網絡詐騙立案的程序問題及其完善機制

劉 娟

(中共豐都縣委黨校，重慶 408201)

網絡詐騙立案的程序問題及其完善機制

劉 娟

(中共豐都縣委黨校，重慶 408201)

立案程序作為開啟打擊網絡詐騙犯罪的鑰匙，在整個訴訟活動中有著不可替代的作用。當前，我國刑事立案程序的現行規定和具體操作環節，已經不能切實應對互聯網科技發展中的新型犯罪問題。我國網絡詐騙立案程序體現的法律價值、在網絡詐騙犯罪的立案過程中存在的程序性不適及其解決機制，都值得我們深入探討。

網絡詐騙；立案程序；問題分析；完善機制

目前，網絡詐騙在全社會“泛濫成災”，擾亂社會主義市場經濟秩序，影響網絡空間秩序的良性發展，嚴重威脅廣大網民的財產甚至人身安全。立案程序作為懲治網絡詐騙犯罪的重要環節，是整個訴訟活動的起始和必經程序。而當前的刑事立案程序已經不能完全適應新型網絡犯罪的新情況，從而致使網絡詐騙不能及時、順利立案。因此，有必要深入剖析刑事立案程序適用網絡詐騙犯罪存在的問題，找出原因并健全機制，從而推進和保障網絡詐騙犯罪能及時立案。

一、網絡詐騙立案程序的內涵及其價值

(一)網絡詐騙立案程序的內涵

我國的刑事立案主要指：“專門的機關對報案、控告、舉報、自首以及自訴人起訴等材料，按照各自的職能管轄范圍進行審查后，認為有犯罪事實發生并需要追究刑事責任時，決定將其作為刑事案件進行偵查或審判的一種訴訟活動。”[1]立案程序是立案過程的具體化，包括詳細的步驟和內容。而網絡詐騙立案程序是指公安機關及其派出機構對網絡詐騙案件的報案、控告、舉報犯罪嫌疑人自首的材料進行審查，根據事實和法律，決定是否作為刑事案件進行偵查或者審判的訴訟程序。它由相應的訴訟環節組成，主要包括網絡詐騙立案材料的受理、對網絡詐騙立案材料的審查、做出是否立案決定等三大環節。

(二)網絡詐騙立案程序的價值

“‘法律的重要價值是保護人權’，‘程序法的重要價值是確保司法公正的價值’”[2]。立案程序是網絡詐騙訴訟程序中的重要組成部分，它能保護網絡詐騙受害者的財產權益，具有程序法本身的公正價值和其獨立的工具價值。一是網絡詐騙的立案程序能體現和促進法律的公平、公正。在社會生活中，人們只要實施了網絡詐騙犯罪，就應該為其行為承擔相應的法律責任。而網絡詐騙能否順利立案關系到犯罪嫌疑人是否會受到法律追責，并承擔相應的刑事責任，這正是公正原則下的法律化與制度化的體現。二是網絡詐騙立案程序的獨立價值表現為無立案程序就無后續的偵查、起訴、審判等訴訟活動的發生。立案程序是開啟打擊網絡詐騙犯罪訴訟活動的起始和必經程序，無立案程序就無整個訴訟進程，它既是不能逾越的起始階段，又是獨立的訴訟過程。立案是審判的必經環節，立案亦可單獨存在，這正是法律賦予立案程序獨立的工具價值。

二、網絡詐騙在立案程序適用上存在的問題

(一)刑事立案程序處于虛置狀態

立案程序過于原則造成網絡詐騙立案程序虛置。在我國，網絡詐騙只有啟動立案程序，偵查、起訴、審判等訴訟活動才能依序進行。而現行立案程序過于原則使得網絡詐騙在啟動立案程序時處于虛置狀態。主要表現在：一是模糊了網絡詐騙犯罪偵查和立案材料審查的概念，使審查工作過于原則化。對網絡詐騙立案材料的審查是啟動立案程序的關鍵，因為要啟動立案必須先對犯罪事實、證據、責任等條件進行審查。而由于網絡詐騙本身的犯罪特性，原本應該在偵查環節才能證實的證據材料，提前至審查環節。這就會模糊網絡詐騙偵查的地位，使網絡詐騙立案程序中的材料審查環節原則化。二是因為公安機關和立案人員個人原因造成網絡詐騙立案程序的虛置。網絡詐騙案件本身由于取證困難而容易導致“該立不立”“立而不偵”“偵而不破”等問題。“據統計，在網絡犯罪嚴重的美國，計算機網絡犯罪的破案率尚不到10%，其中能夠定罪的也不到3%。”[3]相較于美國而言，我國網絡詐騙類案件的破案率更低。這就使得網絡詐騙的立案程序實際處于虛置狀態，沒有發揮其應有的作用。

