟

經過多年發展,我國農藥殘留監管機構設置齊全,職責明確,基本滿足監管需要。食品安全方面,國家食品安全委員會作為我國食品安全最高管理機構,統籌全國食品安全工作,制定食品安全監管政策,落實食品安全監管責任,下設國家食品藥品監督管理總局,負責起草食品安全等監督管理的法律法規,推動建立落實國家食品安全委員會下達的相關政策等。農產品質量安全方面,2008年,農業部成立農產品質量安全監管局,下大力氣推動監管、執法、檢測三支隊伍建設。在監管體系方面,目前我國全部的省、88%的地市、75%的縣建立了監管機構,專兼職監管人員11.7萬人。在執法體系方面,99%的農業縣開展了農業綜合執法工作,在崗執法人員2.8萬人。在質檢體系方面,投資130億元支持建設農產品質檢體系建設項目1 710個,各級農產品質檢機構達到3 332個,檢測人員3.5萬人。

為全面提升農產品質量安全科學監管能力,扎實推進農藥殘留風險評估工作,自2011年以來,農業部組織認定了100家風險評估實驗室和145家風險評估實驗站,分別承擔分工專業領域或行政地域范圍內相應農產品質量安全的風險評估、科學研究、生產指導、消費引導、風險交流和授權主產區范圍內相應農產品質量安全風險評估的定點動態跟蹤及風險隱患摸底排查等工作。至此,風險評估體系從無到有、評估能力由弱變強。同時,依托農藥管理、科研院所、衛生環境及高校等不同部門的檢測機構,我國還建成73家農藥殘留試驗單位,范圍覆蓋全國30個省(區、市)。通過殘留標準制定等工作, 鍛煉培養了一大批農藥管理、標準制修訂、風險評估、風險監測等領域的人才隊伍,成為我國農藥殘留監管體系的中堅力量。

1.3 標準體系日益健全

為進一步加快我國農藥殘留標準體系建設,2010年4月,成立了國家農藥殘留標準審評委員會,主要負責審評農藥殘留國家標準,審議農藥殘留國家標準制修訂計劃和長期規劃,對農藥殘留國家標準相關的重大問題提供咨詢等工作,其秘書處設于農業部農藥檢定所。

農藥殘留標準體系主要包括食品和農產品中的農藥分析方法標準和限量標準,二者統一由農業部組織制定,農業部和衛生部聯合發布。分析方法標準方面,我國已建立食品、農產品樣品等中的農藥殘留量檢測方法標準近千項,以國家標準為主,行業標準、農業標準、地方標準等為補充;殘留限量標準方面,伴隨《食品中農藥最大殘留限量(GB2763-2016)》[6]的發布與實施,我國從2010年的92種(類)作物的807項農藥殘留限量標準,迅速發展到433種農藥4 140項最大殘留限量,基本覆蓋了農業生產常用農藥品種和公眾經常消費的食品種類。同時,農藥合理使用準則、每日允許攝入量制定、農藥殘留風險評估指南等技術規程陸續出臺,推動我國農藥殘留標準體系走向完善。

1.4 農產品質量安全水平穩步提高

2001年,我國啟動“無公害食品行動計劃”,在全國范圍內實施農產品例行監測制度,推進農產品標準化生產,推動“三品一標”建設,加快淘汰高毒長殘留農藥的生產使用, 鼓勵高效低風險農藥的發展,逐步提高農產品質量安全水平。2015年,農業部組織開展全國農產品質量安全例行監測(風險監測)結果顯示,我國農產品質量安全水平繼續保持穩定,總體合格率達97.1%。相比2001年,無論是監測農產品種類、監測農藥種類、監測區域范圍還是監測頻率次數都大幅提升。圖1為2001年到2015年全國蔬菜質量安全例行監測合格率,相比“無公害食品行動計劃”實施之初,2015年的監測合格率提高35個百分點,可見我國蔬菜質量安全水平逐年提升并保持在較高水平。

圖1 2001-2015年全國蔬菜質量安全例行監測合格率Fig.1 Qualification rates of vegetable quality and safety during 2001-2015 in China

