治理視角下我國學校體育政策落實的策略研究

周 珂，程 獻

（河南大學體育學院，河南 開封 475001）

近年來，國家給予學校體育的政策支持愈來愈多，對學校體育工作的開展與實踐提供了強有力的保障。但青少年體質健康問題依然是“老難題”，現狀依舊不容樂觀，這種學校體育發展應然與實然狀態的矛盾現狀需要引起重視。而當下社會逐步呈現出由社會經濟轉向市場經濟的趨勢，社會與市場力量猶如“雨后春筍”，傳統的以政府為單一的主導者已然無法適應當下的社會發展趨勢，人們便開始探析政府、市場與社會多元主體協調發展的機制。在此情形下“治理”理論應時而生，提倡政府與社會共治。在體育界也有不少學者對“體育治理”的機制進行探析，意在實現體育政策與學校體育發展的良性互動。

基于此，本研究利用中國知網數據庫，以“學校體育政策”“體育治理”等為關鍵詞，檢索到從1978-2017年我國關于學校體育政策執行與落實的相關研究共51篇，體育政策及治理研究共9篇，其中結合治理對學校體育政策執行與落實情況進行研究的僅1篇，對這些文獻進行梳理和分析；收集建國以來各級部門頒布的學校體育相關的政策32部，并從治理視域出發，對《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（中發〔2007〕7號，以下簡稱中央7號文件），《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步加強學校體育工作的若干意見的通知》（國辦發〔2012〕53號）以及《國務院辦公廳關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》（國辦發〔2016〕27號）等政策進行深入的文本分析。通過上述研究方法，對我國學校體育政策文本的動態演進進行考量，強化對政策內在邏輯的認知，從政策整體及結構層面深入了解政策的發展特點及規律，進而分析學校體育治理理念的凸顯，挖掘政策內容的預測性與實效性。在此基礎上，提出可行性的政策推進策略，以期為今后促進學校體育政策制定與落實提供一定理論依據。

1 問題分析：學校體育的實然與應然

1.1 學校體育發展中的現實問題 學校體育是素質教育不可或缺的一部分，是社會體育發展的磐石，是競技運動與全民健身活動的樞紐。黨的十九大也發出“體育強國”的呼聲。近年來，國家陸續出臺學校體育相關政策與建議，大力推進“一校一品”、校園足球、校園籃球等活動。然而，黃愛峰、王健在相關研究中指出：當下我國學校體育在發展過程中仍遺留著“體育指導思想迷失、體育發展格局相對封閉、實然地位出現邊緣、體質情結形成泛濫、中招體育應試的追逐等10大新老問題”[1]。學校體育工作的成效不單影響學校體育的發展，還會以間接的關系，連帶影響社會體育的發展。因此，學校體育在實踐中的成效應當引起廣大體育工作者的關注，對當前學校體育工作中的問題進行反思，自覺承擔起相應的責任，協力探索學校體育發展中所遇到問題的解決方法。

1.2 學校體育改革的頂層設計與現實效果不匹配 中共中央、國務院自2007年到2016年陸續頒布了有關學校體育的頂層設計的綱領性文件，主要是中央7號文件、國辦發〔2012〕53號文件以及國辦發〔2016〕27號文件、《“健康中國2030”規劃綱要》等政策、法規以推進學校體育工作的改革與發展[2-4]。國家對于學校體育的種種頂層設計在理論上引起了社會各界對于學校體育的關注，但在如火如荼的學校體育政策改革下，學校體育虛化、弱化等問題卻依然存在[5]。

同時，政策在執行過程中易受自身系統內外多重因素的交互影響，致使學校體育與其政策互動的“化學反應”所產生的效果并不顯著[6]。譬如據權威媒體報道指出：“為何保障每天鍛煉1小時的政策7年始終落實不理想”、“增體質文件頒布為何成效未彰”[7]。學校體育發展的最大尷尬在于：教育發展的應然與實然狀態呈現出相互矛盾的局勢，助推學校體育發展應然狀態的“突破口”卻停留在實然的“負擔”狀態下，呈現出一種“中央急而地方不急”“部門改，學校卻不改”等滯后態勢[1]。這無不表明學校體育政策從政策目標、政策執行到政策效果之間是存在差異的，良好政策的出臺卻沒能碰撞出悅動的火花，一個不能“落地”的政策不是好政策，最多算一個好的政策構想[8]。為什么會出現這種相悖的現象，政策的實效性何在，學校體育改革的頂層設計與現實效果不相銜接的局面不得不引起我們的思考。