(二) 立案程序價值未能真正體現

立案程序的價值在實際工作中沒有得到真正體現，常常名不副實。立案程序對于保證刑事訴訟的順利進行有著重要的意義：“一是立案程序能夠保證司法機關及時、準確地同犯罪行為作斗爭；二是嚴格遵守立案程序有利于保障公民的合法權益不受非法侵犯；三是嚴格遵守立案程序能夠為正確評價社會治安形勢、預防和打擊犯罪提供科學的決定依據。”[1]盡管立案程序在整個刑事訴訟活動中具有如此重要的意義和作用，但現行立案程序并不能體現其意義和作用。首先，立案程序的意義是保證司法機關及時、準確立案和打擊犯罪，但不少學者認為“立案程序是整個刑事訴訟的開始和必經階段是一個‘偽命題’，是經不起推敲的；認為刑事立案程序具有‘有利迅速揭露犯罪、證實犯罪和懲罰犯罪’是不符合經驗事實的”。[4]理由是很多國家并沒有把立案作為必經階段和第一階段，而是把偵查作為刑事訴訟的啟動程序，將對立案材料的初查轉換成偵查的初步工作。而我國的立案程序只是刑事訴訟的啟動模式，這個啟動模式從警力、物力、財力的配備上都使其不可能快速揭露犯罪，證明是否存在追究刑事責任的條件。其次，立法者設立立案程序的初衷是為了打擊犯罪、保障公民權利、維護社會秩序，而司法實踐中的立案只是打擊犯罪的前置程序。因此，現行立案程序有悖于設立立案程序的初衷。筆者認為，將有犯罪事實、需要追究刑事責任作為刑事案件立案的啟動條件，并不適用于所有刑事案件(特別是如網絡詐騙一類的新型網絡犯罪)。因此，立案程序無法完全體現其價值意義，網絡詐騙立案程序在某種程度上失去了價值效用。

(三)初查缺乏法律授權

初查缺乏法律授權使網絡詐騙立案材料的審查流于形式。在司法實踐中，當網絡詐騙犯罪案件事實不明或者線索不清時，經公安機關負責人批準進行初查。2013年1月1日公安部發布的《公安機關辦理刑事案件程序的規定》第171條規定：“對接受的案件，或者發現的犯罪線索，公安機關應當迅速進行審查。對于在審查中發現案件事實或者線索不明的，必要時，經辦案部門負責人批準，可以進行初查。初查過程中，公安機關可以依照有關法律和規定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據材料等不限制被調查對象人身、財產權利的措施。”[5]這是目前專門針對初查環節制定的部門規章。《刑事訴訟法》第110條只明確了對立案材料的審查和處理，并未對初查環節授權。嚴格來說，網絡詐騙中的初查環節并不算是司法活動，網絡詐騙立案材料審查中的初查權并無法律依據，這就使得初查環節獲取的網絡詐騙立案材料的合法性受到質疑。因為缺乏法律授權，網絡詐騙立案程序中的初查流于形式，難以對啟動網絡詐騙立案和偵查發揮積極作用。

