PPP 也須明確邊界

●本刊評論員

PPP 也須明確邊界

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隨著新公共管理運動的興起，社會共治、公私合作成為現代國家治理的重要理念。這一理念在公共品和公共服務的生產和供給方面的實踐，其表現之一就是PPP成為許多國家大力推廣的模式。自上世紀末開始，我國PPP也得到很大發展，特別是近三年來，我國各地推出的PPP項目多達上萬，投資規模數億萬元計。這種模式在我國得到更多的青睞當然是由于其本身具有一些優勢，如更快地滿足我國社會經濟快速發展階段對基礎設施和公共服務的需求，更好地引導社會資本的投向，減輕財政壓力和政府債務負擔等。

公共管理求“新”，是為了革除官僚體制之弊端，追求治理效率和社會公正，不能背離公共治理的本質屬性。PPP姓“公”，屬于公域范疇，必有其邊界；PPP項目是財政項目，就必須遵循財政規律要求，受法律和預算約束，服從公共問題解決之輕重緩急排序，保證財政的可持續性，保證程序正義。在PPP模式不斷升溫，呈現大干快上之勢的今天，有必要保持警醒，明確PPP邊界，加強PPP項目識別和論證尤為重要。

PPP只能在公域中“跑馬圈地”，我國相關政策對此也有明確規定。實施機構只能是政府或其職能部門或事業單位，投資項目只能是公益項目。問題在于：其一，公益項目與商業邊界往往不夠明確，特別是PPP模式采取商業營運并允許企業盈利，更易混淆公益項目和商業項目，基礎設施、公用事業、水利、環境保護、農業、科技、保障性安居工程、醫療、養老、教育、文化等都可采取PPP模式，這樣的規定仍不夠細化，因為哪一個領域都可以塞入商業項目，這說明，對公益項目的界定必須更加明確。其二，是不是凡符合公共利益屬性的項目都應該采用PPP模式呢？政府投資沖動、擴張頑疾與社會的真實而緊急的需求不一定相吻合，這就需要通過公共議程，明確公共問題的解決次序，政府有意愿投資的項目如果不符合真實而緊急的要求，應擱置起來，讓更符合社會需要的項目排到優先位置。另外，并非所有的公益項目都適合引入企業合作，能直補的項目，不能暗補，能省去一層中間環節就應該省去。如住房保障領域，過去引入企業建設經濟適用房，其弊端非常明顯，更有效率的方式是對住房困難戶實現房租直補。

PPP項目必然要有公共資金或其他公共資源的投入，其財政屬性要求將其納入預算管理。通過法定的預算程序是PPP項目論證和識別的可靠方式，也是確保政府具有實施PPP項目的財政能力，防止政府失信的必要手段。政府投入無論是資本金注入、財政補貼還是土地和配套設施等物質資源、特許經營權，甚至項目失敗產生的損失風險，都是公共資源付出，不能是一筆糊涂賬，要準確評估并在預算中加以反映，這樣才能合理評價財政承受能力，防止PPP“大躍進”。

PPP項目識別和許可，還應將其對市場活力的負面影響考慮進去。從宏觀效應看，一定的社會資本和社會資源，政府掌控的多了，市場性利用的就少了，PPP項目對經濟產生的“擠出效應”應該作為PPP項目控制的一個重要因素。從對市場主體的影響來看，機場建設、高速公路建設等實行使用者付費的項目，可能加重企業和私人負擔，影響企業再生產能力和私人消費，我國的物流費居高不下就是例證之一，這說明PPP不能成為政府卸責的手段，不能通過PPP免除政府應該承擔的公共品和公共服務的供應；利用特許經營權投入實施PPP，實際上是政府壟斷一部分市場，這一方式也應慎用?！?/p>