2 分析評述

2.1 管理布局

我國是世界上第一大農藥生產國和使用國,農藥殘留管理作為我國食品安全管理的重要組成部分成為我國政府工作重點[7]。農藥殘留管理是指政府部門運用法律、技術、行政、教育等手段把農藥殘留量控制在允許的水平以下,確保消費者獲得安全、充足和多樣化的食品及良好生態環境[8]。目前,對農產品和食品安全管理國際上主要有兩種模式,一種是分散立法體例,以美國為代表,另一種是統一的立法體例,以歐盟為代表。《食品安全法》的頒布實施,明確了我國食品安全是統一的立法管理模式。

2.1.1 監管依據

我國農藥殘留管理主要法律依據為《農產品質量安全法》《食品安全法》等;主要法規有《農藥管理條例》《農藥管理條例實施辦法》《食品安全法實施條例》等;同時各監管部門還制定了相應的部門規章,例如《農產品質量安全監測管理辦法》《無公害農產品管理辦法》和《農產品產地安全管理辦法》等;針對食品安全刑事案件的適用法律問題,高法高檢專門出臺了有關司法解釋,將生產、銷售、使用禁用農藥等行為納入了刑罰范圍;諸多省份因地制宜地配套制定了《農產品質量安全管理條例》和《食品安全管理條例》或兩法的本省(區、市)實施辦法。

2.1.2 監管體制

為確保農藥在農產品質量安全中的可控性,在有關部門的推動下,經過多年努力,我國已基本建成了以風險評估為核心,農藥登記為基礎,限量標準為措施,殘留監測為途徑的農藥安全監管體制。該農藥安全監管體制框架下,我國農藥殘留監管部門根據職能不同可分為以下三部分,一是起“強制作用”的國家行政部門,包括農業部、工信部、質檢總局、工商總局等;二是起“引導作用”的行業協會,主要采用“政府監管為主,行業自律為輔”的監管模式,進行引導性監管;三是起“補充作用”的社會監督,例如,輿論和媒體監督,社會公眾監督等等。

2.1.3 監管流程

圍繞國家農業標準體系建設規劃的總體部署,嚴格把握“登記關”、“產地關”、“銷售關”、“市場關”等監管過程。一是以《食品安全法》《農產品質量安全法》及《農藥管理條例》等為依據實施嚴格的農藥登記制度,大力推進農藥殘留標準體系建設,確保農藥登記與農藥殘留標準制定同步。二是監督農藥從生產、銷售到使用的整個過程,指導用藥,發揮藥效的同時保證農產品質量與安全采收。三是建立健全的農產品檢測機構,進行產地檢測驗證農產品質量安全,以此確定是否滿足市場準入要求,發揮其在監管執法中技術服務支撐作用。同時建立健全的省市縣級農產品監管機構,嚴格把關批發與零售兩大市場,發揮監管和行政執法作用。四是重點建立農藥殘留監控信息通報和反饋機制、產品產地溯源與問題產品召回機制,促使農產品在生產環節、加工環節、流通環節和銷售環節環環相扣,確保農產品中農藥殘留不超標,實現農藥殘留監管良性循環(圖2)。

2.2 標準體系

目前,農業部等部門聯合發布了國家標準《GB2763-2016食品安全國家標準食品中最大農藥殘留限量》,實施了9 批《農藥合理使用準則》國家標準,提出了《食品中農藥最大殘留限量豁免名單》草案,制定了《農藥每日允許攝入量制定指南》《用于農藥最大殘留限量標準制定的作物分類》等技術規范,基本形成以國家標準為主,行業標準、地方標準等為補充,安全標準和配套支撐標準共同組成的農藥殘留標準體系。

圖2 我國農藥殘留監管流程示意圖Fig.2 The process of pesticide residue supervision in China

2.2.1 方法標準

目前,我國農藥殘留檢測方法標準近1 000項,數量最多的行業標準已超過500項,例如,《進出口水果蔬菜中有機磷農藥殘留量檢測方法氣相色譜和氣相色譜-質譜法》(SN/T 0148-2011)等;國家標準303項,包括《GB/T 19648-2006 水果和蔬菜中500種農藥及相關化學品殘留的測定氣相色譜-質譜法》《GB/T 20769-2008水果和蔬菜中450種農藥及相關化學品殘留量的測定液相色譜-串聯質譜法》和《GB/T 5009.199-2003 蔬菜中有機磷和氨基甲酸酯類農藥殘留量的快速檢測》等;地方標準54項,農業標準33項,水產標準13項,煙草標準8項,還有其他標準和農業部公告等等。從現行標準發展趨勢上來看,行業標準、地方標準、企業標準等逐漸廢止,統一向國標靠攏,檢測方法多以高效液相色譜、氣相色譜以及兩者與質譜串聯為主。它們的發布和實施,為我國農藥殘留的檢測提供了技術依據。

