加強(qiáng)公立學(xué)校管理 提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量

王小棟++王璐

摘 要：英國公立中小學(xué)的教育質(zhì)量低于私立中小學(xué)，這一直是英國政府關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。為了改善這一局面，調(diào)整薄弱學(xué)校的管理策略，提高公立學(xué)校的教育質(zhì)量，2015年1月，英國教育部發(fā)布了《引起關(guān)注的學(xué)校：地方當(dāng)局法定指南》，該指南關(guān)注公立薄弱學(xué)校以及學(xué)校管理中的薄弱環(huán)節(jié)，為公立學(xué)校管理與發(fā)展提供了明確的參考依據(jù)。文章分析了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、警告通知以及地方當(dāng)局與國務(wù)大臣的權(quán)力，明確了地方當(dāng)局在學(xué)校改進(jìn)中所扮演的角色，強(qiáng)調(diào)了地方當(dāng)局與學(xué)校、董事會(huì)、教育督導(dǎo)局等利益相關(guān)者的關(guān)系，總結(jié)并提煉出該指南的四個(gè)特征，即管理主體的多樣性、角色的互相牽制、信息的公開透明、時(shí)間的嚴(yán)格管控。

關(guān)鍵詞：英國；薄弱學(xué)校；公立學(xué)校；地方當(dāng)局

近十年的教育改革中，英國政府逐步加大了教育管理和控制力度，加強(qiáng)了教育質(zhì)量保障，提高了教育管理成效等。2016年6月29日，教育標(biāo)準(zhǔn)局（Ofsted）公布了2015-2016學(xué)年公立學(xué)校督導(dǎo)情況。結(jié)果顯示，在接受督導(dǎo)的1906所公立中小學(xué)中，73%的學(xué)校達(dá)到“優(yōu)秀”（9%）或“良好”（64%）等級，高于2014-2015 學(xué)年的 71%。其中，小學(xué)的該比例達(dá)77%（2014-2015學(xué)年為73%），中學(xué)為57%（2014-2015 學(xué)年為 51%）[1]。英國公立學(xué)校管理的改革，推動(dòng)了基礎(chǔ)教育的全面發(fā)展，這得益于教育督導(dǎo)局的評估問責(zé)、各部門間的相互協(xié)作、各方權(quán)利的有效制衡。同時(shí)，得益于地方當(dāng)局的監(jiān)督與管理。

為了促進(jìn)學(xué)校改進(jìn)，提高教育效能，2015年1月，英國教育部發(fā)布了《引起關(guān)注的學(xué)校：地方當(dāng)局法定指南》（School Causing Concern：Statutory Guidance for Local Authorities，下文簡稱法定指南）[2]。該指南沿襲了已有政策文本的精神，如《1996年教育法》（Education Act 1996）、《2006年教育與督導(dǎo)法》（Education and Inspections Act 2006）、《教學(xué)的重要性：2010年學(xué)校白皮書》（The Importance of Teaching： the Schools White Paper 2010）等，用以指導(dǎo)上述法律的有效運(yùn)行，其中對關(guān)注的主體、管理的事項(xiàng)、應(yīng)對的措施、權(quán)責(zé)的分配等作了明確規(guī)定。同時(shí)，該指南重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了地方當(dāng)局在公立學(xué)校管理中所扮演的角色，要求地方當(dāng)局更多地關(guān)注薄弱學(xué)校，強(qiáng)調(diào)對薄弱（公立）學(xué)校早期指導(dǎo)管理的重要性。同時(shí)，也明確了政府的希望。

法定指南重申了《1996年教育法》[3]有關(guān)地方當(dāng)局促進(jìn)卓越教育發(fā)展的法定責(zé)任。該職責(zé)強(qiáng)調(diào)了地方當(dāng)局必須提升教育功能。隨著學(xué)校自主改進(jìn)的提升，地方當(dāng)局正在下放自治和問責(zé)的權(quán)力。除法定指導(dǎo)以外，在履行法定責(zé)任方面，地方當(dāng)局享有絕對的自由權(quán)。同時(shí)，該指南也重申了《教學(xué)的重要性：2010年學(xué)校白皮書》[4]有關(guān)地方當(dāng)局應(yīng)扮演的角色。具體如下：