(四)審查期限缺乏合理性

立案材料的審期規定不甚合理導致網絡詐騙不能及時立案。網絡詐騙犯罪立案貴在及時，而在司法實踐中，公安機關對網絡詐騙一類的經濟犯罪，立案材料的審查期限最長為60日。審查期限較長，無疑影響網絡詐騙立案工作。正如法國刑事偵查學家艾德蒙·羅加爾所指出的：“偵查工作的頭幾個小時其重要性是不可估量的，因為失掉了時間，就等于蒸發了真理。”[6]網絡詐騙犯罪具有反復性、隱蔽性，其證據具有電子化特點，如果查證不及時，這些證據材料極容易消失，不利于后期的偵查取證工作。此外，由于公安機關既要處理行政事務，又要行使立案和偵查權，其優先受理的案件一般為故意殺人、故意傷害、強奸等刑事案件，而網絡詐騙案件是財產性犯罪，對社會治安的影響較小，完成立案材料審查工作的期限也會接近上限，故現行經濟犯罪立案材料的審查期限不利于網絡詐騙立案程序的及時啟動。

(五)刑事初查與行政調查錯位

刑事初查與行政調查的錯位給網絡詐騙立案增添新的困難。在司法實踐中，對網絡詐騙立案材料的處理辦法通常有兩種：符合刑事立案條件的啟動立案偵查程序；不符合刑事立案條件的直接受理為行政案件進行行政調查。而這兩種處理辦法往往會形成錯位。一是將不符合立案條件的網絡詐騙案件直接受理為行政案件進行行政調查，“借刑事之名，行公安行政之實”[7]，使行政權與刑事權錯位。二是由于公安機關集司法權與行政權于一體的雙重屬性，容易對網絡詐騙案件進行行政調查，行使行政管理權，導致網絡詐騙犯罪嫌疑人沒有得到應有的刑事處罰。三是小額網絡詐騙犯罪在網絡詐騙犯罪中占比很高，如果因為對立案材料的審查就認定網絡詐騙達不到立案條件，這與網絡詐騙犯罪的屬性并不相符。網絡詐騙犯罪區別于傳統的詐騙和其他刑事犯罪，公安機關在立案材料的處理上，應考慮司法操作實踐是否與具體的犯罪種類、屬性相符，而不是直接將其受理為行政案件，這事實上遲滯了網絡詐騙立案的進程。

(六)立案監督體制不健全

立案監督體制不健全使得網絡詐騙的立案程序得不到合理監督，不能保障網絡詐騙立案程序的順利啟動。《刑事訴訟法》第8條規定，人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。第111條規定，人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不予立案的理由。我國刑事訴訟法中規定的立案監督權，是針對應立案而不立案行為的監督。在網絡詐騙立案程序中，檢察機關對公安機關立案活動的監督，是為了確保依法立案，防止和糾正有案不立和違法立案活動的監督。從某種意義上說，我國的網絡詐騙立案監督只是“形式”上的立案監督，即對是否立案進行監督，而沒有對立案程序“內容”的監督即對立案過程——具體的立案程序監督。由于我國立案監督體制不健全，使得網絡詐騙立案過程得不到有效監督，受害者又沒有其他權益救濟的途徑，而公安機關自身亦缺乏相應的監管機制，有可能因為網絡詐騙偵破難而導致部分立案人員出現瀆職現象，削弱了網絡詐騙立案程序在打擊網絡詐騙犯罪中的積極作用。

三、網絡詐騙立案程序的完善機制

(一)降低刑事立案程序的啟動條件

降低刑事立案程序的啟動條件能賦予立案程序真實意義，使其免于虛置，為網絡詐騙立案程序提供基礎保障。“繼陸、海、空、天之后，網絡空間已經成為人類生存的第五疆域。”[8]這一新生的疆域也滋生了大量的犯罪，其中以網絡詐騙最為典型。啟動網絡詐騙立案程序的關鍵一環就是降低我國刑事立案程序的啟動條件。筆者建議，對我國《刑事訴訟法》第110條進行修改，降低立案條件標準。一是事實條件的修改。將立案機關“認為有犯罪事實”修改為“認為存在涉嫌犯罪的事實”[6]。二是法律條件的修改。將“需要追究刑事責任”修改為輔助立案條件，即如果有證據證明需要追究刑事責任當然更好，如果沒有證據證明需要追究刑事責任也可以啟動立案程序(該輔助條件主要針對包括網絡詐騙在內的網絡犯罪問題而設置)。