2.2.2 限量標準

農藥殘留限量的制定是以最大可能的風險為基礎,以農產品及食品中農藥最大殘留限量制定指南、農產品及食品中農藥殘留風險評估應用指南以及用于農藥最大殘留限量標準制定的作物分類等為依據,先后通過標準制定計劃,標準制定立項,標準草案起草,征求意見,審查,備案,世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)通報,標準發布八大流程完成。

我國唯一關于農藥殘留限量的強制性國標《食品中最大農藥殘留限量》[6],最新版本于2016年12月18日正式發布,2017年6月18日正式實施,規定了433種農藥4 140項最大殘留限量,基本覆蓋了農業生產常用農藥品種和公眾經常消費的食品種類,并逐漸與國際標準接軌。

2.3 國際化進程

國際食品法典委員會(CAC)下屬的國際食品法典農藥殘留委員會(CCPR)具體承擔農藥殘留限量標準的制修訂工作。自 2006 年7 月擔任CCPR主席國以來,我國積極參與國際食品法典農藥殘留委員會事務, 取得了不錯的成績。一是連續成功組織召開八屆CCPR 會議,共推動制定了 140 多種農藥3 600余項最大殘留限量標準;二是制定國際標準能力大幅提升。先后制定了硫丹、氯氰菊酯在茶葉,乙酰甲胺磷、甲胺磷在糙米和秸稈上等多項限量國際標準;三是加強了國際合作交流。加強了與聯合國糧農組織、歐盟、美國等國際組織或國家在限量標準制定、農藥登記聯合評審、風險評估及檢測技術等方面的合作與交流;四是提高了我國農藥安全管理水平。通過建立農藥殘留限量制定評估程序,推動殘留標準體系建設等一系列手段措施,我國農藥安全管理水平大幅提高,我國在國際農藥殘留標準方面的影響力顯著增強。

3 結論和展望

經過30余年發展,我國農藥殘留及其標準體系建設工作成效顯著,具備較為健全的法律法規,相對成熟的監管體系,基本滿足我國人民健康訴求和生態環境的可持續發展的要求。農藥殘留標準體系建設日臻完善,國家主導標準建設更新及時,國際影響力逐步提高,已具有殘留限量標準的農產品和食品基本覆蓋大眾消費品類。農藥殘留標準體系和技術法規體系日趨協調一致,標準的制定嚴格依據風險評估結果,涵蓋基礎(通用)標準、產品標準和過程控制規范三個主要方面,農產品質量安全水平大幅攀升, 特別是因高毒禁限用農藥引起的殘留超標問題得到極大遏制。

但是,我國現階段依然面臨種植耕作方式復雜多樣,農藥使用人員多,使用器械和技術水平差別大,農產品和加工產品品種繁多,國際進出口貿易數量日益增加,農藥殘留基礎數據不足以及農產品安全意識需要強化等等這些現狀與挑戰。因此,在接下來的工作中我們應該重點推進以下幾方面工作:

(1)健全農藥殘留技術法規。加快推動新的《農產品質量安全法》和《農藥管理條例》出臺,修訂《農藥登記資料規定》等配套技術規范,加快地方性技術法規的制定,提高農藥殘留技術要求。力求技術法規與當下形勢和要求相適應,謹防農藥殘留限量標準制定與農藥登記脫節,杜絕出現農產品、食品市場監測或進出口檢出而無殘留限量判定依據的情況。

(2)提高農藥殘留監管效率。2017年2月8日,在國務院常務會議上,《農藥管理條例(修訂草案)》獲通過,明確將農藥管理職責劃歸農業部門,縮短我國農藥殘留監管鏈條,既提高了監管效率,也有利于解決重復監管、監管盲區并存的問題。下一步,農業部門應當細化部門監管責任,抓住農產品、食品與環境樣品等中農藥殘留關鍵控制點,嚴格追溯高毒農藥殘留。汲取國際農藥殘留組織與發達國家的監管優勢,彌補自身漏洞,努力確保不發生重大農產品質量安全問題。