第一，了解公立學(xué)校的績效情況，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，明確需要改進(jìn)和指導(dǎo)的學(xué)校；

第二，當(dāng)公立學(xué)校管理出現(xiàn)問題時(shí)，能夠采取快速而有效的行動(dòng)，必要時(shí)通過警告通知（Warning Notices）和臨時(shí)董事會(huì)（Interim Executive Boards）的指導(dǎo)，改變學(xué)校現(xiàn)狀；

第三，當(dāng)公立學(xué)校績效下降時(shí)，有必要盡早給予介入指導(dǎo)，確保學(xué)校獲得幫助和支持，提升其績效，使其達(dá)到“良好”及以上的水平；

第四，鼓勵(lì)“良好”和“優(yōu)秀”的公立學(xué)校不斷自我提升，并幫助其他薄弱學(xué)校；

第五，與當(dāng)?shù)亟逃I(lǐng)導(dǎo)者建立緊密的合作關(guān)系，鼓勵(lì)學(xué)校骨干領(lǐng)導(dǎo)在工作中交流、互換；

第六，將資金送到“一線”，盡可能直接用于學(xué)生；

第七，幫助公立學(xué)校從優(yōu)秀供應(yīng)商處購買物品；

第八，（地方當(dāng)局）有指示性作用，學(xué)校能夠獲得有效幫助；

第九，通過確定并支持資助者，給予薄弱學(xué)校明確的領(lǐng)導(dǎo)和管理支持；

第十，關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)導(dǎo)力，尋求建設(shè)性的校際合作，并告知教育部。

一、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

引起關(guān)注的學(xué)校通常是指薄弱的公立學(xué)校或者出現(xiàn)薄弱現(xiàn)象的公立學(xué)校，而關(guān)注的方面涉及學(xué)校的“低標(biāo)準(zhǔn)的績效”“學(xué)生補(bǔ)助”“學(xué)校管理”“學(xué)校的戰(zhàn)略關(guān)系”等。參照《2006年教育與督導(dǎo)法》中的相關(guān)內(nèi)容[5]，學(xué)校出現(xiàn)如下情況需要引起重視：

第一，學(xué)校不遵守相關(guān)條例，要給予警告通知，不遵守地方當(dāng)局的要求，地方當(dāng)局也給予董事會(huì)書面通知；

第二，學(xué)校未能履行教師的工資和待遇，要給予警告通知，地方當(dāng)局也給予董事會(huì)書面通知；

第三，學(xué)校需要獲得有效改進(jìn)；

第四，學(xué)校需要專門的應(yīng)對措施。

公立學(xué)校發(fā)展未達(dá)標(biāo)時(shí)，地方當(dāng)局有責(zé)任介入并指導(dǎo)學(xué)校管理，幫助其改進(jìn)。實(shí)際上，董事會(huì)是公立學(xué)校管理的核心，如果董事會(huì)缺乏核心戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)致學(xué)校管理失敗，基于事件的必要性，地方當(dāng)局需要給予公立學(xué)校適當(dāng)?shù)姆龀郑蛘呖紤]發(fā)布警告通知。此外，如果董事會(huì)無視發(fā)布的警告通知，地方當(dāng)局可以調(diào)整董事會(huì)成員構(gòu)成，撤銷并增補(bǔ)管理者，或者讓臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)替代董事會(huì)。若薄弱的公立學(xué)校無視教育標(biāo)準(zhǔn)局意見，地方當(dāng)局也應(yīng)該發(fā)布警告通知并審查。值得注意的是，面對警告通知，學(xué)校有“反駁”和申訴的資格。若認(rèn)為教育標(biāo)準(zhǔn)局的評判有誤，學(xué)校有權(quán)力不予履行地方當(dāng)局下發(fā)的警告通知，但必須與董事會(huì)交涉，并向教育標(biāo)準(zhǔn)局說明情況。