第一，對網絡詐騙立案材料的審查不應過多關注證據本身。證據的搜集、查證本屬于偵查范圍，而立案審查作為偵查的前置步驟，如若過多地關注證據本身會有本末倒置之嫌，是不符合設立立案程序之初衷的。“認為有犯罪事實”是在對立案材料審查之后作出的，而審查中包含對證據的初查環節，其關注的重點仍是依據已經得到的證據而認定有無犯罪事實。而“涉嫌犯罪事實的認定”是根據相關案件知情人的控告、舉報等材料進行的一個簡單認定。立案對犯罪事實的認定應該只要求滿足犯罪對象被侵害的客觀鏈接事實，如果過多地關注證據本身，就會出現偵查和立案的倒序問題，這是不符合訴訟程序進程與事物客觀發展規律的。

第二，應該區分傳統犯罪與網絡詐騙等新型犯罪的立案啟動程序之法律條件。對于傳統犯罪而言，由于沒有現代網絡空間所帶來的隱蔽及難以發現犯罪等特性，在啟動立案程序時對法律追責要件容易判定，能較快確定是否需要追究刑事責任并啟動立案偵查。網絡詐騙則是傳統犯罪與現代網絡科技發展下異化的犯罪產物，其犯罪手法、方式等融入了網絡的特性，導致這類犯罪本身的取證和鎖定犯罪嫌疑人十分困難。當犯罪嫌疑人都不知道是誰的情況下，又如何去確定其是否應該承擔并被追究刑事責任呢？顯然，區分傳統犯罪與網絡犯罪的刑事立案程序之追責條件，有利于網絡詐騙犯罪立案程序的順利啟動。同時，還能有效防止立案人員的主觀臆斷，提高立案的可操作性。

(二)在刑事訴訟法中設立初查制度

在刑事訴訟中設立初查制度使網絡詐騙立案材料審查環節具有實體意義。初查不但在刑事立案的材料審查中發揮著重要作用，而且是網絡詐騙立案材料審查的中心環節，從本原上關系到網絡詐騙立案程序的處理結果。目前，我國立案程序中的初查方式已無法適應網絡詐騙犯罪的新情況。筆者建議，在刑事訴訟法中設立初查制度以代替立案程序中的材料審查之初查方式，并擴大原有的初查范圍。具體來講，在原有的詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據材料等基礎上加入查封、扣押、凍結等限制人身、財產的強制措施。

第一，初查形式應上升為初查制度。在立案階段，對有關案件材料依據事實和法律進行審查，這里的審查主要就是指案件的初查。當初查查明有犯罪事實并依法需要追究刑事責任后才能做出立案或者不予立案的決定。而當前的初查只是一種形式、環節，準確來講更像是立案機關在立案環節中的一種工作方式，并不屬于刑事訴訟法的一種制度。而把初查環節上升為刑事訴訟法中的司法制度，從法律層面對其定性后，限制人身性、財產性權利的措施可以納入初查制度中，當初查制度的法律地位確定后，就能更好適應網絡犯罪立案的迫切需要。

第二，初查制度的設立能滿足網絡詐騙立案材料審查的現實需要，使之不再因為缺乏法律授權而流于形式。初查制度的設立有利于解決刑事立案程序的虛置問題，賦予其立案程序價值效用。有學者認為，導致立案程序虛置的根本原因是“犯罪事實”與“追究刑事責任”之間的斷裂，而設立初查制度能將二者鏈接起來。刑事案件知情人將刑事案件告發之后，公安機關對其提供的材料進行初查，搜集到初證之后對犯罪主體的責任進行定性，以正式啟動偵查程序。這是將國外的初步偵查制度、我國社會主義法律體制特點與現行司法實踐三者有機結合，使之符合中國國情的可行性法律制度。

(三)優化經濟犯罪的立案審查期限

優化經濟犯罪的立案審查期限以促進網絡詐騙及時立案。立案材料的審查期限關系到能否及時啟動網絡詐騙立案偵查程序，及時追回受害者財產損失，讓網絡詐騙犯罪分子接受應有的法律制裁，在整個網絡詐騙訴訟活動中發揮著十分重要的作用。筆者認為，優化《公安機關執法細則》中關于接受涉經濟犯罪線索審查的期限，能促進網絡詐騙犯罪的及時立案。具體來講，建議在涉經濟犯罪線索審查期限上，區分傳統經濟犯罪和涉網絡經濟犯罪，對涉及網絡經濟犯罪的審查期限縮短至7天內完成審查工作，并決定是否立案。