1.3 治理——解決學校體育問題的有效途徑 “治理”本意指“引導和操縱”，詹姆斯·羅西瑙(James·N·Rosenau)提出:“治理是當2個或更多規制、主體間出現沖突時需要調解從而發揮作用的一種原則、規范性的決策程序[9]。在西方國家，治理理論已逐漸滲透到各級行業機構，從而使得治理也逐漸成為公共政策話語。楊樺教授認為：“體育治理就是通過治理的方式，使在體育工作中相互沖突的因子得到調和并使其保持長久的聯合行動，從而使得體育領域的利益最大限度地彰顯出來”[10]。

學校體育發展中的現實問題僅僅依靠政府自上而下的管理已不能順應時代的發展。張文鵬指出:“良好的治理體系是學校體育實現良性運行與發展的基礎保障，其決定著學校體育發展過程中的資源配置和運行效果”[11]。面對學校體育在實踐過程中面臨著的上述頂層設計與現實效果相悖的種種問題，以及當下提出的治理體系與能力現代化的社會大背景下，學校體育也應順應潮流，強化學校體育領域治理所帶來的話語權，故從“治理”視域探索當下學校體育政策的落實路徑是具有現實意義的。

2 理念表達：學校體育政策的“治理”

國辦發〔2016〕27號文件是國務院當下最新頒布的關于學校體育的指導性文件，在當下時期具有重要的導向意義，本文將其與中央7號文件、國辦發〔2012〕53號文件文本進行對比分析，凸顯國辦發〔2016〕27號文件中“治理”理念的體現。

2.1 學校體育主體多元化 上述3項文件對學校體育主體的參與都涉及到學校、家庭與社會的整合，但在側重點上各有千秋，中央7號文件中體現的是三者的結合點且落腳于青少年這一主體的利益；國辦發〔2012〕53號文件中突出三者之間的互動，國辦發〔2016〕27號文件中表達一種網絡化的聯動系統，體現了最新的多元共治的理念（表1）。當下，傳統政府與市場的二元社會管理模式已然難以適應現代社會發展的要求，地方政府和學校并不是學校體育政策執行的唯一主體，應該支持和鼓勵多元主體共同參與政策執行過程，應積極思考如何建立多元參與型的治理網絡，有效整合各方資源，進而達到治理的目標，全面增強政策執行力。

2.2 學校體育課程體系緊密銜接 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出:“把握教育發展的階段性特征、促進教育全面協調發展、從而構建完備的教育體系”。國辦發〔2016〕27號文件中，不僅提到課內外一體化，還明確指出建立大、中、小學體育課程銜接體系，體現了教學內容及側重點上的區別；對于各階段體育活動內容都提出具體而清晰的要求，提出各地按照各項標準開足開好學校體育課程，在學生掌握基本技能的前提下，學校可依據自身情況開展相關體育項目、并結合當地特色積極推行地方特色運動的發展；積極構建各縣同市和省以及國家的4級競賽體系。課程體系的有效銜接不僅有助于學生掌握1～2項技能，還能促進學生養成終身鍛煉的意識與習慣，體現了政策對各系統綜合的一種關注，有助于體育功能最大化的實現。