二、警告通知

作為指導(dǎo)公立學(xué)校發(fā)展和改進(jìn)的主要方式，下達(dá)警告通知對薄弱學(xué)校改進(jìn)具有促進(jìn)作用。通常，警告通知由地方當(dāng)局下達(dá)，受國務(wù)大臣的監(jiān)督，且學(xué)校董事會(huì)有資格向教育標(biāo)準(zhǔn)局進(jìn)行申訴。同時(shí)，在決定給予警告通知時(shí)，地方當(dāng)局必須有效利用質(zhì)化和量化信息，構(gòu)建學(xué)校績效框架，指導(dǎo)學(xué)校發(fā)展。

地方當(dāng)局向?qū)W校下發(fā)警告通知時(shí)，需要在書面上詳細(xì)指出并說明學(xué)校發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，并抄送教育標(biāo)準(zhǔn)局及相關(guān)部門。之后，董事會(huì)必須對地方當(dāng)局提出的質(zhì)疑做以說明，采取行動(dòng)。警告通知從下達(dá)當(dāng)天起，15個(gè)工作日為一個(gè)周期。在這一周期內(nèi)，董事會(huì)要按要求采取行動(dòng)。若不服從，則要向教育標(biāo)準(zhǔn)局做出書面申訴，申訴必須符合兩個(gè)條件，即警告通知中的內(nèi)容缺乏客觀依據(jù)，給予的建議與學(xué)校面臨的問題不匹配。教育標(biāo)準(zhǔn)局必須在收到申訴后的10個(gè)工作日內(nèi)處理此事。如果學(xué)校董事會(huì)在一個(gè)周期內(nèi)沒有反饋，地方當(dāng)局需要給學(xué)校下發(fā)額外的書面通知，依法處理此事。

個(gè)別情況下，國務(wù)大臣可以要求地方當(dāng)局優(yōu)先發(fā)放警告通知。如果地方當(dāng)局拒絕，則必須給予充分的理由。地方當(dāng)局處理國務(wù)大臣給予的警告通知時(shí)，需要向國務(wù)大臣出具書面回應(yīng)，同時(shí)，必須向?qū)W校董事會(huì)下發(fā)警告通知。若地方當(dāng)局不服從警告通知的決議，在收到警告通知后的10個(gè)工作日內(nèi)，必須向國務(wù)大臣提出申訴，并說明原因。當(dāng)然，根據(jù)具體情況，國務(wù)大臣也需斟酌地方當(dāng)局的申訴，決定是否駁回。實(shí)際上，國務(wù)大臣的權(quán)利也受教育標(biāo)準(zhǔn)局監(jiān)督。此外，警告通知對于學(xué)校有積極的影響，能夠推動(dòng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)和董事會(huì)發(fā)展，并促進(jìn)教育標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)。

三、地方當(dāng)局與國務(wù)大臣的權(quán)力

（一）地方當(dāng)局的權(quán)力

地方當(dāng)局具有終止委任的權(quán)力，撤回委派學(xué)校的代理，控制人員數(shù)量和學(xué)校開支，支持改進(jìn)。同時(shí)，地方當(dāng)局可以任命“編外”管理者，向?qū)W校輸送專家（適合的“編外”管理者），并對其加以任命。此外，地方當(dāng)局可以向董事會(huì)推薦優(yōu)秀人才，使其參與學(xué)校改進(jìn)工作。地方當(dāng)局可以派專人為學(xué)校董事會(huì)提供專業(yè)類咨詢服務(wù)，參與合作，管理其他事宜。同時(shí)，地方當(dāng)局也可加強(qiáng)校際間董事會(huì)合作，以及學(xué)校與其他教育機(jī)構(gòu)的合作。

地方當(dāng)局還具有任命臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)的權(quán)力。臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)的主要功能是確保學(xué)校不斷改進(jìn)，提升教育成就標(biāo)準(zhǔn)。為了讓國務(wù)大臣同意成立臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)，地方當(dāng)局需向國務(wù)大臣提出申請。臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)能促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和成就的改進(jìn)，確保快速的學(xué)校改進(jìn)。地方當(dāng)局向國務(wù)大臣提出組建臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)的申請時(shí)，須附有相關(guān)說明，獲得同意后，必須向董事會(huì)提供有關(guān)臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)建立的通知。