第一，網絡詐騙的犯罪性質決定其立案材料的審查期限應該與傳統犯罪有所不同。為什么要區分傳統經濟犯罪與涉網絡經濟犯罪？因為涉網絡經濟犯罪是網絡犯罪的一個類別，承襲和發展了互聯網的本身特性：一是與主要依靠身體的動靜來實施全部犯罪行為的傳統經濟犯罪不同的是其智能性特征；二是網絡經濟犯罪實施手段具有技術性，網絡經濟犯罪的主體、手段、侵犯的對象和結果具有隱蔽性；三是沖破了傳統經濟犯罪對時間、地點的界定，使網絡經濟犯罪具有跨國、跨地區和跨時空的特點；四是傳統的經濟犯罪通常是一對一或者一對多，受害目標群相對具體，而涉網經濟犯罪是一對不特定的N多模式，其危害后果更嚴重。加之在司法實踐中涉網經濟犯罪本身就比傳統經濟犯罪偵查取證更困難，在審查期限上區分兩種犯罪模式是十分必要的。

第二，網絡詐騙犯罪必須及時立案。為什么涉網經濟犯罪難以偵查反而審查期限卻要縮短？立案的任務要求立案審查工作必須及時，而涉網經濟犯罪由于其犯罪性質的特殊性，在短時間內根本無法及時、準確查明其犯罪事實，從而判定是否需要追究其刑事責任。由于網絡詐騙是傳統詐騙罪與現代網絡科技結合的產物，所有犯罪證據都在虛擬的網絡空間以電子證據形式存在，而此類證據又極易滅失，如果網絡詐騙立案材料的審查期限過長，使之不能及時立案從而導致犯罪線索和證據消失，就會使后續的偵查取證工作更加困難。筆者認為，要更好打擊網絡詐騙犯罪，偵查取證是關鍵。因此，在司法實務中對立案條件進行了調整，將涉網絡犯罪的審查期限縮短為7天，保證網絡詐騙能及時立案，有利于后期的偵查取證工作。

(四)構建全國統一的網絡詐騙數據庫

由公安部構建全國統一的網絡詐騙案件數據庫繼續行使刑事調查權。公安機關被法律賦予了雙重職能即行政職能和司法職能，使得對未達到立案條件的網絡詐騙案件直接受理為行政案件進行行政調查，原來的刑事調查權被披上了“行政袈裟”，最終的結果可能導致網絡詐騙立案工作的滯停。如果想要避免網絡詐騙陷入行政調查的僵局，筆者認為還是應該使網絡詐騙的刑事調查權歸位。具體措施可可借鑒美國司法部的《網絡欺詐動議》(Internet Fraud Initiative)之做法，由公安部構建全國統一的網絡詐騙數據庫，指定公安機關公共信息網絡安全監察部門(簡稱“網監”)調查未達到立案條件的網絡詐騙案件，實施串聯并案，線索排查，運用現代互聯網犯罪偵查技術繼續對網絡詐騙案件實施刑事調查。

第一，建立全國統一的網絡詐騙數據庫能使公安機關繼續行使小額網絡詐騙刑事調查權，并節約司法資源。由公安部建立統一的網絡詐騙數據庫之后，能將各省、市的公安管理系統鏈接起來，使全國的網絡詐騙犯罪案件線索共享，為串聯并案提供更充分的線索聯結點和查證環境，為刑事調查提供物理支撐。各地公安機關將未達到立案條件的網絡詐騙案件輸入全國統一的網絡詐騙數據庫，由公安部指定專門的網監部門統一負責調查，這樣能節約司法資源，降低各地公安機關對未滿足立案條件的小額網絡詐騙案件進行行政調查的成本，不放過任何打擊網絡詐騙犯罪的機會。