2.3 學校體育參與權利的維護 國辦發〔2016〕27號文件指出：關注學生差異，注重因材施教，制定出適于不同殘疾學生的體育教學和測試方法，對不同學生個體的不同條件做到“區別對待”等，無不突出了對“特殊學生群體”的體育參與和知情權的話語關注，有助于保障每個學生接受體育教育的平等權與共享權，這種體育治理理念的體現對于學校體育的管理更加細化。同時，對農村與城市、中部與西部學校體育的發展提出不同的側重點，有助于縮小地區差異，保障學生共同享有體育的權利。在今后學校體育工作中應加強對學生體育權利的宣傳，積極開展弱勢群體與地區的體育活動，加強此類人群體育參與的意識，做到“強者有參與權，弱者有知情權”，使每一位學生積極參與到體育鍛煉、享有體育活動中展現自己的機會。

2.4 教師隊伍由結構建設轉向師德建設 國辦發〔2016〕27號文件在加強體育教師隊伍建設上首次提出“加強師德建設，尤其是增強鄉村體育教師這一群體的職業榮譽感，要求加強特殊教育中體育教師的教學水平”，這體現了教師隊伍建設的遠瞻性，同時深化了人們對于素質教育的認識。李克強總理在回應“教師編制”相關問題時提到，實現城鄉統一編制標準，教師編制問題的改革有助于教師結構建設向師德建設的轉變，這正與十八大確立的“立德樹人”主旨相吻合，同時促進了教育的均衡發展，為后續體育教師和體育教學質量提出了明確指向。

表1 學校體育文件中“治理”理念的體現

2.5 政策考核與保障機制逐漸強化 學校體育相關工作的考核與保障機制的不完善將導致后續檢驗工作無法正常進行。國辦發〔2016〕27號文件相比前2個文件在后續評估中更多地體現了評估手段的靈活化和公平與公正，考慮到特殊人群的評價，對不同個體的評價標準逐漸多樣化，對學生體育狀況的評價不僅局限于體育課堂上的單一表現而是實行全面動態的評價方式，彰顯了學校體育的過程化管理。國家對學校體育工作的考核可實行“一票否決”的決策機制。另外，在安全管理等保障機制中突出第三方協調者并整合各方資源建立長效機制，這種資源聯合行動，對學校體育政策的落實有著不可忽視的作用，體現學校體育治理的多元保障。

3 策略分析：學校體育政策落實的路徑

體育“治理”強調的是社會、民間與個體，中層和底層與頂層改革之間的一種雙向甚至多向的互動理念[12]。其是一種能增進與實現公共利益的治理范式，迎合了世界治理的需求及趨勢，在一定程度上能實現“合作”與“自治”的銜接與互動問題[13]。所以推動學校體育治理過程中，應當融合網絡化治理的理念、明確學校體育治理目標，建立多元主體的雙向互動與協商，完善績效監督與評估等有助于實現頂層到基層的良好銜接，最終保障各部分主體間的良性互動，有效避免治理結構的繁雜程序（圖1）。

圖1 學校體育政策落實的路徑分析

3.1 明確學校體育政策治理目標 不同階段學校體育工作的目標與重心也各有側重，學校體育的目標逐漸由增強體質到發展個性、陶冶情操，逐漸轉向身體、心理與社會適應的協調發展，實現了學校體育單一到多元明確目標的轉變，但在學校體育發展中我們仍需面臨“理論支撐不足、目標層次不清、缺乏區分和銜接”的種種問題[14]。在體育與健康課程改革中提到“目標統領內容”，即學校體育目標對于體育教學課程及教學內容具有向導的作用。在如今學校體育發展和相關政策制定中應當明確目標，不僅服務于當下現狀的解決，還應具有遠瞻性，實現治理中多元主體共贏。在目標確立中充分考慮各群體，如農村留守兒童，殘疾兒童及高水平運動員人才培養目標，不僅局限于管理者單一的目標，在體育治理理念下落實《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》中關于課程的銜接、主體的協作、貫徹“天天鍛煉、健康成長、終身受益”的指導思想，落實學校、老師、家長各主體的不同目標，進而指明學校體育前進的方向。