(3)推進農藥殘留標準體系化建設。在“增標量,減標齡”的同時,建立覆蓋大陸主要農產品的農藥殘留標準體系相配套的標準制定程序和技術規范,推進其國際化發展。在保障我國食品安全和農業生產的前提下,設定的農藥殘留限量標準值盡可能與國際標準一致,與主要農產品貿易國的標準一致,確保標準制定的技術依據和方法與國際接軌。做到依據充分,規范完善,指標具體,充分體現我國標準的權威性和可操作性,以及標準制定、實施和技術支撐的協調統一性,促使我國農藥殘留標準建設體系化發展。

(4)全面提升標準化生產能力。高度重視標準實施問題,一是要推廣按標生產技術,尤其是規模化生產經營主體;二是要擴大建設規模,抓好“三園兩場”,充分發揮輻射帶動作用;三是要加強品牌培育,抓好“三品一標”,打造一批安全優質的知名農產品品牌和生產基地。

(5)繼續強化風險評估機制。風險評估是食品安全風險分析體系乃至食品安全標準制定的基礎。加強我國風險評估相關的體制機制,建立有效數據鏈接,力求膳食消費資料和報告與國際對接,加快我國農藥殘留標準國際化步伐。確保標準制定、登記批準、風險評估、免除殘留限量等農藥產品生命周期理念得到有效應用,形成了一個風險評估-風險管理的有機體系。

(6)加強國際間交流與合作。關注國際農藥殘留監管動態,積極參與國際農藥殘留管理事務,加強與相關國際組織及發達國家或地區農藥管理機構的交流與合作。提升我國農藥安全監管水平和能力。逐步實現國家標準與國際標準對接,監測資源合作利用與共享。

[1] 顧國達,牛曉婧,張錢江.技術壁壘對國際貿易影響的實證分析——以中日茶葉貿易為例[J].國際貿易問題,2007(6):74-80.

[2] 中華人民共和國國務院.中華人民共和國農藥管理條例[M].北京:法律出版社,1997.

[3] 中華人民共和國國務院令. 國務院關于修改《農藥管理條例》的決定[EB/OL].(2001-11-29)[ 2017-02-08]. http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61560.htm.

[4] 中華人民共和國國務院.中華人民共和國農藥產品質量安全法[M].北京:法律出版社,2006.

[5] 中華人民共和國國務院.中華人民共和國食品安全法[M].北京:人民出版社,2009.

[6] 中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會,中華人民共和國農業部.GB2673-2014 食品中農藥最大殘留限量[S/OL]. (2014-03-20)[2017-02-08].http:∥www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/gg/201404/P020140408547586981463.pdf.

[7] 余蘋中, 宋穩成, 賈春虹,等. 國內外食品中農藥殘留安全監管研究[J]. 中國農學通報, 2013, 28(33): 262-265.

[8] 岳永德. 農藥殘留分析[M].北京:中國農業出版社, 2004.

(責任編輯：田 喆)

Pesticide residue supervision and standard system construction in China

Zhu Yulong1, Chen Zenglong2, Zhang Zhao1, Zheng Yongquan2

(1.TheDevelopmentCenterofScience&Technology,MinistryofAgriculture,Beijing100022,China;2.StateKeyLaboratoryforBiologyofPlantDiseaseandInsectPests,InstituteofPlantProtection,ChineseAcademyofAgriculturalSciences,Beijing100193,China)

This paper presents the status quo of pesticide residue supervision in China from the aspects as follows: laws and regulations, supervision system, standard system, and the level of quality and safety of agricultural products. Based on the current researches, standards preparation, and the progress of internationalization, the constructional status of the agricultural standards system was introduced. Though the situation of pesticide residue control and the building of standards system continue to improve in China, the efforts in making technical rules of pesticide residues, supervision efficiency, standard quantity, risk assessment, coordination of system, and international cooperation and communication still need to be further strengthened and extended. Looking into the future of pesticide residue control in China, it is essential to stand in reality in order to comprehensively promote the construction of pesticide residue standard system, and finally assure the quality and safety of agricultural products in China, the health needs of our people by means of learning international experience, centering on laws and standards, taking agricultural product as a basic unit, and considering pesticide as an object.

pesticide residue; supervision system; standard system; development trend

2017-02-09

2017-02-15

公益性行業(農業)科研專項(201503107)

S 481.8

A

10.3969/j.issn.0529-1542.2017.02.001

Invited Paper

* 通信作者 E-mail:okagri@163.com; yqzheng@ippcaas.cn