（二）國務(wù)大臣的權(quán)力

國務(wù)大臣具有任命權(quán)，任命適合的學(xué)校管理者，在任命的人數(shù)上可根據(jù)實(shí)際情況自行決定。同時(shí)，有資格讓地方當(dāng)局關(guān)閉薄弱學(xué)校（公立學(xué)校），而公立學(xué)校也有申訴的權(quán)力。此外，國務(wù)大臣還有組織臨時(shí)執(zhí)行委員會(huì)的權(quán)力，以及制定學(xué)院命令的權(quán)力。

在履行以上權(quán)力的時(shí)候，國務(wù)大臣必須咨詢地方當(dāng)局、學(xué)校董事會(huì)、英國教會(huì)學(xué)校或者羅馬天主教會(huì)學(xué)校，以及相關(guān)教區(qū)政府。此外，在基金會(huì)或者有基金支持的民辦學(xué)校制定命令之前，國務(wù)大臣還必須咨詢學(xué)校委托人、任命人員、基金管理者任命人員，以及具有法律地位的宗教主體。

四、特點(diǎn)與總結(jié)

（一）管理主體的多樣性

英國公立學(xué)校的利益主體，除了學(xué)校、國務(wù)大臣、地方當(dāng)局、教育標(biāo)準(zhǔn)局以外，還包括信托（慈善）組織、宗教組織等。因此，在對公立學(xué)校采取改進(jìn)措施時(shí)，相關(guān)的信息和文件通常需要以復(fù)印件的形式發(fā)送給各個(gè)利益主體。

（二）角色的互相牽制

在最新英國公立學(xué)校地方政策法律指導(dǎo)中，學(xué)校、國務(wù)大臣、教育標(biāo)準(zhǔn)局、地方當(dāng)局機(jī)構(gòu)都有其權(quán)力和相應(yīng)的義務(wù)，他們之間權(quán)責(zé)明確，卻相互牽制。各個(gè)主體間存在著上下級（如地方當(dāng)局和學(xué)校的關(guān)系）或獨(dú)立的第三方主體（如教育標(biāo)準(zhǔn)局）的關(guān)系，每一個(gè)管理主體均享有各自的權(quán)力。

（三）信息的公開透明

管理公立學(xué)校的過程中，人員的任命、警告通知的下達(dá)、學(xué)校申訴、咨詢等方面需要做到信息公開，保證相關(guān)利益者能夠獲知情況。如國務(wù)大臣實(shí)施權(quán)力時(shí)，必須咨詢地方當(dāng)局和學(xué)校的董事會(huì)、英國教會(huì)學(xué)校或者羅馬天主教會(huì)學(xué)校，以及教區(qū)政府。此外，在其他基金會(huì)或者民辦學(xué)校中，基金會(huì)管理者可以任命個(gè)人或者機(jī)構(gòu)，或者是國務(wù)大臣認(rèn)為適合的人選。此外，在制定學(xué)校命令時(shí)，國務(wù)大臣必須將命令的復(fù)印件發(fā)給學(xué)校的董事會(huì)、校長、地方當(dāng)局、基金會(huì)，或者有基金資助的民辦學(xué)校。

（四）時(shí)間的嚴(yán)格管控

該法定指南對管理的時(shí)間段做了明確的規(guī)定。學(xué)校在兩個(gè)月內(nèi)，有資格對警告通知的內(nèi)容提出申訴。未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)施申訴等行為權(quán)力的主體須限期整改。在執(zhí)行周期結(jié)束后，如果地方當(dāng)局還未使用給予警告通知的權(quán)力，該權(quán)力將失效。之后，會(huì)給予學(xué)校新的警告通知。

參考文獻(xiàn)：

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[3]Department for Education. Education Act 1996 [EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1996/56/pdfs/ukpga_ 19960056_en.pdf，1996-05-06.

[4]Department for Education. The Importance of Teaching： the Schools White Paper 2010[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/publications/the-importance-of-teaching-the-schools-white-paper-2010， 2010-11-24.

[5]Department for Education. Education and Inspections Act 2006[EB/OL]. http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/40/pdfs/ukpga_20060040_en.pdf，2016-05-17.

編輯 朱婷婷 校對 李廣平