3.2 建立多元主體協商的治理格局 人們在追究青少年體質健康問題時，常常本能的將其緣由歸咎于學校體育教學，正如“頭痛醫頭、腳疼醫腳”忽視了聯系的普遍性。當今青少年活動場所不僅僅局限于學校這片天地，其在周末和節假日、寒暑假期間的體育鍛煉也須統籌考慮，如果僅僅依靠學校體育課發展學生的身體素質，學校體育會獨木難支。體育治理在實踐過程中強調的是主體的多元協作而并非一元主導，提倡的是共同參與和協作，整合各方資源，集政府、學校及基層力量于一體，匯集不同主體人群的智慧，最終實現頂層設計與基層的良性互動[12]。

目前我國仍是政府主導，主體單一的垂直化管理模式，各主體間缺乏良性互動與協商合作，導致主體權責不明確、政策實施與執行困難等。學校體育政策從制定到執行需要各部門共同推動，故加強主體橫向與縱向的互動協調，政府“簡政放權”建立多元主體參與的平臺，建立各主體的責任與利益的銜接機制，加強交流并形成信任與責任機制，最大限度地凝結政策執行合力，是學校體育政策落地的前提條件。所以，推動學校體育的治理、構建多元主體的雙向互動與協商的治理格局，有助于實現頂層到基層的良好銜接、助推學校體育政策的有效實施。

3.3 績效監督與評估適時跟進 政策實施不僅需要主體的協作和外部環境的支持，還需要后續相關保障機制的推行，通過對政策實施評價與監控體系，從而在一定程度上遏制政策失控因素的滋生，實現政策制定、落實、監控與評估的“多管齊下”，避免“口號響、聲勢大”而效果不佳的尷尬局面。頂層設計的規劃性文件給學校體育政策的執行提出相應建議，促進政策有效執行與落地。在此過程中需要相關部門對學校體育政策的實踐發展過程采取監督機制，形成政策評估體系，對其結果進行分析，發現學校體育政策實施過程中遇到的問題，最終集各方力量解決問題，給政策規劃給予反饋，逐步完善學校體育政策問題解決的路徑（見圖2）。在學校體育發展實踐過程中，對于學生這一主體而言，在評價中不能僅局限在結果，應注重過程性和動態性評價，注意學生的評價與反饋；進行全面、系統、公正、透明的評估，各學段、各地區的評價應有所區別；同時，對于學校體育的教學體系應進行科學客觀的評價，加強教學質量的評估，用優秀學校案例進行推廣形成聯動；根據學校體育和政策的目標，構建評估體系，搭建各主體評估與交流的平臺，拓寬參與渠道，強化考核指標與監督力度，對學校體育工作進行有力推進和監管；建設專門的監督與問責機制，落實地方的自主權，提高政府執行的公信力，使得監督與評價透明化。

圖2 學校體育政策問題解決路徑

3.4 學校體育治理環境與資源建設 受傳統思想和應試教育的影響，人們對于學校體育的認識還停留在簡單的走、跑、跳、投，動動手、動動腳就是體育活動的層面上，認為體育可有可無。在這種現狀下，創建良好的學校體育環境是必然趨勢。重視輿論環境的建設，利用媒體和網絡手段對學校體育的教育功能進行宣傳，強化人們對體育的認識，建立多元的交流平臺，集百家之言；學校在體育教學上應當保證教學質量，讓大家有目共睹；國家和政府加強自我形象建設，加強政策的宣傳、提高人們的思想認識從而推動政策的落實，營造良好的氛圍。環境建設是“軟實力”，但在政策推行中還應注意“硬實力”的支撐，加強學校體育資源的建設和投入，保證基礎建設條件，配足、配強體育教師，逐步完善學校體育的資源保障是學校體育發展的有力保障。

4 結 語

傳統“上行下達”的政策執行模式已然不能較好適應社會的發展，結合當下學校體育發展現狀以及十八屆三中全會關于全面深化改革和關于現代化治理的論述，本研究從治理的視角出發提出，明確治理目標，構建多元主體參與的平臺，形成多元協商的格局，提高政府與非政府機構的共同參與，促進政府與公民的雙向互動；拓寬績效評價與監督的渠道，優化評價與監督的手段與方式，建立科學決策機制；充分利用社會各種資源，形成合力，保證硬件與軟件條件雙過關，最終推進學校體育政策的落實策略。

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