第二，構建全國統一的網絡詐騙案件數據庫能發揮公安機關網絡監察部門的專業特長。網監作為打擊和查處利用計算機實施的金融詐騙等犯罪，監督和檢查指導部門計算機信息系統的安全等級保護等的專門機關，對于打擊網絡詐騙在內的網絡犯罪已是“輕車熟路”，也是其專長所在。因此，由公安部構建全國統一的網絡詐騙案件數據庫，指定專門的網監部門繼續行使刑事調查權，對于解決各地公安機關將達不到立案條件而直接受理為行政案件從事行政調查的網絡詐騙犯罪提供了很好的解決通道，既能保證刑事案件不被行政立案，又能保證及時調查犯罪和啟動立案工作，打擊網絡詐騙犯罪。

(五)擴充立案監督范圍

擴充立案監督范圍以加強網絡詐騙立案過程的監督。“權力總是易于被濫用，有時這種濫用是很微妙的，有時則是公開的和險惡的”[9]，公安機關的立案權也不例外，其權力也應受到制約。而加強權力制約力度，保障程序正義，保護受害者的權益，本身就貫穿于我國刑事訴訟的全過程。立案過程是我國刑事訴訟的重要組成部分，對整個司法過程的監督關系到打擊犯罪的力度和信度。筆者認為，擴充立案監督范圍和監督主體有利于制約立案人員在立案過程中濫用國家公權力侵犯刑事犯罪受害者、犯罪嫌疑的人身、財產利益的行為，規范整個立案過程。

第一，增加監督內容。在現有的立案材料審查結果的監督(做出立案或者不予立案決定)基礎之上，增加立案材料審查過程的監督。包括對立案材料的接受、審查、處理程序的監督。此外，還應加強各種文書內容的監督，如《呈請立案報告書》《立案決定書》等，并重點強調初查環節的監督。初查作為網絡詐騙立案材料審查的重要形式，加強對其監督是十分必要的。具體來講，對初查環節的監督主要包括：一是必要性監督，即啟動初查環節是否必要；二是合法性監督，即公安機關是否依照法律、法規啟動要求的步驟和方法對網絡詐騙立案材料進行初查；三是加強初查期限的監督，即是否在法定時間內完成網絡詐騙立案材料的審查工作；四是初查措施的監督，即是否有違反法律、法規的其他初查措施。

第二，擴大監督主體。除了檢察機關對立案程序享有監督權外，還應增加內部監督主體和外部監督主體。內部監督主體為立案機關直屬負責人和上級機關，外部監督主體為案件相關人。立案機關的上一級機關和直接責任人了解整個立案過程和具體細節，能夠發現立案過程中出現的主客觀錯誤并及時糾正，以防止立案人員濫用權力和玩忽職守，確保整個立案程序的正當性。監督權是憲法賦予每個公民的基本權利，公民有權依照憲法和法律規定監督國家機關及其工作人員的活動。作為立案材料的案件相關人，特別是報告人和控告人，立案過程的每一個環節都影響其請求權的實現，將其納入監督主體是合情合理的，這也是憲法賦予他們的權利。“正義必須根置于依賴”[10]，司法公正必須“暴露”于監督之下，而只有構建一個自上而下、從內到外的監督體系，才能為網絡詐騙立案程序“保駕護航”。

總之，網絡詐騙是互聯網環境下滋生的新型犯罪，對其進行嚴厲打擊具有震懾網絡犯罪分子與保障受害人財產權益之雙重作用，其重要性不言而喻。而網絡詐騙的立案程序反映了刑事訴訟的各個程序是否滿足具體犯罪之需求，認真研究這一問題，有助于我們探明互聯網技術條件下以網絡詐騙為主的網絡犯罪的立案狀況與困境，分析和發現立案難的原因，提高法律適用與新型網絡空間犯罪的匹配度，從而構建網絡詐騙立案程序的有效機制。

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[責任編輯 文 川]

2017-03-02

國家社會科學基金項目“電子商務欺詐行為的擴散與干預研究”(5BGL204)；重慶市人文社會科學重點項目“網絡主權的若干問題研究”(2016skjd02)

劉娟(1984— )，女，重慶市人，教師，研究方向：訴訟法學。

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1008-6390(2017)03-0010-05